檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟程序性問(wèn)題探析

翟健鋒

(廣州市中級(jí)人民法院,廣東 廣州 510030)

近年來(lái),檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟一直是我國(guó)訴訟法領(lǐng)域里討論的熱點(diǎn)問(wèn)題,圍繞檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的正當(dāng)性及參與的方式等問(wèn)題,學(xué)界發(fā)表了不同看法,也展開(kāi)了較為激烈的爭(zhēng)論。但隨著爭(zhēng)論的深入及司法實(shí)踐的發(fā)展,持肯定態(tài)度的聲音明顯占據(jù)主導(dǎo)地位。目前,盡管我國(guó)關(guān)于檢察官提起公益訴訟的相關(guān)法律規(guī)定還不完善,但從全國(guó)各地檢察院先行先試的經(jīng)驗(yàn)及逐步探索的結(jié)果來(lái)看,這似乎代表這一種必然趨勢(shì)。①近年來(lái),我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟較為代表性的案件有:1.2008年 6月,貴陽(yáng)市檢察院訴陳某等三人破壞山林植被案;2.2008年 11月,廣州市海珠區(qū)檢察院訴新中興洗衣廠污染河道案;3.2008年 10月,江西新余市渝水區(qū)檢察院訴李某夫婦污染風(fēng)景區(qū)水域案。這三起案件均有效制止了不法侵害行為。轉(zhuǎn)引自李懿藝:《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的正當(dāng)性》,載《廣東省法學(xué)會(huì)訴訟法研究會(huì) 2009年年會(huì)論文集》,第 99到 105頁(yè)。正是基于此點(diǎn),本文擬就檢察官提起公益訴訟的具體程序問(wèn)題作一探討,以期把這一問(wèn)題引向深入。

一、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的身份

檢察機(jī)關(guān)以何種身份提起公益訴訟是一個(gè)非常重要的問(wèn)題,這一問(wèn)題既關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)的主體資格,又關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)的職能的劃分與權(quán)力的行使。事實(shí)上,該問(wèn)題包含了以下三個(gè)相關(guān)的小問(wèn)題,筆者將對(duì)此作一一分析。

(一)檢察機(jī)關(guān)出庭人員在公益訴訟中的稱謂問(wèn)題。由于這一問(wèn)題缺乏法律的統(tǒng)一規(guī)定,在司法實(shí)踐中叫法不一。各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)于出庭人員的稱謂可謂五花八門,有的地方叫公益訴訟人,有的地方叫檢察員或與原告,還有的地方叫抗訴人或國(guó)家監(jiān)訴人,等等。[1]甚至出現(xiàn)同案件內(nèi)審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)叫法不一的情況。稱謂的不統(tǒng)一使得公益訴訟的審判缺乏應(yīng)有嚴(yán)肅性,執(zhí)行起來(lái)困難重重。

眾所周知,檢察制度的起源可以 12世紀(jì)法國(guó)的國(guó)王代理人和英國(guó)的皇室法律顧問(wèn)。既可以代表國(guó)王提起刑事訴訟,也可以代理國(guó)王參加民事訴訟。[2]5-10檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的制度是隨著檢察制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生的,也是隨著檢察制度的發(fā)展而發(fā)展的。[3]因此,可以說(shuō)檢察機(jī)關(guān)提起的訴訟既包括刑事訴訟,也包括民事訴訟或行政訴訟。在刑事訴訟中,出庭的檢察人員一般都成為公訴人,這主要是基于其在法庭中的作用來(lái)決定的。因?yàn)闄z察人員在刑事訴訟中的核心工作就是提起公訴和支持公訴。如果說(shuō)公益訴訟是適用民事訴訟或行政訴訟程序的話,同理,根據(jù)檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟或行政訴訟的作用,應(yīng)當(dāng)稱檢察機(jī)關(guān)為原告。檢察機(jī)關(guān)的檢察長(zhǎng)為其法定代表人,出庭參加訴訟的人員應(yīng)以檢察機(jī)關(guān)和檢察長(zhǎng)民事或行政委托的方式參加訴訟,即根據(jù)我國(guó)民事訴訟法或行政訴訟法的規(guī)定,應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)和檢察長(zhǎng)出具授權(quán)委托書,出庭人員僅作為訴訟代理人參加訴訟。

