城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)制度改革

何立勝

（中國浦東干部學(xué)院 科研部，上海 201204）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)制度改革

何立勝

（中國浦東干部學(xué)院 科研部，上海 201204）

伴隨著城市化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)已成必然趨勢，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)是什么，如何選擇土地流轉(zhuǎn)的方式，已是中國農(nóng)村土地制度改革關(guān)鍵。城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展依賴于農(nóng)村土地改革，而農(nóng)村土地改革的成功，一是明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、保護農(nóng)民的土地權(quán)益；二是構(gòu)建土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)體系，允許土地流轉(zhuǎn)；三是建立城鄉(xiāng)共享的土地收益分配機制與城鄉(xiāng)相對均衡的公共服務(wù)保障體系，給農(nóng)民未來發(fā)展以出路。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；土地制度；制度公正；流轉(zhuǎn)模式

農(nóng)村土地改革涉及到多方利益，“三農(nóng)”問題的核心是土地以及由土地衍生出的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式；農(nóng)民工問題的核心是土地問題，盡管農(nóng)民工已經(jīng)成為工人，是推進城市化、產(chǎn)業(yè)化的重要主體，但家鄉(xiāng)所保留的土地的去留決定了農(nóng)民工未來的身份；城市化的進程與城市居民的生存空間（住房）的核心是土地問題，農(nóng)村流轉(zhuǎn)制度改革的目標(biāo)是簡單地通過大規(guī)模開展土地整理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，以解決小城鎮(zhèn)建設(shè)缺錢，城市發(fā)展缺地的矛盾，抑或是建立符合國情的、城鄉(xiāng)一體化的土地產(chǎn)權(quán)制度。[1]以土地為突破口推進“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是否就是城鄉(xiāng)一體化的基本路徑，會不會演變?yōu)椤耙猿浅脏l(xiāng)”對農(nóng)村、農(nóng)民權(quán)益的新一輪的剝奪；如何評價正在實施的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，已成為近年來各界關(guān)注的焦點。所有這些，需要我們透過云遮霧罩的表象，結(jié)合現(xiàn)實中具有代表性的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式進行剖析，理清中國農(nóng)村土地改革的脈絡(luò)與關(guān)鍵點，對農(nóng)村土地流動深入討論。

一、重慶、廣東等地農(nóng)地入股的土地流轉(zhuǎn)改革

（一）重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以土地流動為突破口

重慶進行土地改革探索的目的在于，既能守住耕地的底線，又能獲得經(jīng)濟發(fā)展與城市化所需要的土地，同時讓農(nóng)民享受土地流轉(zhuǎn)的收益。首先，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)地入股，喚醒沉睡的土地資本，允許以農(nóng)民土地入股，成立公司。為此，2004年，重慶市工商局發(fā)布了關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的“50條”文件，明確允許以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股成立專業(yè)合作社、有限責(zé)任公司和獨資、合伙等各種企業(yè)。以工商局承諾為此類經(jīng)濟組織發(fā)放營業(yè)執(zhí)照的方式來承認(rèn)這種土地流轉(zhuǎn)形式是一種改革探索。①《重慶市工商行政管理局關(guān)于全面貫徹落實市第三次黨代會精神服務(wù)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實施意見》。土地流轉(zhuǎn)是從重慶北郊的長壽區(qū)石碣鎮(zhèn)麒麟村開始的。麒麟村是一個傳統(tǒng)種植果樹的村子，被一個經(jīng)營果品的澳門公司看中，打算邀請村民共同投資種柑橘。而讓農(nóng)民拿錢出來投資，卻難以做到，因為農(nóng)民只有土地，沒有錢。為解決資金短缺問題，國家開發(fā)銀行重慶支行愿意提供支農(nóng)的小額貸款。但要借銀行的錢，麒麟村的果農(nóng)們不能以個人的名義，需要注冊成有法人資格的公司，經(jīng)過反復(fù)動員將村民股東“歸納”到不超過公司法規(guī)定的人數(shù)，區(qū)政府旗下的擔(dān)保公司提供擔(dān)保，財政承諾貼息。2006年3月，麒麟村宗勝果品有限責(zé)任公司拿到了營業(yè)執(zhí)照，注冊資本362萬，其中500多畝入股的土地以剩余的20年零7個月的承包經(jīng)營權(quán)、按每畝每年250元的估價折算了200多萬元。到2009年柑橘收獲時，每畝地可產(chǎn)生3000元純收入，收益是水稻種植的10倍。麒麟村農(nóng)民收入來源：一是土地入股的收入，包括土地租金與分紅；二是離開土地打工的收入；三是留在村里，為宗勝公司干些養(yǎng)護果樹活兒的收入。即農(nóng)民有了土地租金收入，又有分紅和工資收入。

