“新常態(tài)”視閾下河南省“省直管縣”政府治理困境與對策研究

強敏

摘要：“新常態(tài)”是習近平總書記提出的全新的治國理念，引起了國內(nèi)外各界人士的廣泛關注，很多學者分別從不同的角度來分析“新常態(tài)”內(nèi)涵。本文先對“新常態(tài)”等內(nèi)涵進行了解讀，并分析了河南省“省直管縣”政府治理的困境及原因，譬如，橫向政府關系欠佳、財權事權不協(xié)調(diào)、公共服務意識和能力不足等。筆者通過借鑒上海浦東區(qū)政府治理的經(jīng)驗，建議各級政府應定位好權力與職能，增進橫向政府之間的合作關系，合理劃分好政府之間的財權與事權，同時，提升政府公共服務意識和能力，從而更好的促進河南“省直管縣”經(jīng)濟發(fā)展、維護政治穩(wěn)定、擴大公共治理事業(yè)。本文的創(chuàng)新點是選題相對獨特，研究內(nèi)容不偏離市場經(jīng)濟的發(fā)展和縣級政府的要求，具有一定的指導性與預測性，能為河南“省直管縣”政府的發(fā)展做出微薄的貢獻。

關鍵詞：新常態(tài)；河南省“省直管縣”；政府治理；困境與對策

1、引言

2014年5月，習近平總書記來河南考察后提出了“新常態(tài)”治理模式，他認為，經(jīng)濟應呈現(xiàn)出新常態(tài)，速度、結構和動力三方面都要不斷升級。在“新常態(tài)”熱風下，河南省“省直管縣”面臨了一些困境。這些困境背后隱藏的是什么原因以及如何促進河南省“省直管縣”的經(jīng)濟、政治、文化等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展，這都值得我們?nèi)ニ伎?。本文的研究具有理論意義與現(xiàn)實意義。首先，在國家新政策的背景下，很多學者對“新常態(tài)”、“省直管縣”以及“政府治理”的內(nèi)涵進行了研究。在這個大背景下，筆者對這個課題研究進行了探討，運用了文獻研究法、個案研究法、列舉法、比較研究法等方法，并提出了較為新穎的思路，具有一定的理論研究意義。其次，河南省作為農(nóng)業(yè)大省，人口眾多，縣城的經(jīng)濟基礎薄弱。因而，通過研究“新常態(tài)”政府治理問題，提出相關建議，這不僅可以幫助河南省“省直管縣”發(fā)展，同時也可以為其他省份“新常態(tài)”政府治理提供一些參考性的建議。

2、相關理論及概念界定

2.1相關理論——治理理論

治理理論是指政府對權威、處理事務的方式、公共資源以及公民的管理，通過權力保證秩序是穩(wěn)定而有序，從而對公民的行為作出一定的指導與規(guī)范，使得公共利益達到最大值。①

2.2相關概念界定

2.2.1“新常態(tài)”的概念

“新常態(tài)”的內(nèi)涵是通過優(yōu)化、調(diào)整以往的經(jīng)濟、政治、文化和社會生活等模式，達到依法治國的目的，實現(xiàn)小康社會的美好愿景。這個概念是在黨的十八大提出來的，符合國情發(fā)展，更能幫助國家走向國富民強的時代。

2.2.2“省直管縣”的概念

“省直管縣”是指省、市、縣行政管理關系由“省——市——縣”三級管理轉變?yōu)椤笆　?、省——縣”二級管理，對縣的管理由現(xiàn)在的“省管市——市領導縣”模式變?yōu)橛墒√娲?，實行“省直管縣”。實行省直管縣改革的主要目的就是激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力，進一步加快縣域經(jīng)濟的發(fā)展步伐。②

