健全勘查區(qū)塊退出機(jī)制 加快促進(jìn)地質(zhì)找礦突破

■ 許書平

（國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034）

探礦權(quán)具有排他性，實(shí)行“寬進(jìn)寬出”的探礦權(quán)管理政策，不但不能起到鼓勵(lì)礦產(chǎn)資源勘查的目的，反而造成了“跑馬圈地”、“圈而不探”，把真正的礦產(chǎn)資源勘查投資者排除在外。為實(shí)現(xiàn)找礦突破，提高國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源保障能力，本文剖析了建立礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊退出機(jī)制的意義，并提出健全礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊退出制度政策建議，以促進(jìn)形成流轉(zhuǎn)有序的探礦權(quán)市場(chǎng)，加快礦產(chǎn)資源勘查進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源勘查進(jìn)退有序。

1 我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊退出制度的政策回顧

1986年我國(guó)頒布實(shí)施了《礦產(chǎn)資源法》，1987年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》第十七條規(guī)定：“勘查項(xiàng)目的工作范圍在施工中應(yīng)當(dāng)達(dá)到核定的要求，對(duì)達(dá)不到核定要求的，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門核減其勘查工作范圍?！钡谑艞l規(guī)定：“勘查許可證有效期以勘查項(xiàng)目工作期為準(zhǔn)，但最長(zhǎng)不超過(guò)5年。需要延長(zhǎng)工作時(shí)間的，應(yīng)當(dāng)在有效期滿前3個(gè)月內(nèi)辦理延續(xù)登記手續(xù)?！卑凑铡兜V產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》規(guī)定，探礦權(quán)可以申請(qǐng)延續(xù)，但對(duì)達(dá)不到核定要求的，要縮減勘查面積。

1996年《礦產(chǎn)資源法》修正后，1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定：勘查許可證有效期最長(zhǎng)為3年；但石油、天然氣勘查許可證有效期最長(zhǎng)為7年。需要延長(zhǎng)工作時(shí)間的，可以延續(xù)，每次延續(xù)時(shí)間不得超過(guò)2年?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》對(duì)探礦權(quán)延續(xù)是否縮減勘查面積沒(méi)有作出明確規(guī)定。為了防止探礦權(quán)申請(qǐng)人“跑馬圈地”、“圈而不探”，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》運(yùn)用了經(jīng)濟(jì)手段，規(guī)定了探礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，促使探礦權(quán)人在延續(xù)時(shí)能夠主動(dòng)縮減沒(méi)有取得找礦突破的勘查區(qū)塊面積。

由于當(dāng)時(shí)礦業(yè)不景氣，礦產(chǎn)資源勘查社會(huì)投資不足，為鼓勵(lì)礦產(chǎn)資源勘查，在探礦權(quán)管理中，沒(méi)有規(guī)定探礦權(quán)有效期最長(zhǎng)期限，探礦權(quán)人在延續(xù)時(shí)不主動(dòng)申請(qǐng)縮減勘查面積，只要履行了法定義務(wù)，探礦權(quán)在同一勘查階段多次延續(xù)，管理機(jī)關(guān)也不要求探礦權(quán)人縮減勘查面積。同時(shí)考慮到當(dāng)時(shí)地勘單位的承受能力，制定的探礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與世界各國(guó)相比偏低。

2 探礦權(quán)無(wú)限期延續(xù)帶來(lái)的管理問(wèn)題

允許探礦權(quán)無(wú)限期延續(xù)，不規(guī)定探礦權(quán)有效期最長(zhǎng)期限，不縮減勘查面積，對(duì)吸引社會(huì)資金投資礦產(chǎn)資源勘查，取得了積極成效。但近年來(lái)，隨著礦產(chǎn)資源勘查投資趨熱，其弊端也越來(lái)越明顯，主要有以下幾方面問(wèn)題：

