清初行政處分制度探析——以巡按御史為主體的考察

許 穎

(中共河北省委黨校,河北石家莊050061)

清代政治體制中,行政處分是王朝維系政治運行的重要手段,在具體政務(wù)實施過程中,起到督促官吏工作,嚴(yán)肅法制紀(jì)律,嚴(yán)格工作程序,以及反腐倡廉等多方面的作用,既保證了王朝對整個行政體系的監(jiān)督控制,又在一定程度上確保統(tǒng)治機器的正常運轉(zhuǎn)。而巡按制度作為清代監(jiān)察體系的重要組成部分,雖然僅存于順治一朝,但其在清初的行政處分制度中發(fā)揮了不可替代的作用,是考察清代行政處分制度所無法逾越的重要一環(huán)。

巡按制度是明清兩代監(jiān)察制度的重要組成部分。明自洪武時起就派遣御史巡按地方州縣,永樂元年,“遣御史分巡天下,為定制”[1]206。清承明制,順治元年,以“察吏安民”為宗旨的巡按制度就被剛剛建立新政權(quán)的清廷所采用。雖然由于各種復(fù)雜的政治原因巡按制度僅存于順治一朝,期間曾屢行屢停①始于順治元年五月,終于順治十八年五月,期間曾有四次停廢,實行的四個階段:第一個階段:順治元年五月至順治七年四月;第二個階段:順治八年三月至順治十年五月;第三個階段:順治十二年七月至順治十七年七月;第四個階段:順治十七年七月至順治十八年五月。,發(fā)揮作用的時間較短,但作為清初監(jiān)察體系的重要組成部分,許多行政處分案件都是由巡按御史首先提出的。

清代的巡按御史并非專門職官,而是一種定期委派的差使。由都察院會同吏部從各地御史及各部院理事官、郎中以下才品兼優(yōu)者中甄選[2],選定適當(dāng)人員后題名上奏,由皇帝最終確定人選。順治初期巡按任期沿明制為一年,自順治八年新議定巡方事宜后,巡按出差任期被定為一年零六個月[3]。

巡按御史作為“天子耳目之官”,首要職責(zé)是“察吏安民”,而履行職責(zé)的主要方式就是對違法犯罪的官吏進(jìn)行糾彈。上可彈劾部院大臣、督撫、總兵等朝廷重臣,下可糾舉州縣、書吏等親民之官,“凡境內(nèi)貪官污吏加耗受賄等事,朝聞夕奏,毋得少稽”[4]。尤其是清代設(shè)立的撫按互糾之制,順治八年,順治帝在諭旨中專門強調(diào)“倘總督巡撫總兵等官有不公不法、蒙蔽專擅、縱兵害民、縱賊害良等事,許巡方御史即行糾舉。若御史有故違前項禁約,許總督巡撫即行糾舉”[5]。據(jù)《清實錄》所記載的順治朝共有3名巡撫先后受巡按御史參劾而分別受到降革的行政處分,如順治五年,巡按潘朝選劾奏鳳陽巡撫陳之龍御寇疎防縱兵搶掠而被降二級調(diào)外用。順治八年,江南巡按秦世禎劾奏江寧撫臣土國寶徇庇貪污等諸多不法情事,土國寶被革職嚴(yán)訊。順治十六年,山東巡按程衡劾奏山東巡撫耿焞貪婪昭著等款,順治帝令將耿焞革職逮問。充分說明了巡按之“制督撫之?！盵6]的特殊作用,體現(xiàn)了清初統(tǒng)治者借此強化皇權(quán)的深刻用意。

自順治元年五月至順治十八年巡按制度被廢止,清廷共向15省區(qū)派出巡按御史163人,計197人次[7]?？傮w而言,巡按御史在清初復(fù)雜多變的政治環(huán)境下為整肅朝綱、維護(hù)吏治清明發(fā)揮了一定的積極作用,如順治十二年,陜西巡按王繼文,“疏劾布政使黃紀(jì),興屯道白士麟貪污不法,奪官逮治”,任內(nèi)共參劾“文武吏四十余”①《清史稿》卷256,《列傳·王繼文傳》。,確實起到了震懾百官的效應(yīng)。巡按御史參劾的行政處分案件主要涉及官員貪黷、失城、從逆、才力不及等幾個方面,筆者統(tǒng)計了《清圣祖實錄》中所載的參劾案件如下表所列:

順治朝巡按御史參劾案件統(tǒng)計表

可見,其中參劾官員貪黷案和涉及軍政案所占比例最多。僅順治八年九月這一個月內(nèi),就有三起這類案件被巡按御史糾參,分別是巡按御史王應(yīng)元劾福建建南道僉事曾延孔貪婪狼籍、巡按上官鉉劾江南徽寧道參政袁仲魁貪縱不職、杜果劾浙江紹臺道副使耿應(yīng)衡及金攫嚴(yán)道參議王鏞貪黷,被參官員均被革職,而且絕大部分參劾的貪黷案件都是發(fā)生在順治八年以后。當(dāng)然,政治秩序的不斷穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的逐步恢復(fù)為貪污腐化提供了現(xiàn)實土壤,但政治格局的轉(zhuǎn)變卻是這現(xiàn)象背后所不可忽視的客觀因素。順治八年正月,多爾袞去世,福臨親政,為樹立自己的政治權(quán)威,順治帝必然要培植自己的親信勢力,打擊并嚴(yán)懲多爾袞的近臣和黨羽,其中重要的一項舉措就是恢復(fù)了已經(jīng)停廢的巡按制度,再次向全國大規(guī)模派遣巡按御史。順治八年三月,在各巡按御史出巡之前,順治帝在上諭中專門強調(diào):