“公司+農(nóng)戶”的模式并非重慶獨創(chuàng)。重慶模式之所以聞名，與重慶市工商局出臺的制度有關(guān)：在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途的前提下，允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社；經(jīng)區(qū)縣人民政府批準(zhǔn)，在條件成熟的地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立有限責(zé)任公司和獨資、合伙等企業(yè)的試點工作。重慶市工商局發(fā)布的關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的“50條”文件，使得農(nóng)地入股名正言順，使得原本模糊的土地流轉(zhuǎn)，得到了政府支持，土地作為基本的生產(chǎn)要素或資本，開始流轉(zhuǎn)。麒麟村正計劃著由村民們自己掏錢，統(tǒng)一修蓋樓房、超市、衛(wèi)生所、幼兒園，過上跟城里人一樣的生活。麒麟村將現(xiàn)在分散在全村50多個地方的1300多戶人家集中居住，換出來的宅基地至少有2000多畝，變戲法般整理出來的這些土地，或是回歸農(nóng)業(yè)，或是進入工商業(yè)，或是用以平衡城市建設(shè)用地的指標(biāo)。他們正探索一條既能守住耕地的底線，又能獲得經(jīng)濟發(fā)展與城市化所需要的土地，同時讓農(nóng)民享受土地的收益的新道路。但麒麟村的經(jīng)營方式存在著風(fēng)險模式，如果經(jīng)營失敗，公司以土地經(jīng)營權(quán)償債，農(nóng)民將失去最后的依靠。一旦公司經(jīng)營不善，所有股東都必須按股份來承擔(dān)損失。幸運的是地方政府正在努力想方設(shè)法加強風(fēng)險控制。石碣鎮(zhèn)在復(fù)制麒麟村模式的同時，正在醞釀向這些公司派出財務(wù)監(jiān)督者。顯然大規(guī)模推廣“重慶模式”的條件不成熟，原因有二：一是它要求改革地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展達(dá)到一定程度，具備農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化產(chǎn)供銷一條龍的條件；二是必須完全出于農(nóng)民自愿，不能搞行政一刀切命令，而目前全國許多地方的經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)民意識水平還沒有達(dá)到這個程度。

（二）實施土地股份合作制，建立南海模式

早在1992年，南海市開始試行土地股份制，即以行政村或村民小組為單位，將集體財產(chǎn)及集體土地折成股份集中起來組建股份合作組織，然后由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租，村里的農(nóng)民出資入股，憑股權(quán)分享土地非農(nóng)化的增值收益。這樣，集體土地不用經(jīng)過國家征地就可直接轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。相對于使用國有土地，企業(yè)租用集體土地的手續(xù)簡捷，且集體建設(shè)用地出租年期有長有短，適應(yīng)了不同的用地需求，因此許多企業(yè)更愿意租用集體土地搞建設(shè)。到2002年，南海全市工業(yè)用地共15萬畝，其中保持集體所有的達(dá)7.3萬畝，將近一半。這種方式引來了大量企業(yè)進駐南海，促進了南海的快速工業(yè)化、城市化。南海土地股份制中農(nóng)戶的股權(quán)是其土地承包權(quán)的延伸。承包制下農(nóng)民擁有的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)只限于農(nóng)業(yè)用途，而股份合作制則將農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)延伸到非農(nóng)用途，農(nóng)民可以憑借股權(quán)分享土地農(nóng)轉(zhuǎn)非帶來的增值收益，農(nóng)民收入顯著提高。南海土地股份合作組織同時也是土地所有者，即原來消極的土地發(fā)包方：村集體組織成為了積極的土地經(jīng)營者，代表土地所有者的股份合作組織控制著土地非農(nóng)用途的轉(zhuǎn)讓權(quán)，占據(jù)了大部分土地增值收益，給農(nóng)戶分紅比較少。股民對管理者的監(jiān)督比較困難，政權(quán)機構(gòu)和集體經(jīng)濟組織龐大，行政開支巨大，集體資產(chǎn)使用效率較低。盡管部分農(nóng)民不滿收益分配，但欲退出股份合作組織時發(fā)現(xiàn)已無退路，那些已經(jīng)變成工業(yè)用地的農(nóng)地，無法取回，他們在獲得股權(quán)的同時，卻永久失去了土地承包權(quán)。