3、“新常態(tài)”視閾下河南省縣級政府治理困境及原因分析

3.1“新常態(tài)”視閾下河南省“省直管縣”政府治理困境

河南省開啟“省直管縣”政策后，每個“省直管縣”的縣政府都有錢了，權力也大了，在享受政府的新政策的同時，只是考慮自身如何發(fā)展，卻忽略了各部門之間的關系以及同級政府之間各部門的相互聯(lián)系，造成了發(fā)展不均衡的狀況。同時，配套資金不到位，且這種狀況在不同程度的存在。此時，省轄市對其的支持力度也在減弱。在此期間，縣城出現(xiàn)了“以權謀私”的狀況，此外，現(xiàn)有的很多官員都不具備相應的能力，有一部分官員更是官場里的“老油條”，不能嚴格遵守紀律，不能盡心盡力為組織出謀劃策與管理，同時，有些官員甚至缺乏做一個優(yōu)秀領導干部的能力。這背后存在的很大因素就是前幾年的“人情網(wǎng)”還在背后作祟。官場不是宣揚人情禮的地方，而是一個國家重要的辦事辦公場所，因而，由于不能按照中央的精神，不能履行“民主、公開、競爭、擇優(yōu)”的選人用人原則，很多“省直管縣”都面臨著領導干部“力不勝任”的狀況，這將會制約政府在公共治理、財政管理等方面的發(fā)展。

3.2“新常態(tài)”視閾下河南省“省直管縣”政府治理困境的原因分析

3.2.1財權與事權不協(xié)調(diào)

“新常態(tài)”這個大框架下，財政政策也進行了改革，從建設型財政到服務型財政。國家政策的新規(guī)定，對體制進行改革，避免財權事權不協(xié)調(diào)這種現(xiàn)象，充分發(fā)揮“省直管縣”的財政能力，對地方政府財政予以更嚴格更規(guī)范的要求，同時，建立地方政府資產(chǎn)負債表和強化預算軟約束等?！笆≈惫芸h”體制改革目的一方面是為了促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展，另一方面是希望利用這項改革來調(diào)和、理順中央與地方關系。然而，在地方政府中仍存在很多問題。根據(jù)之前提到的縣級現(xiàn)狀為：“事權小，責任大，財權薄”，解決這一現(xiàn)狀成為了迫在眉睫的任務。由于中國地區(qū)情況差異巨大，每個地方的情況都有所不同。我認為，“省直管縣”事權、財權不一致的原因有以下兩個：第一，配套資金不到位，省里將收入集中，同時將支出留給縣里，這樣的做法加劇了“省直管縣”因事權財權不一致而制約經(jīng)濟發(fā)展。第二，分稅制有利于中國政治和社會穩(wěn)定，但是，客觀上分稅制的改革在一定程度上加劇了現(xiàn)在縣級政府財政負擔，同時造成了財權與事權的分離。

3.2.2新政策的公共服務意識不足

“新常態(tài)”政府治理理念中提倡：努力建設扁平高效的公眾服務型政府。而“以權謀私”這個現(xiàn)狀目前來說還不算普遍，畢竟在這個反腐倡廉的時代，官員們還是會收斂一些的。這一現(xiàn)狀直接表現(xiàn)出的是在新政策下，官員們的公共服務意識不足，即不具備優(yōu)秀的公務員素質(zhì)。我根據(jù)對各種資料的分析，總結出了三點原因：第一，某些地區(qū)先放財權，再根據(jù)當?shù)貭顩r調(diào)整事權，容易造成利益大，責任小的狀況。第二，由于“省直管縣”級別升高，官員們的權力也相應變大，容易造成以權謀私狀況。第三，官員們能力、素質(zhì)各方面不能與當下的工作職能相匹配。同時，官員們?nèi)狈?yōu)秀的公務員精神。