(二)檢察機(jī)關(guān)出庭人員在公益訴訟中的定位問(wèn)題。這一問(wèn)題也是近年來(lái)爭(zhēng)議較多的問(wèn)題。有些對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟持不同意見(jiàn)的人往往拿這問(wèn)題作為論據(jù),他們認(rèn)為,在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)處于“程序當(dāng)事人”的法律地位,實(shí)際上行使著原告的訴訟權(quán)利。而檢察機(jī)關(guān)又是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),又負(fù)有監(jiān)督整個(gè)民行訴訟活動(dòng)的法定職責(zé)。因此,檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中就具有“訴訟當(dāng)事人”和“訴訟監(jiān)督者”的雙重身份,有學(xué)者擔(dān)心這種雙重身份會(huì)打破訴訟結(jié)構(gòu)所固有的穩(wěn)定和平衡,[4]甚至一些檢察機(jī)關(guān)也擔(dān)心會(huì)削弱其法律監(jiān)督者的地位。[5]254

事實(shí)上,這種擔(dān)心是沒(méi)有必要的。在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)作為原告和其法律監(jiān)督者的身份并不矛盾,兩者是可以相容的。關(guān)鍵在于我們?nèi)绾卫斫夥杀O(jiān)督者的身份與職責(zé)。在筆者看來(lái),檢察機(jī)關(guān)享有法律監(jiān)督權(quán)上一個(gè)宏觀而又上位的概念與規(guī)范,檢察機(jī)關(guān)作為法律的監(jiān)督者也是抽象理論角色,法律監(jiān)督權(quán)的行使要通過(guò)其他具體權(quán)責(zé)實(shí)施才能夠落到實(shí)處。如在刑事訴訟中,檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的行使正是通過(guò)對(duì)偵查權(quán)監(jiān)控與行使、公訴權(quán)行使等,使之落到實(shí)處的。同理,在民事行政公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使原告的權(quán)利,使得國(guó)家法律監(jiān)督權(quán)得以有效地實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)依法享有法律監(jiān)督權(quán)、行使監(jiān)督權(quán)時(shí),不能對(duì)訴訟結(jié)構(gòu)構(gòu)成沖擊或壓迫,相反正式在訴訟結(jié)構(gòu)通過(guò)具體職能來(lái)使其實(shí)現(xiàn)的。由于法律監(jiān)督權(quán)是一種抽象的權(quán)力,因此,在訴訟結(jié)構(gòu)中,它就不可能成為凌駕于審判權(quán)和訴權(quán)之上的權(quán)力。

(三)檢察機(jī)關(guān)出庭人員在公益訴訟中的席位設(shè)置問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái),由于檢察機(jī)關(guān)出庭人員稱謂與定位較為模糊,導(dǎo)致各地在出庭人員席位設(shè)置上顯得較為混亂。有的地方把席位設(shè)在 “審判席”的正對(duì)面,認(rèn)為這樣才能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)整個(gè)民行訴訟的監(jiān)督;[6]有的人認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)借鑒法國(guó)公益訴訟程序中檢察人員出庭時(shí)的席位設(shè)置方式,把席位設(shè)置在 “審判席的右前方,被告席的側(cè)前面”。這種席位設(shè)置的目的,既能反映作為監(jiān)訴人檢察官在公益訴訟中獨(dú)立于其他訴訟主體的特殊法律地位,又能夠維護(hù)了原有訴訟結(jié)構(gòu)的平衡與穩(wěn)定。筆者以為,上述做法與觀點(diǎn)是不可取的,是對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟身份與定位的誤讀,既然把檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟的身份定位于原告,那么它就應(yīng)當(dāng)享有原告的權(quán)利,其席位的設(shè)置就應(yīng)當(dāng)坐在被告對(duì)面的原告席上,而不是左右搖擺的隨意席位。

