我國(guó)土地資源資產(chǎn)管理主要問(wèn)題及機(jī)制創(chuàng)新

■ 歐陽(yáng)平/秦 靜

（1．成都理工大學(xué)傳媒學(xué)院，四川 成都 610059；2．中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

我國(guó)土地資源資產(chǎn)管理主要問(wèn)題及機(jī)制創(chuàng)新

■ 歐陽(yáng)平1/秦 靜2

（1．成都理工大學(xué)傳媒學(xué)院，四川 成都 610059；2．中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

在對(duì)國(guó)有土地資源資產(chǎn)的形成與機(jī)制簡(jiǎn)單分析的基礎(chǔ)上，歸納現(xiàn)行土地資源資產(chǎn)管理中存在的五個(gè)主要問(wèn)題，包括資產(chǎn)流失、市場(chǎng)腐敗、惡性競(jìng)爭(zhēng)、調(diào)控乏力等，并從產(chǎn)權(quán)制度、市場(chǎng)建設(shè)、行政改革等角度，分別對(duì)城市土地和農(nóng)村土地提出土地資源資產(chǎn)管理體制機(jī)制創(chuàng)新的思路與方向，以完善我國(guó)土地資源資產(chǎn)管理。

土地資源資產(chǎn)；資產(chǎn)管理；機(jī)制創(chuàng)新

1 我國(guó)現(xiàn)行土地資源資產(chǎn)管理體制與機(jī)制

自20世紀(jì)80年代末期土地有償使用制度改革以來(lái)，經(jīng)過(guò)理論界和實(shí)際工作部門(mén)大量的理論探討和實(shí)踐探索，我國(guó)逐步建立了一套完整的土地資源資產(chǎn)管理體系。我國(guó)土地資源資產(chǎn)管理體系的構(gòu)建是建立在對(duì)土地屬性特別是經(jīng)濟(jì)屬性認(rèn)識(shí)不斷深化的基礎(chǔ)之上的；在我國(guó)土地實(shí)行社會(huì)主義公有制的背景下，土地資源資產(chǎn)化管理體系的構(gòu)建是以土地所有權(quán)權(quán)利束的分解為前提的；我國(guó)國(guó)有土地資源資產(chǎn)管理體制實(shí)行的是國(guó)家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)監(jiān)管的管理體制。

與管理體制相對(duì)應(yīng)，我國(guó)建立了相應(yīng)的土地資源資產(chǎn)管理機(jī)制。我國(guó)土地資源資產(chǎn)的管理機(jī)制是隨著土地使用方式改革而不斷發(fā)展完善的。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的是無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)的土地行政配置方式，土地資源資產(chǎn)被沉淀而無(wú)法顯化，隨著土地的無(wú)償劃撥機(jī)制被打破，土地資源資產(chǎn)的獲取逐漸演化成行政無(wú)償劃撥與有償出讓相結(jié)合的“雙軌制”，在新增建設(shè)用地方面，土地資源資產(chǎn)隨著市場(chǎng)配置而被顯化，同時(shí)，伴隨著國(guó)有企業(yè)改革，國(guó)有土地資源資產(chǎn)也通過(guò)土地資源資產(chǎn)處置而得到顯化[1]。國(guó)有土地資源資產(chǎn)的形成與管理機(jī)制可以用下圖表示：

國(guó)有土地資源資產(chǎn)的形成和管理機(jī)制圖示

與體制和機(jī)制相對(duì)比較完善的國(guó)有土地資源資產(chǎn)管理相比而言，農(nóng)村集體土地資源資產(chǎn)的管理還相對(duì)滯后，這種狀況是和我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)化程度發(fā)展不平衡和各種經(jīng)濟(jì)機(jī)制的不健全密切相關(guān)的。

2 土地資源資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題

當(dāng)前，由于我國(guó)正處在體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種利益關(guān)系正處于不斷的調(diào)整變化中，使得現(xiàn)行的土地資源資產(chǎn)管理體制與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不夠協(xié)調(diào)，特別是土地使用制度的“雙軌制”造成了現(xiàn)有土地資源資產(chǎn)管理體制中存在著兩種管理機(jī)制，一種是按照土地有償使用制度，對(duì)土地資源資產(chǎn)出讓、轉(zhuǎn)讓進(jìn)行的管理；另一種是沿用原有管理體制，針對(duì)劃撥使用的土地資源資產(chǎn)所實(shí)行的管理機(jī)制。這種“雙軌制”在土地資源資產(chǎn)管理體制的運(yùn)行過(guò)程中，必然產(chǎn)生摩擦和矛盾，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1 隱形交易大量存在，土地資源資產(chǎn)流失嚴(yán)重