一是助長(zhǎng)了“跑馬圈地”行為，資源合理配置管理目的被扭曲。由于探礦權(quán)具有排他性，探礦權(quán)人不退出已取得探礦權(quán)的勘查區(qū)域，其他投資者不得進(jìn)入已設(shè)探礦權(quán)的勘查區(qū)域進(jìn)行勘查作業(yè)。當(dāng)年為鼓勵(lì)礦產(chǎn)資源勘查，礦產(chǎn)資源法律法規(guī)對(duì)礦產(chǎn)資源勘查準(zhǔn)入門檻要求較低，但“寬進(jìn)”的同時(shí)，沒(méi)有實(shí)行“嚴(yán)出”，反而還實(shí)行“寬出”，允許探礦權(quán)無(wú)限期延續(xù)，使一些投機(jī)者雖然沒(méi)有投資能力，但仍大量申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)，進(jìn)行“跑馬圈地”，取得探礦權(quán)后，也不會(huì)主動(dòng)注銷探礦權(quán)或退出勘查面積。因此，一些有資金能力、有技術(shù)優(yōu)勢(shì)的投資者，則苦于不能取得探礦權(quán)，使資金無(wú)處可投、技術(shù)優(yōu)勢(shì)無(wú)法發(fā)揮作用，資源未得到有效配置。

二是助長(zhǎng)了“圈而不探”行為，延緩了礦產(chǎn)資源勘查進(jìn)程。經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)十多年的發(fā)展，礦產(chǎn)資源法律法規(guī)制定的探礦權(quán)使用費(fèi)和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn),目前明顯偏低，如一個(gè)10平方公里勘查面積探礦權(quán)，探礦權(quán)人每年最多只需要完成10萬(wàn)元的勘查投入，最多只需繳納5000元探礦權(quán)使用費(fèi)，就可以滿足法定要求。探礦權(quán)持有成本較低，而且又可以無(wú)限期延續(xù)，一些探礦權(quán)人有資金就多投入，沒(méi)有資金僅按法定最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行投入以維持探礦權(quán)。目前，有相當(dāng)一部分探礦權(quán)已延續(xù)過(guò)多次，持有時(shí)間超過(guò)十年，但仍處于普查勘查階段，探礦權(quán)人“圈而不探”行為較為嚴(yán)重。

三是加劇了探礦權(quán)非理性炒作，市場(chǎng)優(yōu)化配置資源的作用未能得到有效發(fā)揮。探礦權(quán)可以無(wú)限期延續(xù)，探礦權(quán)人不用擔(dān)心持有的探礦權(quán)會(huì)因超過(guò)時(shí)限而廢止，使一些既沒(méi)有投資能力又沒(méi)有投資意愿的投機(jī)者有機(jī)可乘，通過(guò)各種方式取得探礦權(quán)，目的并不是從事礦產(chǎn)資源勘查，而是伺機(jī)炒作，進(jìn)行倒買倒賣。隨著礦業(yè)復(fù)蘇和繁榮，大量投機(jī)者涌入探礦權(quán)市場(chǎng)，進(jìn)行炒作，擊鼓傳花式買賣，完全忽視了礦產(chǎn)勘查高風(fēng)險(xiǎn)性，嚴(yán)重?cái)_亂了探礦權(quán)市場(chǎng)秩序，把真正的投資者排斥在外，優(yōu)勢(shì)企業(yè)通過(guò)探礦權(quán)市場(chǎng)取得探礦權(quán)的難度和成本加大，資源難以向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中。

3 國(guó)外勘查面積退出機(jī)制

在國(guó)外，許多國(guó)家都規(guī)定了探礦權(quán)人要延長(zhǎng)勘查時(shí)間的，進(jìn)行探礦權(quán)延續(xù)，必須縮減一定的勘查面積。如澳大利亞西澳州，探礦權(quán)有效期為5年，可延期5次，每次延期有效期為1年；小礦探礦權(quán)有效期2年，可延期2次，每次延期有效期為1年；探礦權(quán)保留有效期為5年，可再延期5年。探礦權(quán)每次延期時(shí)，都應(yīng)縮減一定的面積。

加拿大魁北克省，探礦權(quán)有效期為5年，可延期5年；地表物質(zhì)探礦權(quán)有效期為2年，可延期2年。探礦權(quán)延期時(shí)應(yīng)按照部長(zhǎng)要求縮減相應(yīng)面積。

還有一些國(guó)家對(duì)探礦權(quán)整個(gè)勘查時(shí)間作了規(guī)定。如日本，探礦權(quán)有效期為2年，可延期2次，每次延期有效期為2年。墨西哥，探礦權(quán)有效期為3年，可以延期3年。葡萄牙，金屬礦產(chǎn)探礦權(quán)有效期最長(zhǎng)為5年，其他礦產(chǎn)探礦權(quán)有效期最長(zhǎng)為3年。