二、檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟是否需要前置程序

在民行公益訴訟中,以公益訴訟需不需要先經(jīng)過(guò)有關(guān)機(jī)關(guān)審查為標(biāo)準(zhǔn),可分為起訴主體直接起訴模式與前置審查起訴模式。在大陸法系國(guó)家里,一般采取起訴主體直接起訴的模式。在這種模式下,公益訴訟的起訴方式與一般民行訴訟起訴方式?jīng)]有什么區(qū)別,由起訴主體以原告的身份直接向有管轄權(quán)的法院起訴,起訴前,不需要任何機(jī)關(guān)審查和批準(zhǔn);英美法系國(guó)家里,一般采取前置審查起訴模式,即起訴主體提起公益訴訟之前,應(yīng)當(dāng)通知并要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)制止損害社會(huì)公共利益的違法行為或提起訴訟,當(dāng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)不作為或作為不當(dāng)時(shí),起訴主體才可以徑行提起公益訴訟。[7]

對(duì)于這兩種起訴模式,學(xué)界評(píng)價(jià)不一,各有特點(diǎn)。起訴主體直接起訴的模式最大的優(yōu)點(diǎn)就是方便糾紛的解決,有利于提高訴訟效率;前置審查起訴模式要求起訴前必須通知主管該項(xiàng)公益事業(yè)的國(guó)家行政管理機(jī)關(guān),并要求其予以處理。對(duì)處理結(jié)果不滿時(shí),才可以起訴。我們可以看出實(shí)施前置程序的目的,一是給國(guó)家機(jī)關(guān)一個(gè)緩沖期間,由國(guó)家管理機(jī)關(guān)利用職權(quán)去糾正違法行為;同時(shí)對(duì)公益訴訟進(jìn)行程序控制,防止濫訟,浪費(fèi)國(guó)家司法資源。

在公益訴訟中,由于存在著多元的起訴主體(公民、社會(huì)團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)等),各主體利益訴求不同,在目前的司法環(huán)境下,前置審查起訴模式的存在是有其合理性的。這是因?yàn)?作為維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的公共職能部門,國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)利益的不法行為具有管理、處罰的職能和義務(wù)。它的公共職能部門在維護(hù)公共利益上具有專業(yè)性、主動(dòng)性、及時(shí)性的特點(diǎn),這些部門在接到投訴后,可以采取措施,采用法律法規(guī)賦予的權(quán)力和專業(yè)手段,及時(shí)制止不法行為,使對(duì)國(guó)家和社會(huì)的造成的損失減少到最低限度。而司法管轄權(quán)的作用在于監(jiān)督行政公共職能機(jī)關(guān)積極、正確行使行政職權(quán),是在行政管理不能有效發(fā)揮作用時(shí),才作為公共利益主體承擔(dān)司法救濟(jì)的職能,所以它的權(quán)力的安排既是對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督,又是一種補(bǔ)充。所以,對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟,應(yīng)當(dāng)實(shí)行前置審查起訴模式,給負(fù)有職責(zé)的行政機(jī)關(guān)糾正權(quán)力瑕疵或缺位的機(jī)會(huì),是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的應(yīng)有之意,也是有效利用司法資源的要求,[8]即只有當(dāng)行政職能部門怠于行使職權(quán)或不正確和不能有效地行使職權(quán)時(shí),檢察機(jī)關(guān)便可以啟動(dòng)民行公益訴訟程序作為司法救濟(jì)。

如上所述,在有些案件中,采用前置審查起訴模式,不可避免的是花費(fèi)時(shí)間,浪費(fèi)資源。因此,目前,我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同的情況,分別采用直接訴訟和前置程序兩種模式:即凡涉及國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)限的,應(yīng)當(dāng)采取前置訴訟模式,給國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)用執(zhí)法的方式解決問(wèn)題的機(jī)會(huì);凡不涉及國(guó)家行政執(zhí)法權(quán)限的,可采取直接訴訟模式,避免扯皮,久拖不決。