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，逐步形成了地方政府、企事業(yè)單位和個(gè)人等不同的利益主體，他們必然在利益最大化動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下利用各自占有和控制的土地資源資產(chǎn)謀求利益，從而使土地資源資產(chǎn)自發(fā)交易行為日益增多，由于這種交易行為多是在法律規(guī)定的范圍之外以隱蔽的形式進(jìn)行，故稱(chēng)之為“隱形交易”。土地的隱形交易主要表現(xiàn)在舊城改造、合作建房、企業(yè)聯(lián)營(yíng)、以產(chǎn)權(quán)換產(chǎn)權(quán)、城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)用土地的土地市場(chǎng)交易等方面。這種交易是游離于國(guó)家法律法規(guī)的約束之外的，是對(duì)法律尊嚴(yán)的踐踏，一方面會(huì)造成國(guó)有土地資源資產(chǎn)的大量流失，另一方面交易行為極不規(guī)范，交易價(jià)格被扭曲和掩蓋，市場(chǎng)信息紊亂，破壞了正常的土地市場(chǎng)秩序，降低了政府對(duì)土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控的能力。

2.2 誘發(fā)土地尋租行為，造成土地市場(chǎng)的腐敗

尋租1指憑借政府準(zhǔn)許的特權(quán)取得壟斷地位并取得壟斷租的行為。在任何國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程中，當(dāng)平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序尚未確立，而政府官員還擁有對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)巨大干預(yù)能力時(shí)，往往出現(xiàn)權(quán)力與金錢(qián)交換的腐敗現(xiàn)象。這在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，城市土地資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)交易活動(dòng)過(guò)程中表現(xiàn)得尤為突出，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的行政配置土地的影響依然存在。在土地資源資產(chǎn)國(guó)家所有、政府分級(jí)監(jiān)督管理的體制下，地方政府作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體具有自己的利益函數(shù)，作為地方政府代表的地方領(lǐng)導(dǎo)人，或出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，或出于一己之私，往往通過(guò)行政行為干預(yù)土地資源資產(chǎn)的配置。

2.3 引發(fā)各地土地市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)

通過(guò)十多年來(lái)土地市場(chǎng)的建設(shè)，區(qū)域的土地市場(chǎng)已經(jīng)基本形成，但全國(guó)性的土地市場(chǎng)還沒(méi)有形成，土地市場(chǎng)的分割帶來(lái)了各地土地出讓的惡性競(jìng)爭(zhēng)。各地地方政府為了招商引資，盲目地通過(guò)各種政策來(lái)降低開(kāi)發(fā)商取得土地使用權(quán)的成本。他們往往通過(guò)超范圍劃撥用地、經(jīng)營(yíng)性用地違規(guī)協(xié)議出讓、政府擅自減免地價(jià)或者以實(shí)物地租等方式低價(jià)出讓土地、減免土地交易稅費(fèi)等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目的。事實(shí)上，依賴(lài)較低的地價(jià)并不能實(shí)現(xiàn)投資環(huán)境的優(yōu)化，只有形成公平、公正、公開(kāi)的市場(chǎng)氛圍才能真正吸引投資者。

2.4 不利于企業(yè)間平等競(jìng)爭(zhēng)和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的基本目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。而國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在國(guó)家法律和政策的規(guī)范下實(shí)現(xiàn)平等競(jìng)爭(zhēng)，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)。要實(shí)現(xiàn)企業(yè)間的平等競(jìng)爭(zhēng)必須為企業(yè)制造平等競(jìng)爭(zhēng)的良好外部環(huán)境和條件，其中企業(yè)利用土地資源資產(chǎn)的方式和代價(jià)是企業(yè)外部經(jīng)營(yíng)條件的一個(gè)重要方面。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲得土地資源資產(chǎn)的使用權(quán)不僅要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，而且要付出較高的代價(jià)，而通過(guò)非市場(chǎng)機(jī)制獲得土地資源資產(chǎn)的使用權(quán)不僅不需要太大的競(jìng)爭(zhēng)，而且代價(jià)也很低。不同企業(yè)通過(guò)不同機(jī)制和代價(jià)獲得土地資源資產(chǎn)使用權(quán)，相互之間難以進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于土地區(qū)位差異比較敏感的商業(yè)、服務(wù)業(yè)更是如此，這就不利于企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度更無(wú)從談起。