4 我國(guó)各地進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊退出的探索

為規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查行為，加快勘查進(jìn)程，維護(hù)探礦權(quán)市場(chǎng)秩序，加強(qiáng)探礦權(quán)管理，2006年8月，原國(guó)務(wù)院副總理曾培炎在昆明召開的全國(guó)整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作會(huì)議上，明確提出要研究建立勘查區(qū)塊退出制度。一些地區(qū)積極進(jìn)行探索，出臺(tái)了一系列管理措施，嚴(yán)格探礦權(quán)延續(xù)管理，實(shí)行勘查區(qū)塊退出制度，取得了積極成效，但在探索過(guò)程存在一些問(wèn)題也亟待規(guī)范。

青海省人民政府辦公廳2007年1月出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)青海省商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查暫行規(guī)定的通知》（青政辦〔2007〕8號(hào)）,明確規(guī)定了商業(yè)性礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目探礦權(quán)出讓年限，根據(jù)項(xiàng)目大小及勘查階段，原則上預(yù)查、普查分別為1-2年，可以轉(zhuǎn)入詳查直至勘探的，詳查、勘探時(shí)間分別不超過(guò)2年。探礦權(quán)人直接用于勘查的資金每平方公里不得低于以下標(biāo)準(zhǔn)：第一勘查年度5000元，第二勘查年度10000元，第三勘查年度及以后每年25000元。

云南省人民政府2008年11月出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)云南省探礦權(quán)采礦權(quán)管理辦法等3個(gè)文件的通知》（云政發(fā)〔2008〕241號(hào)），明確規(guī)定探礦權(quán)在同一勘查階段第1次延續(xù)，有效期為2年，再次延續(xù)的有效期為1年。在同一勘查階段每延續(xù)1次，探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)自行提出核減不低于50%的勘查區(qū)塊面積。探礦權(quán)人直接用于勘查的資金每平方公里不得低于以下標(biāo)準(zhǔn)：第一勘查年度1萬(wàn)元，第二勘查年度1.5萬(wàn)元，第三勘查年度2萬(wàn)元，從第四勘查年度起，每增加1個(gè)勘查年度增加1萬(wàn)元。

5 我國(guó)建立礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊退出機(jī)制的必要性

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，工業(yè)化進(jìn)入重化工業(yè)期，對(duì)礦產(chǎn)資源的需求量還將持續(xù)增加，而我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查明顯滯后于發(fā)展需求，礦產(chǎn)資源供需失衡，對(duì)外依存度不斷攀升，油氣、鐵、銅、鋁等大宗、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)對(duì)外依存度都已接近或超過(guò)50%。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視地質(zhì)工作，多次對(duì)地質(zhì)找礦作出批示和指示，2009年8月李克強(qiáng)副總理在視察國(guó)土資源部和中國(guó)地質(zhì)科學(xué)院時(shí)，強(qiáng)調(diào)能源資源要立足國(guó)內(nèi)，要切實(shí)加大國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查力度，增強(qiáng)能源資源保障能力，減輕對(duì)外依存度。

目前，我國(guó)有效探礦權(quán)數(shù)達(dá)3萬(wàn)8千多個(gè)，勘查面積近500萬(wàn)平方公里，其中非油氣礦產(chǎn)勘查面積已達(dá)70萬(wàn)平方公里，全國(guó)適宜勘查開發(fā)的區(qū)域已基本上都被登記。但是礦產(chǎn)勘查投入明顯不足，以2007年為例，全年勘查投入為623億元，每平方公里勘查投入不到1.5萬(wàn)元；非能源類礦產(chǎn)勘查投入為60億元，每平方公里勘查投入剛超過(guò)1萬(wàn)元，稍高于國(guó)家法定最低勘查投入。因此，為促使探礦權(quán)人主動(dòng)加大勘查投入，盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)找礦突破，提高礦產(chǎn)資源保障能力，建立勘查區(qū)塊退出機(jī)制非常有必要。