三、檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟費(fèi)用及后果的承擔(dān)

(一)訴訟費(fèi)用的承擔(dān)。訴訟是需要成本的,司法機(jī)關(guān)如果不考慮公益訴訟成本的化,就很難實(shí)現(xiàn)該制度的良性發(fā)展。訴訟成本直接表現(xiàn)為向法院交納的訴訟費(fèi)用,一般包括案件受理費(fèi)、裁判費(fèi)用和當(dāng)事人的費(fèi)用。案件受理費(fèi)和裁判費(fèi)用是指當(dāng)事人進(jìn)行民行訴訟向法院交納的費(fèi)用,通常稱為訴訟費(fèi)用;當(dāng)事人費(fèi)用是指用于案件的差旅費(fèi)、案件的調(diào)查費(fèi)、律師費(fèi)等。訴訟費(fèi)用制度的設(shè)計(jì)是和一國(guó)的訴訟理念相吻合的,它是實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人訴權(quán)保障和防止當(dāng)事人濫用訴權(quán)之平衡的重要平衡器,反映著訴訟制度的價(jià)值目標(biāo),也體現(xiàn)著訴訟制度的發(fā)展方向。[9]476

目前,世界各國(guó)在民行訴訟中普遍采取的規(guī)則是由敗訴人承擔(dān)訴訟費(fèi)用,我國(guó)也不例外。具體收費(fèi)辦法上,我國(guó)采用的是以件計(jì)算收費(fèi)和以訴訟標(biāo)的額計(jì)算兩種。對(duì)于現(xiàn)行的這種收費(fèi)制度,學(xué)界早已提出了質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為,按照訴訟標(biāo)的征收訴訟費(fèi)用不甚合理,因?yàn)槿绻ㄔ号袥Q被告賠償?shù)慕痤~小于原告索賠的金額的話,在扣除各種費(fèi)用之后,原告最終獲得的賠償甚至不足以抵消訴訟費(fèi)用的支出,此外,法院讓預(yù)繳訴訟費(fèi)用的勝訴當(dāng)事人向敗訴方索要訴訟費(fèi)用的做法也不合理,因?yàn)閯僭V當(dāng)事人依據(jù)生效判決申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí),如果敗訴方?jīng)]有可供強(qiáng)制執(zhí)行的財(cái)產(chǎn),那么勝訴的當(dāng)事人預(yù)繳的訴訟費(fèi)用就會(huì)落空了。[10]210-215

在檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件中,訴訟費(fèi)用應(yīng)如何收取和承擔(dān)?這是一個(gè)制約檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的關(guān)鍵程序問(wèn)題。在這個(gè)問(wèn)題的定位上,應(yīng)當(dāng)與我國(guó)訴訟制度的價(jià)值目標(biāo)相聯(lián)系,并體現(xiàn)我國(guó)訴訟制度的發(fā)展方向?；诖?對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件,在訴訟費(fèi)用問(wèn)題上,不宜采取與一般民行訴訟案件的一樣的做法,而是應(yīng)當(dāng)免受案件受理費(fèi),或者以件為單位標(biāo)準(zhǔn)象征性收費(fèi)。至于在公益訴訟中涉及的檢測(cè)、化驗(yàn)、鑒定、評(píng)估以及其他費(fèi)用,最終應(yīng)適用敗訴人負(fù)擔(dān)的原則,即被告人敗訴的情況下,訴訟費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由其全部承擔(dān);而在檢察機(jī)關(guān)敗訴的情況下,訴訟費(fèi)用可由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。這是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)作為國(guó)家與社會(huì)公共利益的代表提起公益訴訟,其目的是為了維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益,屬于執(zhí)行公務(wù)的行為,故其所涉及的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由國(guó)庫(kù)開(kāi)支。其他國(guó)家的法律亦有類似例證。例如,《日本民事訴訟程序法》第十七條規(guī)定,“在檢察機(jī)關(guān)敗訴的情況下,訴訟費(fèi)用由國(guó)庫(kù)承擔(dān)”。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況,筆者以為,應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)這樣的規(guī)定費(fèi)用承擔(dān)規(guī)定,如果檢察機(jī)關(guān)敗訴的,必要的訴訟費(fèi)用由國(guó)庫(kù)支付,因訴訟給被告人造成損失的,被告方可以通過(guò)申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)姆绞秸?qǐng)求國(guó)家償付其付出的實(shí)際費(fèi)用;如果檢察機(jī)關(guān)勝訴的,法院可判令被告方承擔(dān)訴訟費(fèi)用。