南海的股份合作制實現(xiàn)了土地的“三權(quán)分離”：土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶承包權(quán)用土地價值量化，以股份合作方式體現(xiàn)，土地經(jīng)營權(quán)則由股份合作組織規(guī)劃與使用。這種“土地入股、量化到人、合股經(jīng)營、按股分紅”的股份合作制的農(nóng)地流轉(zhuǎn)面已占廣東流轉(zhuǎn)面積的1/3?！澳虾ＤＪ健睂ν恋馗母镒鞒龇e極性探索。一是完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；二是調(diào)整完善土地承包法規(guī)，合理配置土地資源，探索土地承包權(quán)的各種有效流轉(zhuǎn)形式，包括在不改變土地的農(nóng)用地性質(zhì)前提下讓農(nóng)民以承包地入股的股份合作制，發(fā)展適度的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；三是讓土地成為農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要來源，農(nóng)村土地制度在堅持土地集體所有的前提下，把土地產(chǎn)權(quán)分解為土地股權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，讓農(nóng)民擁有股權(quán)，集體經(jīng)濟組織掌握土地經(jīng)營權(quán)，土地租佃者享有土地使用權(quán)。其以法規(guī)的形式將土地量化為股權(quán)，均等分給農(nóng)民，成為可流動性的、帶有社會保障性質(zhì)的農(nóng)民財產(chǎn)性收入的制度來源。但廣東南海模式一是改變土地用途，使農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榈诙⒌谌a(chǎn)業(yè)用地，由集體所有改革為股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租，村里的農(nóng)民出資入股，憑股權(quán)分享土地非農(nóng)化的增值收益，二是農(nóng)民股民對合作組織監(jiān)督困難，即使農(nóng)民不滿企業(yè)經(jīng)營管理與收益分配，欲退出股份合作組織十分困難；三是要求區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平高，第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具備工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的條件。