3.2.3“省直管縣”政府公共治理能力欠缺

公務員“力不勝任”的背后，不僅體現(xiàn)出新政策公共服務意識不足，而且說明了“省直管縣”政府公共治理能力欠缺，同時也反映了縣級領導的選拔任用是存在一定問題的。這將嚴重影響“省直管縣”的經(jīng)濟、社會等發(fā)展。導致公共治理能力欠缺的因素有：其一，縣一級黨政主要領導干部的能力不具備現(xiàn)有的工作職能，需要進一步學習；其二，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的選舉工作不到位，不利于推進工作的進行；其三，從普通的縣變更為“省直管縣”的過程中，縣級政府部門機構配置還未完善，在公共管理這方面涉及過少，經(jīng)驗不足。然而，縣級領導的選拔任用與基層黨政領導直接選舉的范圍是政府公共治理的關鍵性步驟。當前，縣級政府管理權限增大，機構進行了重設且縣級領導的選拔制度也進行了改革。

4、上海浦東區(qū)政府治理的實踐經(jīng)驗

4.1上海浦東區(qū)政府治理的案例

上海浦東區(qū)政府的治理理念較為先進，可以作為標桿供其他地區(qū)政府治理時學習。在經(jīng)濟“新常態(tài)”下，為了適應時代的變革，上海浦東區(qū)政府工作轉型加速，同時，各方面都進行了創(chuàng)新發(fā)展。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代特征下，上海浦東區(qū)政府均衡發(fā)展并不斷創(chuàng)新。例如：“IT”在社區(qū)治理過程中取得了顯著的成績。上海浦東區(qū)的政府治理過程中，首先關注研究課題熱點，進一步研究國家政策，抓住機遇，準確定位，并進行改革，走在時代的前沿。其次，把面臨的問題作為研究方向。社會發(fā)展離不開改革，遇到問題，分析并解決，同時發(fā)揮自身的主動性與積極性。此外，充分關注民情，做好社區(qū)工作，增加公民參政的方式。尤其是在政策制定等過程中，善于聽取民間組織、專業(yè)協(xié)會和專家智庫等好建議。

4.2河南省“省直管縣”政府治理可借鑒的經(jīng)驗

上海浦東區(qū)政府治理過程中最為突出的是“社區(qū)治理”。在“新常態(tài)”政府治理過程中，河南省“省直管縣”可以借鑒的經(jīng)驗是以下幾點：（1）關注自身的特色，并且善于創(chuàng)新體制，充分發(fā)揮特色的作用。（2）緊跟國家政策動態(tài)，了解先進地區(qū)的案例，善于抓住問題的核心，改善政府職能以及決策、監(jiān)督的方式。（3）細化政府在公共服務中的任務和舉措，提升公務員的理念，可以定期派出自己的部門成員去先進城市學習相關的政府治理經(jīng)驗。（4）積極創(chuàng)新社會公眾參與方式，開展全過程、多渠道的公眾討論和建言獻策，凝聚各界智慧，協(xié)調(diào)各方利益，形成社會共識。

5、“新常態(tài)”視閾下河南省“省直管縣”政府治理困境的對策建議

5.1合理劃分：政府間財權與事權

黨的十八屆三中全會中下發(fā)的文件中，進一步明確提出要“建立事權和支出責任相適應的制度”。隨后，“新常態(tài)”的政策出臺，對經(jīng)濟“新常態(tài)”有了進一步的要求，經(jīng)濟發(fā)展速度提高、結構體系完善以及動力提升。那么，財權與事權劃分合理就顯得格外重要了。如何合理劃分政府間財權與事權，我認為主要把握好一個原則：因地制宜。具體做法是：第一，明晰各級政府職能，事權大?。坏诙?，實際考察政府辦事能力及當?shù)厥欠襁m合開展中央政策；第三，確定合適的各級政府財政支出范圍，優(yōu)化財政支出結構，從而盡可能使”省直管縣“政府財權與事權相一致。

