征地補(bǔ)償市場化研究
——以晉江市為例

■ 林依標(biāo)/顏志平

（1． 福建省人民政府， 福州 350003；2． 晉江市國土資源局，福建 晉江 362200）

征地補(bǔ)償市場化研究
——以晉江市為例

■ 林依標(biāo)1/顏志平2

（1． 福建省人民政府， 福州 350003；2． 晉江市國土資源局，福建 晉江 362200）

福建省晉江市征地補(bǔ)償市場化模式，就是將征地補(bǔ)償程序與用地預(yù)審請程序歸并。由市場機(jī)制完成，行政權(quán)力局限于具體的審批過程，回歸于規(guī)劃控制與宏觀調(diào)控范疇，其優(yōu)點(diǎn)是集體土地使用權(quán)、農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)得到更好地體現(xiàn)和保護(hù)，減少農(nóng)地轉(zhuǎn)用征收中的政府成本和社會(huì)成本，減少行政權(quán)力尋租空間，改善干群關(guān)系，更好地發(fā)揮市場在土地資源上的優(yōu)化配置作用。但也存在著諸如市場補(bǔ)償方式受到土地出讓制度制約，公益事業(yè)、公共設(shè)施征地成本大幅上升，因規(guī)劃產(chǎn)生的農(nóng)民集體間與農(nóng)民內(nèi)部的不公難以解決，村級(jí)組織尋租可能性極大等問題。應(yīng)規(guī)范村級(jí)組織行為，實(shí)施規(guī)劃、計(jì)劃、防止村級(jí)組織及行政審批的尋租行為，改革土地出讓制度，制訂合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以此達(dá)到完善征地補(bǔ)償市場化之目的。

征地；征地補(bǔ)償；市場化補(bǔ)償；晉江市

1 引言

近年來，學(xué)者們從不同角度對(duì)農(nóng)村集體土地征用中的增值收益分配問題進(jìn)行了頗有成效的研究［1-4］。沈飛，朱道林等(2004)[1]根據(jù)當(dāng)?shù)貑挝晦r(nóng)用地總產(chǎn)值、國家規(guī)定的耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中間值和城市近遠(yuǎn)郊居住用地基準(zhǔn)地價(jià)，對(duì)全國35個(gè)主要城市農(nóng)村集體土地征用中的收益分配進(jìn)行的研究表明，政府所得與集體和農(nóng)民所得(簡稱農(nóng)民集體所得)之比平均為17：1；?？谧畹?，為2.2：1，北京最高，約為47：1。王小映，賀明玉等(2006)[2]以昆山、桐城和新都三地的145個(gè)樣本為例，對(duì)農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為不同用途建設(shè)用地后的增值收益分配做過實(shí)證研究，表明農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為不同國有建設(shè)用地后，政府所得收益遠(yuǎn)大于農(nóng)民集體所得。

當(dāng)前農(nóng)地征用過程中的主要問題和矛盾是土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，而土地征轉(zhuǎn)增值收益的分配問題成為土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的核心。突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是土地征轉(zhuǎn)的增值收益數(shù)值較大，而農(nóng)民與國家的收益分配比例相差懸殊；二是土地征轉(zhuǎn)增值來源于土地的發(fā)展權(quán)及社會(huì)發(fā)展和公共設(shè)施投入對(duì)土地價(jià)值的影響，無需明顯直接的資本投入，因此，從農(nóng)民的角度，認(rèn)為國家的收益分配權(quán)師出無名；三是農(nóng)民個(gè)人的意愿未能充分表達(dá)，土地權(quán)利和對(duì)土地的特殊感情未被充分尊重，這是由于征收土地具有強(qiáng)制性，常常是由政府依法制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按計(jì)劃推進(jìn)，按規(guī)劃出讓使用，協(xié)商空間受限。

目前，社會(huì)各界要求提高被征地農(nóng)民的增值收益分配額的呼聲不斷高漲［5-9］。但還缺乏切實(shí)可行的具體操作辦法。國務(wù)院2004年28號(hào)文件要求“縣級(jí)以上地方人民政府要采取切實(shí)措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a(bǔ)貼?！钡趯?shí)際操作中很難確定到底要怎么補(bǔ)償才能保證農(nóng)民原來的生活水平不下降。