6 建立勘查區(qū)塊退出機(jī)制的預(yù)期成效

2009年12月31日國(guó)土資源部出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確規(guī)定了探礦權(quán)延續(xù)必須提高勘查階段，或縮減相應(yīng)的勘查面積。這表明我國(guó)探礦權(quán)不能再無(wú)限期延續(xù)，建立起了礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊退出管理制度。

6.1 有利于實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置

建立勘查區(qū)塊退出機(jī)制后，探礦權(quán)不能無(wú)限期延續(xù)，沒(méi)有勘查能力的探礦權(quán)申請(qǐng)人，不會(huì)再像以往一樣大量申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)；已取得探礦權(quán)的，探礦權(quán)人在沒(méi)有取得勘查突破的情況下，會(huì)主動(dòng)放棄一部分勘查區(qū)塊；沒(méi)有投資能力的探礦權(quán)人，不能再待價(jià)而沽，會(huì)加快探礦權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)探礦權(quán)市場(chǎng)繁榮健康發(fā)展，這些都為有勘查能力的投資者取得探礦權(quán)營(yíng)造了良好的外部環(huán)境，使探礦權(quán)流向有資金實(shí)力和技術(shù)優(yōu)勢(shì)的投資者，實(shí)現(xiàn)探者有其權(quán)，促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查健康可持續(xù)發(fā)展。

6.2 有利于加快推進(jìn)礦產(chǎn)勘查進(jìn)程

在起草礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法等三個(gè)國(guó)務(wù)院配套文件時(shí)，曾對(duì)1998年以前我國(guó)登記的勘查項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)統(tǒng)計(jì)，金屬礦產(chǎn)普查、詳查、勘探的平均期限為2.5年左右，三階段總期限為8年；非金屬礦產(chǎn)勘查三階段的平均期限為1.3年，三階段總期限為4年左右；地下水勘查三階段總期限為4.6年，煤礦勘查三階段總期限為6.1年；油氣區(qū)帶工作勘探平均年限為3.25年。1998年以后，探礦權(quán)可以無(wú)限期延續(xù)，探礦權(quán)勘查時(shí)間明顯偏長(zhǎng)。因此，建立勘查區(qū)塊退出機(jī)制，要求探礦權(quán)在延續(xù)時(shí)提高勘查階段，能夠促使探礦權(quán)人加大勘查投入，縮減沒(méi)有取得勘查突破的勘查區(qū)塊，能有效地避免探礦權(quán)人圈而不探，有利于加快勘查進(jìn)程，盡快實(shí)現(xiàn)找礦突破。

6.3 有利于抑制非理性炒作

建立了勘查區(qū)塊退出機(jī)制后，對(duì)探礦權(quán)持有時(shí)限作出了規(guī)定，在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)探礦權(quán)不能完成相應(yīng)工作量，將面臨縮減勘查面積甚至注銷勘查許可證的風(fēng)險(xiǎn)，這一規(guī)定讓炒作探礦權(quán)的投機(jī)者，有所顧慮，不敢再輕易炒作探礦權(quán)，進(jìn)行待價(jià)而沽，有利于探礦權(quán)流轉(zhuǎn)回歸理性，形成流轉(zhuǎn)有序的探礦權(quán)市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源基礎(chǔ)性配置的作用，有利于探礦權(quán)市場(chǎng)健康有序可持續(xù)發(fā)展。

7 健全完善礦產(chǎn)勘查區(qū)塊退出制度政策建議

《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》從政策上要求探礦權(quán)人在規(guī)定的期限內(nèi)提高探礦權(quán)勘查階段或縮減勘查區(qū)塊面積，建立了勘查區(qū)塊退出機(jī)制，遵循了地質(zhì)找礦工作規(guī)律。但是為了使探礦權(quán)管理更好地適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，還需要運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制來(lái)規(guī)范礦產(chǎn)勘查區(qū)塊退出的調(diào)控作用，健全和完善礦產(chǎn)勘查區(qū)塊退出制度。

7.1 提高探礦權(quán)使用費(fèi)和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)節(jié)作用