二、天津、浙江等地“宅基地?fù)Q房”與“兩分兩換”的土地流轉(zhuǎn)改革

（一）天津的“宅基地?fù)Q房”試點

從2005年起，天津開始了一場自上而下的土地流轉(zhuǎn)變革的試點，試點范圍是濱海新區(qū)的12個鎮(zhèn)、5個村的“宅基地?fù)Q房”試點。試點的內(nèi)容是突破農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓的種種限制，農(nóng)民自愿以其宅基地?fù)Q取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅，而政府整合原村莊建設(shè)用地后，再通過“招、拍、掛”出售。尤其是天津市津南區(qū)的葛沽鎮(zhèn)為代表的更為深層土地變革。葛沽鎮(zhèn)通過“宅基地?fù)Q房”、“承包土地?fù)Q保險和補償”，先把全鎮(zhèn)土地收歸鎮(zhèn)政府，整合后將農(nóng)地轉(zhuǎn)化為國有土地，再“招、拍、掛”出售，通過這種方法運作，可以達(dá)到集約土地和用土地收益彌補小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口的雙贏之舉。從2007年起，濱海新區(qū)土地改革就在嘗試突破行政界限，由鎮(zhèn)一級政府統(tǒng)一規(guī)劃；先征收、儲備，再適時轉(zhuǎn)用；探索跨地域“占補平衡”的做法。既堅持耕地占一畝補一畝的原則，實施區(qū)域之間的占補，濱海新區(qū)的占用可以由其他區(qū)來補；做到統(tǒng)一規(guī)劃，實施征轉(zhuǎn)分離是前提。根據(jù)天津市發(fā)展與改革委員會的規(guī)劃，農(nóng)民放棄宅基地后，可以無償置換城鎮(zhèn)同等的樓房；集中居住節(jié)約出來的建設(shè)用地，則可以平衡城鎮(zhèn)建設(shè)用地的不足，或出讓土地來平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金。同時，借助國家開發(fā)銀行的貸款來形成開發(fā)資金也是資金的重要來源。已通過第一、二、三批的試點，“宅基地?fù)Q房”都是遵循1∶1無償置換的大原則。[2]如葛沽鎮(zhèn)每人還有5萬元/畝的失地補償和人均1萬到6萬元的保險。華明鎮(zhèn)先建后拆帶來的是一些拆遷戶需求與先建住房的不匹配等，從而導(dǎo)致農(nóng)民同意卻不滿意。葛沽鎮(zhèn)吸取了教訓(xùn)，先拆遷再蓋房，但農(nóng)民同樣滿腹疑云。而通過村里的宣傳與工作，讓農(nóng)民自覺自愿地參與土地整合，只有全村達(dá)到95%以上的公決率，才能向鎮(zhèn)、區(qū)、市政府上報，批準(zhǔn)后也是鎮(zhèn)政府與村委會統(tǒng)一簽訂一份協(xié)議。宅基地?fù)Q房的核心法律關(guān)系就是自愿、平等基礎(chǔ)上的置換關(guān)系。村民關(guān)心的是何時還遷、誰來監(jiān)督建房、村土地總面積、總?cè)丝诘葐栴}。在樸素的農(nóng)民看來，需要鎮(zhèn)政府與他們簽協(xié)議，因為，他們知道村集體無法保障他們的權(quán)益，出了事情無處討說法。宅基地?fù)Q房，科學(xué)評估宅基地上的物是核心問題，如果現(xiàn)有補償無法基本滿足農(nóng)民宅基地?fù)Q房和土地整合的合理需求，就需要修正。如果土地價格和房屋價格差異過大，會讓農(nóng)民懷疑政府及其背后公司從中獲利。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能否真正成功的關(guān)鍵在于真正平衡政府、企業(yè)和農(nóng)民間的利益。

（二）嘉興的“兩分兩換”的土地改革

“兩分兩換”就是把農(nóng)民的宅基地和承包地分開，搬遷和土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障。[3]因為，在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的嘉興，農(nóng)民的生活習(xí)慣已城市化，但眾多分散的自然村，排污管網(wǎng)建設(shè)和養(yǎng)殖戶污染監(jiān)管的成本太大、單位投資的受益人太少，政府沒有那么多資源來分散投資，其中尤讓人頭疼的是教育投入。為了提高土地使用的集約化與效率，為了城鄉(xiāng)公共服務(wù)的基本均等化，在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地用途的情況下，需要土地置換才能實現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民凡是非農(nóng)就業(yè)的，3年內(nèi)必須實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全覆蓋，對已經(jīng)進入老齡階段的農(nóng)民，要逐步提高養(yǎng)老保險的待遇?！皟煞謨蓳Q”嚴(yán)格遵循依法、有償、自愿的原則有序推進。嘉興南湖區(qū)余新鎮(zhèn)從試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查問卷的情況看，農(nóng)民對“兩分兩換”的擁護率均在90%以上。高支持率的背后既有政策的誘惑力，也有農(nóng)民對改善居住環(huán)境的強烈渴求。目前，嘉興70%的農(nóng)村剩余勞動力從事第二、三產(chǎn)業(yè)，就業(yè)方式的轉(zhuǎn)變帶動了農(nóng)民居住觀念的變化?！皟煞謨蓳Q”將農(nóng)民手中的生產(chǎn)要素從分散、凝固的狀態(tài)中解放出來，借助流動的市場力量實現(xiàn)增值目標(biāo)。土地置換推動了社會的分工，加速了城市化過程。大部分人在土地流轉(zhuǎn)后，從事第二、三產(chǎn)業(yè)活動，或在企業(yè)上班，或自己開展經(jīng)營活動，加上土地流轉(zhuǎn)金，收入水平均有所上升；而專業(yè)種植大戶則通過租賃，獲得了更多的土地使用權(quán)，開展農(nóng)業(yè)的集約經(jīng)營。用承包地?fù)Q保障，用宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)集中居住房，既是推進城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的需要，更是破解城鎮(zhèn)經(jīng)濟建設(shè)用地瓶頸的良策。