2.5 政府調(diào)控土地市場(chǎng)乏力

市場(chǎng)雖然是配置資源資產(chǎn)最有效的手段，但在市場(chǎng)配置的過(guò)程中，還存在著市場(chǎng)運(yùn)行的盲區(qū)即市場(chǎng)失靈，因此，政府對(duì)土地資源資產(chǎn)管理的宏觀調(diào)控顯得尤為重要。在現(xiàn)行的土地資源資產(chǎn)管理體制中存在的種種矛盾和問(wèn)題，不僅造成土地資源資產(chǎn)的隱形交易和土地尋租行為，而且擾亂了土地市場(chǎng)的正常秩序，不利于土地市場(chǎng)的發(fā)育，使國(guó)家難以從土地市場(chǎng)中獲得有效的信息來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源資產(chǎn)配置的宏觀調(diào)控。

3 土地資源資產(chǎn)管理體制機(jī)制創(chuàng)新

3.1 城市土地資源資產(chǎn)管理體制機(jī)制的發(fā)展與創(chuàng)新

3.1.1 以產(chǎn)權(quán)制度改革為依托，構(gòu)建多層次的土地資源資產(chǎn)管理體系

在合理的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)作用下才能做出合理有效的契約安排和制度安排，這是確保土地資源資產(chǎn)管理有效性的必然前提。新的土地資源資產(chǎn)管理體制應(yīng)該以產(chǎn)權(quán)的改革為依托，將國(guó)務(wù)院行使的所有權(quán)人的職能進(jìn)行合理分解：一是與政府職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，對(duì)土地行使行政管理職能，這一層次由土地管理部門(mén)來(lái)承擔(dān)，主要負(fù)責(zé)土地資產(chǎn)所有權(quán)管理；二是將原土地管理部門(mén)所行使的經(jīng)濟(jì)性權(quán)能分離出來(lái)，組建土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，它不再是土地1賀衛(wèi)在《尋租經(jīng)濟(jì)學(xué)》中指出：在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中，租金（簡(jiǎn)稱(chēng)租）被用來(lái)表示由于政府的行政干預(yù)形成壟斷所帶來(lái)的超額利潤(rùn)。尋租基本內(nèi)涵就是“尋求直接的非生產(chǎn)性利潤(rùn)”。管理機(jī)構(gòu)的附屬物，而是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，即相對(duì)獨(dú)立的土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，以調(diào)動(dòng)土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的積極性、創(chuàng)造性，提高土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益；三是與國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置相適應(yīng)，將土地資源資產(chǎn)運(yùn)行的監(jiān)管職能賦予新成立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，形成一個(gè)由國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)為主體的監(jiān)督管理機(jī)制，來(lái)強(qiáng)化監(jiān)督職能、維護(hù)土地資源資產(chǎn)收益。這樣就構(gòu)建了一個(gè)經(jīng)營(yíng)、行政、監(jiān)管三者相互聯(lián)系、相互制約的國(guó)有土地資源資產(chǎn)管理體制，三方共同代表國(guó)務(wù)院行使其所有權(quán)。

3.1.2 以市場(chǎng)建設(shè)為基礎(chǔ)，提高市場(chǎng)配置土地資源資產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)性

在當(dāng)前我國(guó)土地資源資產(chǎn)的配置過(guò)程中，市場(chǎng)發(fā)育還不平衡，市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)，市場(chǎng)體系的建設(shè)還不盡合理，土地資源資產(chǎn)的商品化屬性還沒(méi)有充分地被發(fā)掘，導(dǎo)致了土地市場(chǎng)配置資源資產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)性不夠，土地直接進(jìn)入市場(chǎng)和低價(jià)交易的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，市場(chǎng)的管理措施也需要隨著市場(chǎng)環(huán)境的變化而不斷完善。因此，新的土地資源資產(chǎn)管理體制，必須以市場(chǎng)建設(shè)為前提，通過(guò)市場(chǎng)建設(shè)，充分發(fā)掘土地資產(chǎn)的價(jià)值，增加市場(chǎng)信息的流動(dòng)，促使市場(chǎng)信息對(duì)稱(chēng)，從而提高市場(chǎng)配置土地資源資產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)性，形成土地資源資產(chǎn)保值增值的內(nèi)生機(jī)制。

3.1.3以行政改革為契機(jī)，推進(jìn)土地資源資產(chǎn)管理體制由行政控制向法律控制轉(zhuǎn)變

市場(chǎng)的發(fā)展帶來(lái)產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)范管理必須以完善的法律法規(guī)來(lái)保證。當(dāng)前，我國(guó)正在進(jìn)行行政體制改革，對(duì)土地資產(chǎn)的行政控制將進(jìn)一步弱化，土地交易主要通過(guò)市場(chǎng)來(lái)完成，因此，土地資產(chǎn)管理體制也需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以這次行政改革為契機(jī)，弱化政府的直接控制，逐步完善土地資產(chǎn)管理的法規(guī)政策體系，特別是要通過(guò)土地資產(chǎn)管理的實(shí)踐，不斷發(fā)現(xiàn)管理中存在的各種問(wèn)題，及時(shí)制定相關(guān)的對(duì)策措施，并及時(shí)上升為國(guó)家的法律，推進(jìn)管理體制由行政控制向法律控制的方向轉(zhuǎn)變。