5.2培育塑造：高素質(zhì)高服務的公務員精神

目前，干部缺乏良好的公務員素質(zhì)，而這恰恰是“省直管縣”發(fā)展至關重要的因素。培養(yǎng)素質(zhì)高素質(zhì)高服務的公務員精神，有利于提升縣級政府公共服務的能力。針對于培養(yǎng)塑造優(yōu)質(zhì)的公務員精神，我認為可以通過以下四點來做到：第一，調(diào)整觀念，擺正態(tài)度，時刻牢記“為人民服務”。在公共服務當中，要時刻謹記放低姿態(tài)。第二，制定規(guī)章，規(guī)范行為。在公共服務方面，更要制定有力的政策來督促每個成員。第三，定期培訓，堅持學習。在新政策的背景下，政府職能范圍擴大，因而要定期學習先進的管理理念和公共服務內(nèi)容，這樣才能保證公務員的處理事務的水平以及提升公共服務的技能。公務員不僅要經(jīng)常參加定期培訓，更要堅持學習，在技能上通過專業(yè)知識的不斷汲取增強公務服務本領。第四，監(jiān)督有力，公民參與。在堅持前三步的基礎上，需要保證公務員是否可以持之以恒。因此，必須加大對其的監(jiān)督力度，保證制度標準不止于形式。同時，讓公民參與監(jiān)督與評價，這樣容易對公務員進行量化的考核，從而使公務員養(yǎng)成優(yōu)秀的公共服務意識，最終避免以權謀私或者力不勝任的現(xiàn)象，促進縣級經(jīng)濟發(fā)展。

5.3大力改革：公共服務的模式

“力不勝任”狀況一方面說明縣級領導班子配置結構和選拔方式需要改革，另一方面說明了政府沒有充分結合民情，沒有發(fā)揮民間組織以及專家機構的輔佐功能。通過改革公共服務模式，可以更好的促進縣城政治、經(jīng)濟、社會建設與發(fā)展。針對如何改革公共服務模式，我提出以下幾點建議：第一，規(guī)范公共服務模式的制定主體的選拔。例如：重要領導人通過直接選舉產(chǎn)生，公民參與投票。始終遵循“民主、公開、競爭、擇優(yōu)”的原則，從根本上解決黨政領導向黨員、民眾負責的問題，對我國縣級政治生態(tài)會起到舉足輕重的作用。第二，加強公共服務主體人員的學習工作能力。提高公務員的辦事效率，抓好黨員的帶頭作用。這方面可以向企業(yè)學習，定期分批對各個等級的工作人員進行培訓，不斷提高思想認知力；同時可以外聘行政領域的專家對部門進行更細致的研究，提出更具創(chuàng)新性、可行性的方案。第三，創(chuàng)新公共服務模式的機制。例如：開展全民討論，切不可視公眾而不見，要開設公眾建議郵箱以及微信公眾平臺，從而凝聚各界智慧，協(xié)調(diào)各方利益，形成社會共識。充分發(fā)揮智囊團的作用，適當采用專業(yè)研究機構的方案。

6、結論

本文主要是對“新常態(tài)”視閾下河南省“省直管縣”政府治理過程中出現(xiàn)的問題進行了探討分析，主要有“聯(lián)系淡薄”、“錢不夠花”、“以權謀私”和“力不勝任”狀況。接著，結合上海浦東區(qū)的政府治理經(jīng)驗，探討了改善現(xiàn)狀的措施：發(fā)展橫向府際關系，合理劃分財權與事權，培養(yǎng)高素質(zhì)高服務的公務員精神，改革公共服務模式?！靶鲁B(tài)”政策對于河南省“省直管縣”政府治理有很大的幫助，有利于提升政府治理的積極性，促進經(jīng)濟的大幅度增長，提升公共服務能力，最終為百姓謀取更大的福祉。雖然，初期的實施過程中還存在一些問題，但只要我們保持清醒的頭腦，冷靜的分析，實地的考察，一定可以找到完善的辦法。我相信，在未來的道路上，縣級政府治理一定會有一個質(zhì)的飛躍。

注解：

①俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第5頁。

②好搜百科“省直管縣”http：//baike.haosou.com/doc/5681719-5894394.html

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