從天津的“宅基地?fù)Q房”，到嘉興的“兩分兩換”的土地流轉(zhuǎn)改革，值得研究的是推動土地流轉(zhuǎn)的形式是從自下而上，還是自上而下。兩種改革模式并不具有普適性，只有在那些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，第二、三產(chǎn)業(yè)充分發(fā)展，地價比較高的地區(qū)才可以復(fù)制。在政府強力主導(dǎo)下的農(nóng)民宅基地?fù)Q房，關(guān)鍵在于農(nóng)民的改革意愿與農(nóng)民的利益能得到切實的保障。

三、成都等地確權(quán)頒證、還權(quán)賦能的土地流轉(zhuǎn)改革

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實施30年來，許多地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式依然維持著分散經(jīng)營、組織化程度低、商品化程度與抵御風(fēng)險能力低的狀態(tài)。為提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力，提高農(nóng)民進入市場的組織化程度，應(yīng)推進土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。2007年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立成都、重慶為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合試驗區(qū)，成都市委專門出臺了《關(guān)于加強耕地保護進一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》的文件，把改革的重點鎖定在開展農(nóng)村集體土地和房屋確權(quán)登記、創(chuàng)新耕地保護機制、推動土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)、推動農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和開展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)試點等目標(biāo)上。這份旨在切實推動農(nóng)村資產(chǎn)資本化、促進農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變、為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展創(chuàng)造條件的文件，把農(nóng)村市場化改革推入“深水區(qū)”，以進一步提高農(nóng)村的市場化程度。2008年底，全市14個區(qū)縣已經(jīng)全面開展農(nóng)村承包土地實測和確權(quán)頒證工作。11個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）完成了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證頒證工作，379067戶農(nóng)民領(lǐng)到土地承包經(jīng)營權(quán)證。

圍繞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，確權(quán)是基礎(chǔ)、流轉(zhuǎn)是核心、產(chǎn)業(yè)發(fā)展是關(guān)鍵、致富是目的。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心是確權(quán)頒證、還權(quán)賦能，這項工作每一個舉措都和每一個村民的切身利益緊密聯(lián)系，每一件事情都是牽一發(fā)而動全身的大事、難事。必須在土地產(chǎn)權(quán)制度上形成新的安排。第一，確權(quán)、還權(quán)。要建立一個被普遍接受、具有法律權(quán)威表達(dá)的農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)利體系，即通過法律權(quán)威表述農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體，使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)歸農(nóng)戶，以及農(nóng)民住宅的所有權(quán)歸農(nóng)戶。第二，賦能。把本來就應(yīng)該是農(nóng)民的權(quán)利還給農(nóng)民，賦予農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織適應(yīng)市場經(jīng)濟的能力，形成對農(nóng)村市場微觀基礎(chǔ)的再造。城鄉(xiāng)人均收入差距擴大是“三農(nóng)”問題的核心。在成都壽安鎮(zhèn)引入企業(yè)進行經(jīng)濟林的種植，而農(nóng)民擁有將土地折股及擁有經(jīng)濟合作社的部分股權(quán)。由于政府對于預(yù)算收入進行了平衡，農(nóng)民不可能獲得高額的級差地租，即農(nóng)民不可能獲得土地的財產(chǎn)性收入，但可以獲得一定的補償；相對于以往低得可憐的征地補償，對于農(nóng)民而言這是一大進步。在農(nóng)民入股、成為農(nóng)業(yè)工廠的股東兼工人之后，要注意如何確保農(nóng)民的利益不受損失。成都等地試行政府主導(dǎo)下的規(guī)?；\作，進行土地集約使用、增加耕地，由政府主導(dǎo)各地的主要農(nóng)作物生產(chǎn)、工業(yè)生產(chǎn)，由政府建設(shè)農(nóng)民新村讓農(nóng)民騰出宅基地搬進新居，而政府以土地收入等投入進行新農(nóng)村建設(shè)所需要的道路、水力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。成都的農(nóng)村土地改革，政府是主導(dǎo)者。而農(nóng)民作為產(chǎn)權(quán)主體、交易主體與分配主體的地位如何保證？農(nóng)民的參與權(quán)與收益權(quán)如何落實？以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村土地改革，農(nóng)民處于弱勢，話語權(quán)與地位能否保障？政府和企業(yè)在獲得統(tǒng)籌土地級差收益與發(fā)展收益后，能否補上對農(nóng)村、農(nóng)民在公共服務(wù)和相關(guān)福利上的欠賬？真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化還需要很長的一段路要走。