朝廷遣御史巡方等差,原為察吏安民,向來所差御史受賄賂、徇囑托,身已貪污,何能察吏?不能察吏,何以安民?茲新經(jīng)甄別留差各官豈盡粹白無瑕,亦姑用以俟自新。自今以后,各宜洗心滌慮、振作精神,如都察院條奏禁約:一經(jīng)點差,即不得見客、不收書、不用投送書吏員役、不交接宴會餞送;一出都門毋稽時日,沿途及境內(nèi)私書私饋概不得濫行收受;又輪用府州縣書吏快手,事竣即行遣回,凡巡按舊書吏承差名缺一概不留;不許設(shè)中軍聽用等官;不許用主文代筆;不許府州縣運司等官鋪設(shè)迎送;不許假借公事濫差員役下府州縣;不許拿訪;不許拔用富豪官吏,諸如此類,難以枚舉。巡方御史果能一遵禁約,自然公生明、廉生威,地方利弊民生疾苦必能上聞,大小官吏必能肅清。凡事須設(shè)法確訪,毋專憑府廳開報,毋縱容司道府廳而止參州縣,毋庇護(hù)大貪大惡而糾參老弱,如此則何吏不察、何民不安。倘總督巡撫總兵等官有不公不法、蒙蔽專擅、縱兵害民、縱賊害良等事,許巡方御史即行糾舉。若御史有故違前項禁約,許總督巡撫即行糾舉。都察院堂官尤宜督責(zé)河南掌道等官時時察訪,勿拘巡方月日,不待回道考核,有真心實政先行奏聞,特旨褒嘉;有不遵禁約貪肆怠玩,先行參劾,請旨治罪,另差赴代,庶不負(fù)朕治安天下至意[8]。

上諭中突出了巡按御史的“察吏”職責(zé),并要求各御史在臨差之時必須經(jīng)皇帝耳提面命、親承戒諭,“將地方興利除弊事宜面諭遣之”,這或許是順治八年后巡按參劾官員貪黷案驟然增加的根源所在?？梢哉f,巡按制度本身就是皇權(quán)的附庸物,從根本上是作為調(diào)整和平衡統(tǒng)治階級內(nèi)部各種政治力量對比關(guān)系并進(jìn)而鞏固其統(tǒng)治的工具而已。因而,很多行政處分案件的提出都具有相當(dāng)?shù)闹饔^性和目的性,很難做到客觀和公正。誣參、徇庇等問題也就接踵而至,如順治十二年,吏部書吏章冕即因順天巡按顧仁悖旨婪贓、陷害無辜而刎頸叩閽。順治十年,浙江巡按石應(yīng)泰因追贓援赦徇庇,被降一級調(diào)用。順治十年十一月,河南巡按王亮教徇庇學(xué)臣黃日祚,被降二級調(diào)外用。順治十五年,蘇松巡按王秉衡徇庇華亭縣知縣擅用錢糧、不加查核而概準(zhǔn)開銷,被革職。這些弊病的存在一定程度上影響了巡按制度監(jiān)察的效能,也為滿洲貴族等勢力不斷要求取消巡按制度提供了口實:“各省巡按為察吏安民之官,近者多受屬員獻(xiàn)媚,參劾無聞,將巡按概行停止”[9]。隨著順治帝的駕崩,巡按制度因其觸動了滿洲貴族的利益、限制了督撫權(quán)力的發(fā)揮等諸多因素而退出了歷史舞臺,但作為清代監(jiān)察制度的重要組成部分,它在清初的行政處分制度中占有一席之地。

[1](清)張廷玉等.明史(卷6),成祖本紀(jì)二[M].上海:中華書局,1974.

[2](清)官修.清世祖實錄(卷89),順治十二年二月賡申條[M].上海:中華書局,1985.

[3](清)官修.清世祖實錄(卷55),順治八年三月丁亥條[M].上海:中華書局,1985.

[4](清)官修.清世祖實錄(卷6),順治元年七月壬寅條[M].上海:中華書局,1985.

[5](清)官修.清世祖實錄(卷55),順治八年三月癸巳條[M].上海:中華書局,1985.

[6](清)賀長齡、魏源編.皇朝經(jīng)世文編(卷18)[M].上海:中華書局,1985.

[7]吳建華.清初巡按制度[J].故宮博物院院刊,1987,(2).

[8](清)官修.清世祖實錄(卷52),順治八年三月癸巳條[M].上海:中華書局,1985.

[9](清)官修.清世祖實錄(卷175),順治十年五月甲戍條[M].上海:中華書局,1985.