“一刀切”的非市場化低標(biāo)準(zhǔn)征地補(bǔ)償和差異化的被征地農(nóng)民受償意愿之間的矛盾是產(chǎn)生征地問題的關(guān)鍵。要找到一種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式讓不同條件的被征地農(nóng)民都達(dá)到征地后生活水平不下降，實(shí)際上是非常困難的。目前在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，征地市場化補(bǔ)償運(yùn)作模式已悄然興起。本文以福建省晉江市的實(shí)踐為例，在征地補(bǔ)償市場化動(dòng)因分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)晉江市征地補(bǔ)償市場化實(shí)踐模式及其經(jīng)驗(yàn)，為福建省乃至全國征地補(bǔ)償工作的開展提供重要的參考價(jià)值。

2 晉江市征地補(bǔ)償市場化探索的動(dòng)因

農(nóng)民的承包地被征收，從個(gè)體與個(gè)體間的比較而言，其受償?shù)囊庠甘遣幌嗤?。以晉江市為例，由于人多地少，土地承包到戶后，除了山地和小部分村集體經(jīng)營的果園、林地外，村集體基本沒有其他可供調(diào)整的公共機(jī)動(dòng)地。在第一次按人口發(fā)包完土地后，土地承包關(guān)系就穩(wěn)定下來。農(nóng)民個(gè)人承包的耕地如果被征收，無法通過集體機(jī)動(dòng)地進(jìn)行調(diào)節(jié)彌補(bǔ)。因此，農(nóng)用地具有很強(qiáng)的稀缺性。事實(shí)上，農(nóng)民承包的責(zé)任田已不僅僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，還成為了農(nóng)民的一份重要資產(chǎn)。盡管已有相當(dāng)一部分農(nóng)民生活已經(jīng)不再依賴于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地已拋荒多年，卻仍不愿放棄承包經(jīng)營權(quán)。他們認(rèn)為，擁有承包經(jīng)營權(quán)，相當(dāng)于擁有了土地所有權(quán)。晉江農(nóng)民有比較深的、傳統(tǒng)的土地情結(jié)，認(rèn)為有了土地，子子孫孫都有了最基本的生存保障，有了土地，才有家，“根”才有處可扎。一些農(nóng)民已在港澳臺(tái)或海外有了產(chǎn)業(yè)，卻不放棄在家鄉(xiāng)的承包地，總要想方設(shè)法地回到家鄉(xiāng)來建一棟房子。因此，出于農(nóng)用地的稀缺性、農(nóng)民的認(rèn)知與情感的原因，在土地征轉(zhuǎn)的過程中，農(nóng)民對(duì)自己的承包地被征收的補(bǔ)償預(yù)期值很高，補(bǔ)償形式要求多樣，這與“一刀切”的補(bǔ)償方式形成很大矛盾。于是促使了晉江征地補(bǔ)償模式的產(chǎn)生。

3 晉江市征地補(bǔ)償市場化運(yùn)作概況

晉江市作為福建省經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的城市之一，每年需要征用大量的農(nóng)地，若按照一貫的征地補(bǔ)償做法，征地矛盾十分突出。晉江的征地補(bǔ)償市場化實(shí)踐模式，將征地補(bǔ)償程序與預(yù)申請程序歸并，由市場機(jī)制完成，行政權(quán)力局限于具體審批過程，回歸于規(guī)劃控制與宏觀調(diào)控范疇，既有利于保護(hù)集體土地所有權(quán)和耕地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)有的權(quán)利，又有利于限制行政權(quán)力的隨意擴(kuò)張，減少行政權(quán)力尋租的空間，同時(shí)，還可以降低行政成本，并減少干群矛盾，是一個(gè)切合我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的辦法。

目前，晉江的征地補(bǔ)償方式有兩種，一是市場方式，即將征地補(bǔ)償由市場行為來完成，通過市場配置預(yù)申請權(quán)的方式進(jìn)而配置土地資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)土地增值收益的分配。二是政府補(bǔ)償方式，主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、舊城改造以及經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)用地，以及要納入儲(chǔ)備的經(jīng)營性用地。從實(shí)踐來看，采用第一種方式補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民能獲得相對(duì)較多的補(bǔ)償額，每畝少則六、七萬，多則幾十萬。采用第二種方式補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民獲得的補(bǔ)償額普遍較少，一般在每畝兩三萬到十萬之間。市場化補(bǔ)償由用地者與農(nóng)民直接協(xié)商談判，簽訂協(xié)議，農(nóng)民的差異化受償意愿在協(xié)商談判過程中得到充分表達(dá)，最終達(dá)到最大程度的滿足。