四、各地實施土地流轉(zhuǎn)改革實踐的啟示

從20世紀(jì)80年代以來，伴隨著家庭承包制，農(nóng)村的土地已經(jīng)開始流轉(zhuǎn)，最初受承包期限的限制，流轉(zhuǎn)一般在村組內(nèi)農(nóng)戶之間或親戚、朋友之間進行，土地流轉(zhuǎn)往往是自發(fā)的、自主自愿的。后來，隨著沿長土地承包期與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定的出臺，要求有條件的地方建立健全土地流轉(zhuǎn)市場，鼓勵土地流轉(zhuǎn)，于是出現(xiàn)了地方政府主導(dǎo)的“建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)”或“土地占補平衡”的流轉(zhuǎn)。伴隨工業(yè)化與城市化的迅速推進，出現(xiàn)了重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)地入股、廣東南海模式的土地股份合作制，皆為直接推動土地成為流動要素的改革；出現(xiàn)了成都的確權(quán)頒證、還權(quán)賦能的土地流轉(zhuǎn)改革與天津的“宅基地?fù)Q房”與 嘉興的“兩分兩換”的土地流轉(zhuǎn)改革，其直接目的是保障農(nóng)民土地權(quán)益，破解城鎮(zhèn)長期發(fā)展的土地瓶頸，其改革基本動力在于經(jīng)濟發(fā)展推動土地流轉(zhuǎn)。上述地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)模式都是發(fā)生在經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的地區(qū)或靠近中心城市的周圍，它們都有其成功的經(jīng)驗，也有約束的條件。

（一）土地怎樣流轉(zhuǎn)已是中國農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵

隨著城市化的進程，很多經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)，已轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，他們不再依賴于土地，已?jīng)以外出務(wù)工為主要收入來源，且多年不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。他們將土地租給他人耕種，或在城市打工，許多農(nóng)村的房子已荒廢，這些宅基地可重新用于耕地。目前農(nóng)村住房建設(shè)非常粗放，占用土地過多，通過天津的“宅基地?fù)Q房”解決分散居住，通過嘉興市政府的“兩分兩換”，既是推進城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的需要，更是破解城鎮(zhèn)長期發(fā)展土地瓶頸的辦法。“宅基地?fù)Q房”、“兩分兩換”的做法，可以節(jié)約大量土地。因此，農(nóng)村有大量的宅基地可以還原耕地，或通過占補平衡用于城市擴張的建設(shè)用地，這無疑是提高農(nóng)村集約用地的水平，開展各種適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民進入市場的組織化程度，增加農(nóng)民收入，逐漸縮小城鄉(xiāng)差距的重要途徑。而廣大的中西部農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)仍然是農(nóng)民收入的重要來源，土地依然是其生活的基本保障。農(nóng)村土地所承載的就業(yè)功能的消亡有賴于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展，這與土地流轉(zhuǎn)機制的有效運行密切相關(guān)；而土地社會保障功能的消亡則有賴于社會保障機制的健全，只有這樣，農(nóng)民才有可能離開土地從而促使土地流轉(zhuǎn)。[4]（P45）

（二）明晰產(chǎn)權(quán)，建立產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)體系，保障農(nóng)民合法權(quán)益。