(二)訴訟后果的承擔(dān)。任何訴訟只要進(jìn)入審理程序后就要面臨了勝訴和敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。檢察機(jī)關(guān)提起的民行公益訴訟案件也不例外,這就涉及到勝訴后或者敗訴后訴訟結(jié)果的承擔(dān)問(wèn)題。在檢察機(jī)關(guān)勝訴的情況下,很簡(jiǎn)單,不利的后果由被告人承擔(dān)。但是在檢察機(jī)關(guān)敗訴的情況下,檢察機(jī)關(guān)要承擔(dān)實(shí)體與程序的雙重后果,不僅被告的違法行為不能得到確認(rèn),對(duì)于被告因訴訟造成的損失,檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)協(xié)助被告獲得國(guó)家賠償。

四、檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟的處分權(quán)

民行訴訟中處分權(quán)的內(nèi)涵主要包括放棄或者變更訴訟請(qǐng)求、請(qǐng)求調(diào)解及和解、撤訴或上訴等事項(xiàng)。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟是否享有的處分權(quán)一直是學(xué)界爭(zhēng)議較大的問(wèn)題。其中較有代表性的是對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟可否適用和解的問(wèn)題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,公益訴訟涉及的是公共利益,檢察機(jī)關(guān)作為原告時(shí)所代表的實(shí)際上不是檢察機(jī)關(guān)自己利益,而是國(guó)家或公眾的利益,因此,在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中一般不提倡以和解的方式結(jié)案;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,公益訴訟標(biāo)的公益性本質(zhì)與糾紛解決過(guò)程中訴訟的可調(diào)解性或合意性并不必然矛盾。作為我國(guó)民事訴訟法核心基本原則的處分原則也是公益訴訟中當(dāng)事人雙方合意或調(diào)解解決糾紛的根基所在。[1]263原被告雙方如能達(dá)成合意的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解,不失為一種較好的解決糾紛的方法。還有學(xué)者認(rèn)為,對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟的案件的審理程序,“不能適用普通的民事訴訟程序,而應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種特別的訴訟程序,從國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,其中一大部分是通過(guò)非訴訟程序來(lái)解決的,法院的職權(quán)主義與非訴法理在程序設(shè)計(jì)中得以充分肯定”。[12]這里所指的非訴訟程序也就是以當(dāng)事人合意為基礎(chǔ)的包括調(diào)解或和解在內(nèi)的等 ADR糾紛解決方式。筆者以為,借鑒國(guó)外的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn),立足于我國(guó)公益訴訟的實(shí)際,我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟可以適用調(diào)解或和解的方式結(jié)案,主要理由如下:

(一)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)力行使實(shí)體處分權(quán)。在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中,作為訴訟一方當(dāng)事人的檢察機(jī)關(guān)首先必須判斷國(guó)家利益、社會(huì)利益或公眾利益是否受到不法侵害以及侵害的程度,如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為被告人沒(méi)有違法行為或違法行為嚴(yán)重程度不大,就沒(méi)有必要提起訴訟,反之則不然。就訴訟的發(fā)動(dòng)與否而言,檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上是享有實(shí)體處分的權(quán)力的,盡管在檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有客觀義務(wù)的前提之下來(lái)行使這項(xiàng)權(quán)力。那種以公益訴訟涉及的是公眾利益,而不是檢察機(jī)關(guān)自身利益而否定檢察機(jī)關(guān)的實(shí)體處分權(quán)的說(shuō)法貌似有理,實(shí)際上是無(wú)根據(jù)的。作為國(guó)家法律的監(jiān)督者,檢察機(jī)關(guān)提起的所有公益訴訟和刑事訴訟都不是為了自身的利益,如果是自身利益提起的訴訟那就是一般民行訴訟了。問(wèn)題的關(guān)鍵在于檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督者和國(guó)家公眾利益代表是否享有實(shí)體處分權(quán)。筆者以為,檢察機(jī)關(guān)只要對(duì)侵害事實(shí)是否存在享有判斷權(quán),對(duì)侵害事實(shí)的恢復(fù)與賠償當(dāng)然也享有判斷權(quán),這就是其享有實(shí)體處分權(quán)的基礎(chǔ)。

(二)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)力行使程序處分權(quán)。只要是訴訟,就應(yīng)當(dāng)按照訴訟的而規(guī)律行事,參與訴訟的原被告雙方在法院的指揮下理所當(dāng)然地享有程序的處分權(quán),否則,訴訟就無(wú)法進(jìn)行。當(dāng)然,因訴訟的類型不同,原被告雙方所享有程序處分權(quán)的內(nèi)容是有所區(qū)別的。在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中,作為原告的檢察機(jī)關(guān)可以起訴,也當(dāng)然可以承認(rèn)、放棄、變更訴訟請(qǐng)求,可以出庭應(yīng)訴,當(dāng)然也可以接受合意的調(diào)節(jié)與和解。這才是作為原告應(yīng)享有的完整的程序處分權(quán)。

(三)在公益訴訟中,用和解或調(diào)解的方式來(lái)結(jié)案是世界各國(guó)極為倡導(dǎo)和鼓勵(lì)運(yùn)用的,它有利于緩解對(duì)社會(huì)公益的保護(hù)與企業(yè)、行業(yè)之間的矛盾。例如,在印度,非對(duì)抗式的審理模式的運(yùn)用就是其公益訴訟的亮點(diǎn)之一。印度公益訴訟的法官們傾向于將公益訴訟看作是法院、公民和公共機(jī)構(gòu)之間為達(dá)成合意而進(jìn)行的協(xié)商;[13]在美國(guó),促進(jìn)案件雙方當(dāng)事人之間的和解也往往是公益訴訟中法官與當(dāng)事人雙方共同努力的目標(biāo)。如在 1999年的清潔空氣法案件中,美國(guó)聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)署的負(fù)責(zé)人最終聯(lián)合宣布與被告W illamette公司達(dá)成和解,被告同意給予 1920萬(wàn)美元的和解額,其中包括 1120萬(wàn)德民事罰款,800萬(wàn)的追加環(huán)境改造工程,另外被告還承擔(dān)了 7400萬(wàn)美元的強(qiáng)制令救濟(jì),此案代表美國(guó)公益訴訟的發(fā)展方向。[14]366除此之外,我國(guó)已有的司法實(shí)踐也很好地說(shuō)明了這一點(diǎn)。在貴陽(yáng)和新余檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟中,雙方當(dāng)事人達(dá)成合意并以調(diào)解方式結(jié)案是調(diào)解原則和處分原則的具體落實(shí)和體現(xiàn)。