晉江市的企業(yè)大多為中小型的民營企業(yè)，企業(yè)主為農(nóng)民，用地的特點(diǎn)就是利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體土地起步，與外資企業(yè)的租用廠房或是入駐工業(yè)園區(qū)不同。由于晉江的人口比較密集，村莊內(nèi)部的空閑地較少，因此一般要在村莊外圍的農(nóng)地上進(jìn)行廠房建設(shè)。創(chuàng)業(yè)者首先會(huì)選擇自己的自留地或承包地，面積不足的部分再找相鄰承包權(quán)人協(xié)商。通過充分的協(xié)商預(yù)簽訂補(bǔ)償協(xié)議后，向政府遞交用地申請書。政府在依法審查其用地的各項(xiàng)條件后，符合法定條件的，組織上報(bào)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與征收手續(xù)，并按規(guī)定收取各項(xiàng)稅費(fèi)，征轉(zhuǎn)獲批后，實(shí)施征地。創(chuàng)業(yè)者參加法定程序的土地招拍掛后，競得土地使用權(quán)。

4 晉江市征地補(bǔ)償市場化機(jī)制評(píng)價(jià)

4.1 晉江市征地補(bǔ)償市場化機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)

（1）集體土地所有權(quán)、農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)得到更好的體現(xiàn)與保護(hù)。從經(jīng)濟(jì)上，農(nóng)民通過與預(yù)申請者的平等協(xié)商，可以從土地增值收益中獲得分成；從感情上，農(nóng)民的權(quán)利得到體現(xiàn)，更有當(dāng)家作主的滿足感。用另一種方式來表述，就是農(nóng)民的差異化補(bǔ)償意愿得到最大限度的滿足。即使從理論上認(rèn)可“漲價(jià)歸公”，那么，讓農(nóng)民在土地增值收益中獲得分成，即把歸公的一部分分給農(nóng)民，也可以從彌補(bǔ)由于歷史原因造成的對(duì)農(nóng)民的虧欠的角度來考慮這種補(bǔ)償方式的合理性。

（2）減少農(nóng)地轉(zhuǎn)用與征收中的政府成本和社會(huì)成本。征地補(bǔ)償市場化與普通補(bǔ)償方式比較，區(qū)別在于給農(nóng)民的補(bǔ)償從政府依法“定價(jià)”補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)橛玫卣咭朗袌鲅a(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間從政府批準(zhǔn)征地后提前到政府批準(zhǔn)征地前。雖然從理論上看，社會(huì)總成本并沒有減少，只是程序提前，主體由政府付出轉(zhuǎn)移到由企業(yè)付出，但是如果考慮到現(xiàn)實(shí)的狀況，由于干部隊(duì)伍和行政體制存在的種種問題，市場成本常常低于行政成本，則事實(shí)上征地補(bǔ)償市場化的模式比普通模式成本更低。在一定程度上體現(xiàn)了“政府應(yīng)該是個(gè)裁判員而不是個(gè)運(yùn)動(dòng)員”的現(xiàn)代行政管理理念。

（3）減少行政權(quán)力的尋租空間，改善干群關(guān)系。土地預(yù)申請權(quán)的市場化，事實(shí)上可以限制甚至取代土地一級(jí)市場，遏制地方政府征占土地的沖動(dòng)，擠壓了行政權(quán)力尋租的空間。政府與被征地農(nóng)民不直接發(fā)生關(guān)系，大大減少了因征地與農(nóng)民產(chǎn)生的糾紛，可以把更多的精力放在為農(nóng)民與預(yù)申請者提供服務(wù)上，改善干群關(guān)系。

（4）更好地發(fā)揮市場在土地資源上的優(yōu)化配置作用。在合理規(guī)范的引導(dǎo)下，由農(nóng)民集體和個(gè)體參與的預(yù)申請權(quán)市場行為，往往比行政權(quán)力參與的土地一級(jí)市場行為更透明，競爭更充分，因此，能更好地發(fā)揮市場在土地這一特別重要資源上的優(yōu)化配置作用，從而促進(jìn)社會(huì)資源更高效的利用，促進(jìn)社會(huì)產(chǎn)業(yè)布局更趨經(jīng)濟(jì)性與合理性。