土地產(chǎn)權(quán)可以分解為一系列的權(quán)利束，要在法律意義上逐一進行確定、分解，在立法技術(shù)以及司法實踐上給以保障和便利。應(yīng)確立農(nóng)民作為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體、交易主體與分配主體的地位，保障農(nóng)民在推進城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌過程中的參與權(quán)與利益分配權(quán)。首先，需要明確農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)證、集體建設(shè)用地使用權(quán)證與房屋所有權(quán)證等權(quán)屬證明。同時賦予交易權(quán)，因為只確權(quán)，不能流轉(zhuǎn)，確權(quán)就失去意義；只流轉(zhuǎn)不確權(quán)，流轉(zhuǎn)就沒有意義。其次，保障農(nóng)民財產(chǎn)收益權(quán)，建立城鄉(xiāng)共享的土地收益分配機制。按照初次分配基于產(chǎn)權(quán)的原則，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，其所有者主要享受增值后的收益，所以要明確土地流轉(zhuǎn)后的土地收益在國家、企業(yè)、集體經(jīng)濟與農(nóng)民之間的分配原則、比例。因為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的收益主要不是農(nóng)業(yè)自身的收益，而是來自第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地級差收益，來自非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)對土地的需要。如果離開第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，抽象地以為農(nóng)地非農(nóng)使用就可以產(chǎn)生級差收益，是缺乏常識的。家庭承包制下的農(nóng)戶家庭擁有土地在農(nóng)業(yè)用途上的使用權(quán)（即耕作權(quán)），政府擁有非農(nóng)用途的開發(fā)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。而且農(nóng)民（包括農(nóng)民集體）無權(quán)阻止政府開發(fā)和轉(zhuǎn)讓他們所耕作的土地，農(nóng)業(yè)耕作權(quán)在承包土地的農(nóng)民手中。一是農(nóng)業(yè)耕作權(quán)本身不值錢，政府不會跟農(nóng)民爭該種權(quán)利，政府看重的是工商業(yè)開發(fā)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，這兩項主要權(quán)利恰恰屬于政府，不屬于農(nóng)民。二是對于農(nóng)民正在耕作的土地，政府可以自主決定如何開發(fā)、何時開發(fā)、開發(fā)后轉(zhuǎn)讓給誰經(jīng)營使用，農(nóng)民無權(quán)抵制政府的開發(fā)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，這意味著政府在行使開發(fā)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)時，可以單方面取消農(nóng)民的耕作權(quán)，只需按農(nóng)業(yè)用途給予補償而已。如果將土地用作建設(shè)用地，土地可以產(chǎn)生出巨額的級差收益，從而可能使農(nóng)民從土地產(chǎn)權(quán)中獲取收益，作為土地的占有者而來分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果。應(yīng)該建立保護耕地的激勵兼容制度。我們知道土地改革關(guān)鍵根本在于明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，盤活農(nóng)民土地資產(chǎn)，理順利益分配機制，解決農(nóng)民的未來出路。土地的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益需要與農(nóng)民共享。在農(nóng)村地區(qū)推進市場體系建設(shè)，農(nóng)村要跟城里的市場經(jīng)濟銜接，同時改革戶籍制度，真正打掉城市和農(nóng)村的藩籬。進行農(nóng)民依法用地、嚴(yán)格監(jiān)督用地的制度設(shè)計，一方面用市場機制來鼓勵與引導(dǎo)農(nóng)民切實保護耕地，有利于大幅度減少土地違法行為的發(fā)生，按照相關(guān)規(guī)定，農(nóng)戶享受耕地保護補貼權(quán)利的同時，須承擔(dān)不能棄耕拋荒，保護耕地不受破壞，不得用于非農(nóng)業(yè)用途等義務(wù)。另一方面，有利于增加農(nóng)民收入，創(chuàng)新農(nóng)村社會保障模式。而將建設(shè)用地獲得的利益，注入耕地保基金用以補貼農(nóng)用地，更體現(xiàn)了土地收益分配的社會公平。讓土地流轉(zhuǎn)，還農(nóng)民以“地權(quán)”。城市發(fā)展帶來農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地從而導(dǎo)致土地增值，農(nóng)民有權(quán)分享土地增值收益，如何分享土地非農(nóng)使用的增值收益，應(yīng)以既保護土地所有和使用權(quán)主體的農(nóng)民的利益，又不產(chǎn)生一個土地食利集團為限，這是中國經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)有制度安排共同作用的結(jié)果。