我國(guó)探礦權(quán)使用費(fèi)和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)是1998年國(guó)務(wù)院以法規(guī)形式規(guī)定的，至今已12年時(shí)間了，標(biāo)準(zhǔn)已明顯偏低。我國(guó)探礦權(quán)每平方公里使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：第一勘查年度至第三個(gè)勘查年度100元，從第四個(gè)勘查年度算起，每年增加100元，但最高不超過(guò)500元。美國(guó)礦業(yè)權(quán)人每年須按面積支付租金（相當(dāng)于我國(guó)使用費(fèi)），標(biāo)準(zhǔn)為：前5年每年2.5美元/英畝（約4215元/平方公里），第6～25年每年5美元/英畝（約8430元/平方公里），不同的礦種還略有不同；秘魯繳納年金（相當(dāng)于我國(guó)使用費(fèi)）的標(biāo)準(zhǔn)為每公頃3美元（約2050元/平方公里），取得礦業(yè)權(quán)后兩年不開展勘探或開發(fā)工作，年金標(biāo)準(zhǔn)提高至每公頃9美元（6150元/平方公里）。過(guò)低的探礦權(quán)使用費(fèi)和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，削弱了經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源勘查進(jìn)入退出的調(diào)控作用，成為造成目前礦產(chǎn)資源勘查中“跑馬圈地”、“圈而不探”等問(wèn)題的重要原因之一。

因此，為進(jìn)一步發(fā)揮探礦權(quán)使用費(fèi)和最低勘查投入的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，有效遏制“跑馬圈地”、“圈而不探”等行為，需要根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)和礦產(chǎn)資源勘查形勢(shì)，提高探礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，加大探礦權(quán)人占用勘查區(qū)塊成本和迫使探礦權(quán)人加大勘查投入，促使探礦權(quán)人自愿退出找礦不能取得突破的勘查區(qū)塊。

7.2 嚴(yán)格對(duì)勘查實(shí)施方案和勘查工作階段性總結(jié)報(bào)告審查，強(qiáng)化技術(shù)管理手段

為防止探礦權(quán)人在沒(méi)有取得勘查進(jìn)展的情況下，在探礦權(quán)延續(xù)申請(qǐng)時(shí)，人為地提高勘查階段，規(guī)避縮減勘查區(qū)塊面積的規(guī)定, 登記管理機(jī)構(gòu)在辦理探礦權(quán)延續(xù)申請(qǐng)時(shí)，要嚴(yán)格審查地質(zhì)勘查工作階段性總結(jié)報(bào)告內(nèi)容，以確?？辈閰^(qū)塊退出制度能夠得到有效貫徹落實(shí)。登記管理機(jī)關(guān)在審查勘查實(shí)施方案和地質(zhì)勘查階段總結(jié)報(bào)告過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)弄虛作假的，提交虛假報(bào)告的，應(yīng)及時(shí)告知地質(zhì)勘查資質(zhì)管理主管部門，由地質(zhì)勘查資質(zhì)管理部門按照《地質(zhì)勘查資質(zhì)管理?xiàng)l例》規(guī)定對(duì)編制虛假報(bào)告的勘查單位進(jìn)行處罰，以規(guī)范地質(zhì)勘查單位的勘查行為，防止勘查單位與探礦權(quán)人串通欺瞞管理機(jī)關(guān),從源頭上確?？辈閰^(qū)塊退出制度能夠得到有效地貫徹落實(shí)。

7.3 加強(qiáng)對(duì)勘查施工過(guò)程監(jiān)督管理

地方各級(jí)國(guó)土資源管理部門和各級(jí)礦產(chǎn)督察員要按照經(jīng)批準(zhǔn)的勘查實(shí)施方案對(duì)勘查施工進(jìn)行監(jiān)督管理，要督促探礦權(quán)人按照批準(zhǔn)的勘查施工方案進(jìn)行勘查施工和投入相應(yīng)的實(shí)物工作量；對(duì)于探礦權(quán)人在勘查過(guò)程中需要調(diào)整勘查實(shí)施方案的，要督促探礦權(quán)人盡快重新編制勘查實(shí)施方案，向登記管理機(jī)關(guān)備案，防止探礦權(quán)人“圈而不探”。

[1]國(guó)土資源部礦產(chǎn)開發(fā)管理司.礦產(chǎn)資源開發(fā)管理常用法律法規(guī)文件匯編[M].北京:中國(guó)地質(zhì)出版社,2009.

[2]國(guó)土資源部地質(zhì)勘查司.各國(guó)礦法選編（上冊(cè)、下冊(cè)）[M].北京:中國(guó)地質(zhì)出版社,2005.