4.2 晉江市征地補(bǔ)償市場化機(jī)制中存在的問題

（1）市場補(bǔ)償方式受到了土地出讓制度的制約。目前的土地出讓政策要求工業(yè)用地必須采用招拍掛的方式供地，基層土地管理者作為政策的執(zhí)行者，只能將按市場化補(bǔ)償模式征轉(zhuǎn)的土地再次投入招拍掛市場，使土地預(yù)申請者面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。如果土地預(yù)申請者未能競得土地，則政府、土地競得者、土地預(yù)申請者和農(nóng)民之間的利益關(guān)系非常復(fù)雜。因此，受限于當(dāng)前的土地出讓制度，征地補(bǔ)償市場化模式的推廣受限。

（2）造成公益事業(yè)、公共設(shè)施征地成本大幅上升。按市場機(jī)制補(bǔ)償，就意味著轉(zhuǎn)征用土地增值部分要讓農(nóng)民來分享，而且是要分享相當(dāng)一部分的增值，因此，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比按法定的標(biāo)準(zhǔn)高許多，可能是法定標(biāo)準(zhǔn)的好幾倍。對(duì)于道路等涉及土地面積較大的征地項(xiàng)目，征地成本大幅提高，將影響政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)的投資能力。

（3）因規(guī)劃產(chǎn)生的農(nóng)民集體間與農(nóng)民集體內(nèi)部的不公難以解決。農(nóng)民的土地被征轉(zhuǎn)后可以取得相當(dāng)?shù)氖找?，而土地按?guī)劃不允許征轉(zhuǎn)，需要保留農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)民就可能認(rèn)為不公，因?yàn)橥瑯訐碛谐邪鼨?quán)的土地，卻有著不同的變現(xiàn)性即流動(dòng)性，從而獲得的土地增值收益大不相同。

（4）村級(jí)自治組織尋租可能性極大。由于當(dāng)前村級(jí)自治組織的決策機(jī)制不健全，監(jiān)督機(jī)制不完善，非市場因素在一定程度上繼續(xù)發(fā)揮作用。村級(jí)組織管理比較混亂。

5 結(jié)論與啟示

晉江市在市場化補(bǔ)償方面已經(jīng)作出了有益探索，但是健全完善市場化補(bǔ)償機(jī)制還需進(jìn)行深入研究，需要各方面的保障機(jī)制與措施的跟進(jìn)，積極解決征地補(bǔ)償市場化中遇到各方面的問題。市場化補(bǔ)償已經(jīng)成為一種趨勢，特別是在經(jīng)濟(jì)較為活躍的地方。政府需要轉(zhuǎn)變角色，從土地市場參與者且是最大的收益者，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龅墓芾碚吆筒门袉T，制定政策平衡政府、企業(yè)和農(nóng)民集體在土地增值收益分配方面的不公平性，尤其要保障農(nóng)民集體的權(quán)益。政府在嚴(yán)格規(guī)范村級(jí)組織的土地經(jīng)營管理及收益分配行為，以及制定和完善城市規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃的前提下，推行土地補(bǔ)償?shù)墓_市場化（見下圖）。

（1）嚴(yán)格規(guī)范村級(jí)組織的土地經(jīng)營管理及收益分配行為，落實(shí)村民集體決策、集體監(jiān)督制度，防止村級(jí)組織的尋租行為。

（2）制定和完善城市規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃，防止行政審批的權(quán)力尋租行為，通過合理科學(xué)的規(guī)劃提高土地利用效率，克服市場失靈等問題，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力。

（3）改革土地出讓制度，區(qū)別政府補(bǔ)償和市場補(bǔ)償兩種土地的出讓方式。政府補(bǔ)償?shù)耐恋貞?yīng)采用市場化公開競爭性出讓，市場補(bǔ)償?shù)耐恋貞?yīng)采用協(xié)議出讓，協(xié)議出讓價(jià)應(yīng)扣除市場補(bǔ)償中用地申請人已付出的成本。

（4）土地補(bǔ)償?shù)墓_市場化可為政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)需要征地時(shí)提供更為合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參考依據(jù)。

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F301.1（257JJ）

A

1672-6995(2010)06-0026-04

2010-05-16

福建省科技廳重點(diǎn)項(xiàng)目（2009R0021）

林依標(biāo)（1956-），男，福建省福州市人，福建省人民政府副秘書長，中國人民大學(xué)特聘研究員，博士，主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理、土地經(jīng)濟(jì)。