不可否認(rèn),不適當(dāng)?shù)谜{(diào)解或和解可能導(dǎo)致訴訟標(biāo)的部分或全部喪失,且喪失司法程序上救濟(jì)的機(jī)會(huì)。如果不加以限制,原告的處分行為有可能不利于公共利益的保護(hù),甚至有可能違背國(guó)家或公眾的意志。其具體的表現(xiàn)包括自身有意與無(wú)意的忽視,視察、縱容或?yàn)^職,以及與被告惡意串通等。但是在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟里,由于其專業(yè)性及紀(jì)律性,這種情況發(fā)生的可能性很小。相反,由于檢察機(jī)關(guān)的介入,會(huì)使得案件的透明性增大,難以暗箱操作。因此,在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟,應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)實(shí)體及程序的處分權(quán)。

五、檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟的證明責(zé)任

眾所周知,民事訴訟證明一項(xiàng)基本原則就是“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”,與民事訴訟不同是在行政訴訟中,行政機(jī)關(guān)負(fù)有證明其具體行政行為合法的義務(wù),行政相對(duì)人不承擔(dān)證明責(zé)任。那么,在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中證明責(zé)任如何分擔(dān)呢?筆者以為這個(gè)問(wèn)題是個(gè)新問(wèn)題,據(jù)筆者在調(diào)研過(guò)程中了解到,很多公益訴訟案件無(wú)法起訴的主要原因就是缺乏證據(jù)。與一般民行訴訟有所不同是,由于公益訴訟缺乏特定的受害人,平時(shí)沒(méi)有人注意保存受害的證據(jù),容易造成證據(jù)的滅失與毀損,即使有證據(jù)存留,由于受害人范圍廣,取證也很困難,如果要證明加害行為是被告人所為,并且要求索賠時(shí),往往涉及到專業(yè)鑒定問(wèn)題,就更加困難了。例如,在廣州市海珠區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起的水污染公益訴訟案件中,要證明污染行為是被告人所為也許并不特別困難,但是要證明損失有多大,那就不是一件容易做到的事情。因?yàn)樵V訟必須要求用準(zhǔn)確的數(shù)字說(shuō)話,否則,賠償就成了無(wú)本之木。為此,海珠檢察機(jī)關(guān)辦案人員專門請(qǐng)教了廣州環(huán)境保護(hù)科學(xué)院的專家,專家們通過(guò)科學(xué)的水質(zhì)模型模擬等辦法,終于精確地測(cè)算出了污水中各種有害物質(zhì)的含量,為計(jì)算損失結(jié)果提供科學(xué)的依據(jù)。當(dāng)然,海珠檢察院為此也花費(fèi)了大量的人力物力。

有鑒于此,筆者以為,在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟中,證明責(zé)任繼續(xù)遵循現(xiàn)行的規(guī)定;而在檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟,尤其是環(huán)境民事公益訴訟上,可以考慮證明責(zé)任的分擔(dān)問(wèn)題,即檢察機(jī)關(guān)只付一般性舉證責(zé)任,凡涉及技術(shù)問(wèn)題時(shí),被告人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)解釋說(shuō)明其行為合法合規(guī)的責(zé)任。如在醫(yī)療事故責(zé)任證明一樣,在涉及到技術(shù)問(wèn)題時(shí),醫(yī)院有義務(wù)解釋其行為是正當(dāng)?shù)?。只有這樣,才能突破公益訴訟舉證難的瓶頸狀態(tài)。

在我國(guó),公益訴訟是一種新興訴訟類型,由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟目前仍在探索階段,許多程序問(wèn)題仍需進(jìn)一步探討。需要說(shuō)明的是,公益訴訟大多數(shù)涉及社會(huì)公共利益、波及面廣,受害人多。其性質(zhì)雖然屬于民事糾紛或行政糾紛的范疇,但是畢竟與傳統(tǒng)的民行訴訟有著很大的差別。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟其實(shí)質(zhì)是對(duì)傳統(tǒng)三大訴訟進(jìn)行更新與突破,可以說(shuō)彌補(bǔ)了傳統(tǒng)訴訟模式存在的缺陷。當(dāng)然,構(gòu)建與完善公益訴訟的程序體系是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,既要更新制度背后的理念,又要考慮承載這種訴訟的資源基礎(chǔ)和社會(huì)需求。

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