（三）制度建設(shè)，推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效性

農(nóng)民作為農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，在實行土地流轉(zhuǎn)過程中，要充分考慮農(nóng)民的收益及保障問題。政府應(yīng)從農(nóng)民、農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)來考慮制度變遷的方向和路徑。要大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，建設(shè)暢通的就業(yè)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，從根本上解決轉(zhuǎn)移勞動力的就業(yè)問題，促進土地合理流轉(zhuǎn)；要加快建立健全適合農(nóng)村特點的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系，消除失地農(nóng)民后顧之憂；要加大財政支付的轉(zhuǎn)移力度，建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險的防范機制，同時在教育、文化、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品投入方面向農(nóng)村大力傾斜；要改革現(xiàn)行的戶籍制度，消除附加在戶籍上的勞動、用工、住房、教育等不合理制度約束，為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移提供制度保障；要制定有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體的可操作性的法律、法規(guī)，為農(nóng)地健康流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。[5]以土地流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，在地方財力有限的情況下，具有一定的必然性，但在地方政府吸引投資，解決缺錢、缺地與欲致富的農(nóng)民的天平上，農(nóng)民依然處于弱勢地位，能否獲得利益的平衡沒有什么約束制度和措施。許多地方政府在推動土地流轉(zhuǎn)時，忽視了土地對農(nóng)民的保障功能，以“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”為旗號的城鎮(zhèn)化最終成了“統(tǒng)籌土地”，忽視了農(nóng)村、農(nóng)民的社保、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)等保障措施的建設(shè)。因此，要建立一套行之有效的制度，保障城鎮(zhèn)化的規(guī)范化操作，保障農(nóng)民利益不受侵害。[6]同時，更為重要的是確保解決農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化之后的“人往那里去”的問題，即就業(yè)保障問題。完善覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)促進體系和社會保障體系，把城鄉(xiāng)就業(yè)人口全部納入就業(yè)目標(biāo)統(tǒng)籌安排，加大對農(nóng)村基本公共產(chǎn)品的投入，就是為農(nóng)民減負(fù)，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平的差距，就是縮小城鄉(xiāng)居民收入差距與生活差距。

[1]鄭永年．三群人的土地改革[J]．財經(jīng)，2010，（5）．

[2]王小喬．天津“土改”調(diào)查——政府強力主導(dǎo)農(nóng)民宅基地?fù)Q房[N]．南方周末，2008-04-10．

[3]董碧水．嘉興實踐——土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障[N]．中國青年報，2008-10-13.

[4]劉宗勁．征地制度研究：對中國城市化進程的追問[M]．北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2008.

[5]劉宗勁．土地流轉(zhuǎn)的邏輯起點與制度選擇[J]．改革，2009，（2）．

[6]侯大偉，何晏，楊玉華，等．城鎮(zhèn)化之路在何方[J]．半月談，2010，（3）．

[責(zé)任編輯 李沖鋒]

Reform on Land Circulation System in the Context of Coordinating Urban-rural Development

HE Li-sheng
（China Executive Leadership Academy Pudong，Shanghai 201204，China）

With the progress of urbanization and the coordinated development of urban and rural areas,land circulation in rural areas has become a necessity.As a result,what goal of rural land circulation to be set and what methods to be adopted has become the key to the reform of urban-rural land system.The coordinated urban-rural development relies on rural land reform.Three measures are needed o ensure the success of land reform.Firstly,To protect farmers’rights and interests of land through clarification of land ownership by farmers;secondly,To permit land circulation by constructing the circulating mechanism of land assets;thirdly,To ensure sustainability of farmers’future development by establishing the sharing mechanism of land interests and relatively balanced public service and protection system between urban and rural areas.

coordinating urban-rural development,land system,fair system,circulating model

2010-05-28

中國特色社會主義理論創(chuàng)新基地與中國浦東干部學(xué)院長三角研究重點課題研究成果

何立勝（1963-），男，河南太康人，中國浦東干部學(xué)院科研部主任，教授，經(jīng)濟學(xué)博士。