3.2 農(nóng)村土地資源資產(chǎn)管理體制的完善和創(chuàng)新

農(nóng)村土地資源資產(chǎn)體系的建立和完善，必須以現(xiàn)行制度的運(yùn)作環(huán)境為基礎(chǔ)，在完善和創(chuàng)新農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，細(xì)分產(chǎn)權(quán)權(quán)能，增強(qiáng)其可交易性，充分顯化其資產(chǎn)的屬性。同時(shí)要建立相應(yīng)的交易場(chǎng)所，加快產(chǎn)權(quán)交易的便捷程度，推進(jìn)要素的流動(dòng)。通過(guò)加強(qiáng)立法，對(duì)各種權(quán)能的權(quán)益進(jìn)行必要的限定，同時(shí)保護(hù)各利益主體的合法權(quán)益不受侵害[2]。

3.2.1農(nóng)村土地資源資產(chǎn)管理體制完善與創(chuàng)新的前提：創(chuàng)新農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新不是對(duì)農(nóng)地所有制性質(zhì)的改變，既不是要實(shí)行農(nóng)地的國(guó)有化，也不是要實(shí)行農(nóng)地私有化。只能在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有的前提下努力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，那就是在強(qiáng)化農(nóng)地集體所有權(quán)的前提下，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，構(gòu)筑適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)框架，清楚界定各產(chǎn)權(quán)主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系：首先要明確集體土地所有權(quán)的主體。根據(jù)我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的歷史狀況和具體實(shí)際，土地所有權(quán)的主體可以明確為村集體所有，在法人資格上由村民委員會(huì)主任來(lái)行使，并通過(guò)土地登記予以確認(rèn)，確保其具有占有、使用、收益、處分等完整的權(quán)利，使其成為具有人格化意義的經(jīng)營(yíng)主體。其次，以所有權(quán)的明確和細(xì)化為基礎(chǔ)，建立完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系。從未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，最終應(yīng)設(shè)立農(nóng)地使用權(quán)，提升土地承包權(quán)的法律地位，為土地交易行為提供法律和制度保障。

3.2.2 農(nóng)村土地資源資產(chǎn)管理體制完善與創(chuàng)新的基礎(chǔ)：推進(jìn)農(nóng)村土地要素的流動(dòng)

產(chǎn)權(quán)界定是產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)，而市場(chǎng)交易是農(nóng)地資源資產(chǎn)形成、保值增值的必要條件。在建立完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系的前提上，積極推動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)的建設(shè)，促使農(nóng)村土地要素的流動(dòng)。

對(duì)農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，應(yīng)該在充分穩(wěn)定地權(quán)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)地承包權(quán)的流動(dòng)，建立農(nóng)地承包權(quán)交易市場(chǎng)[3]。2002年8月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第二章第五節(jié)明確規(guī)定了農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、原則等，為規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了有力的法律保障。但規(guī)范的市場(chǎng)運(yùn)行還需要強(qiáng)化市場(chǎng)體系和配套服務(wù)體系的建設(shè)，當(dāng)前，農(nóng)村土地市場(chǎng)運(yùn)行的一些基礎(chǔ)性工作還很不夠：農(nóng)地承包權(quán)的登記工作還很滯后，影響了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易的安全性；農(nóng)地價(jià)值的評(píng)估和核算的方法體系還需要進(jìn)一步完善。因此，推動(dòng)農(nóng)村土地要素的流動(dòng)，其核心是推進(jìn)市場(chǎng)建設(shè)，在當(dāng)前市場(chǎng)剛剛起步的情況下，從基礎(chǔ)性工作入手，做好農(nóng)地確權(quán)、登記發(fā)證和農(nóng)地價(jià)格的評(píng)估，為市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

[1]束可欣．合理配置土地資源充分發(fā)揮土地資產(chǎn)效益[J]．資源資產(chǎn), 2002(4)：9-13．

[2]趙建英,孫春生．淺析現(xiàn)行農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配的合理性與局限性[J]．消費(fèi)導(dǎo)刊, 2007(7)：63．

[3]李軍．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度架構(gòu)與路徑分析[J]．中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2009(7)：19-22．

F301.2

B

1672-6995(2010)06-0036-03

2010-05-11

歐陽(yáng)平（1956—），男，重慶市人，成都理工大學(xué)教授，大學(xué)本科學(xué)歷，主要研究方向：人文與經(jīng)濟(jì)管理。