中國社會保障法制建設(shè)現(xiàn)狀及思考

萬 敏,楊留強

(1.聊城大學管理學院,山東聊城252059;2.河南省鞏義市人民法院,河南鞏義451250)

社會保障法制是指由國家權(quán)力機關(guān)或授權(quán)的行政機關(guān)制定的各項社會保障法律、法規(guī)、規(guī)章和制度的總和。它不僅集中體現(xiàn)了國家對需要采用社會保障手段來解決各種社會問題的意志,同時也是實現(xiàn)整個社會保障制度良性運行的必要保證[1]463。社會保障制度是一個國家的重要制度,必須納入法治軌道,并依靠法制來保證實施。同時,完備的法律法規(guī)也是一個國家社會保障制度成熟的基本標志。只有體制、機制、法制“三制”健全完善,才能保證社會保障事業(yè)的順利發(fā)展。

一、社會保障法制建設(shè)的意義

現(xiàn)代社會保障制度是由國家強制實施的,離不開法律的支持。建立和發(fā)展社會保障制度,必須與立法同步進行。世界上先進國家社會保障制度的建立,無不以制定和實施社會保障法律為起點。沒有健全的社會保障法律體系,就不可能出現(xiàn)健全、完善和成熟的社會保障制度。只有走上法制化的軌道,社會保障制度才能確立其地位,獲得穩(wěn)定持久的發(fā)展動力。推進社會保障法制建設(shè),具有重大的意義。

(一)有利于切實保障公民的社會保障權(quán)

社會保障權(quán)即保障和維護社會成員的基本生存權(quán)利,是公民所享有的一項基本權(quán)利,在我國《憲法》中有明確規(guī)定。然而具體社會保障權(quán)利的范圍、得到社會保障權(quán)利的方法、社會保障權(quán)利的救濟方法和對憲法規(guī)定的各項權(quán)利的落實和實現(xiàn),都必須以基本的法律制度作為支撐。因此,必須有一部專門規(guī)定具體社會保障權(quán)利的法律來具體調(diào)節(jié)人們在社會保障活動中所產(chǎn)生的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系,憲法中規(guī)定的社會保障權(quán)利才能真正得以落實,公民的合法權(quán)利才能切實得到維護。

(二)有利于統(tǒng)一政策法規(guī),合理配置資源

由于全國統(tǒng)一的社會保障法遲遲沒有制定出來,制定社會保障政策與法規(guī)的權(quán)力自然下放到了地方和一些部委,造成各地方立法泛濫。與此同時,這些文件大都以暫行條例、通知、意見的形式出現(xiàn),缺乏法律的權(quán)威性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。這樣一來,我國統(tǒng)一的社會保障政策就被各地方的暫行規(guī)定和通知所分割。雖說這種不統(tǒng)一在一定程度上是源自各地經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡,是不得已而為之,然而也普遍存在增加統(tǒng)籌范圍和提高統(tǒng)籌標準的人為因素,這必然損害我國社會保障立法體系的完整性和權(quán)威性。同時,由于各地政策的不同,人為地為各地造成差異,從而形成人力資源流動的阻礙,妨害了資源的優(yōu)化配置,不利于經(jīng)濟的發(fā)展。因此,構(gòu)建和完善我國統(tǒng)一的社會保障法律制度,有利于打破各地社會保障人為規(guī)定的不同,使勞動者在更換勞動崗位和遷徙時沒有后顧之憂,促進勞動力資源的合理流動。

(三)有利于社會保障管理規(guī)范化

社會保障的管理和運營是一件非常復雜的工作,涉及多方主體的利益,只有法制化才能保證其規(guī)范性。而且透過這些穩(wěn)定的法律制度,社會保障主體對于自己的權(quán)利義務(wù)有一明確的預期,減少制度實施中的摩擦,使社會保障制度的運作進入良性循環(huán)的狀態(tài)。社會保障制度的運作是一個巨大的社會工程,包括繳費體系的運作、支付體系的運作和基金管理的運作,這些涉及繳費和經(jīng)費支出的問題必須由國家法律作出明確規(guī)定。因此,只有在法制的環(huán)境下,社會保障制度才能有效地實施。

(四)有利于社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展

發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟離不開社會主義市場經(jīng)濟法律體系的建立與健全,離不開市場法律體系對市場經(jīng)濟進行的規(guī)范、引導和制約。社會保障法就是社會主義市場經(jīng)濟法律體系的一個重要組成部分。在市場經(jīng)濟條件下,競爭將成為主旋律,有競爭就會有優(yōu)勝劣汰。怎樣保障被淘汰社會成員的基本生活水平和使他們的基本權(quán)利不受損害,從而真正起到社會保障制度的安全閥、穩(wěn)定器的作用,這將都有待于社會保障法律制度的建立來解決[2]。

此外,社會保障法律制度與其他經(jīng)濟的、刑事的、民事的法制系統(tǒng)等共同構(gòu)成一個國家和地區(qū)的完整、健全的法制體系,從而還對國家和社會走上法制化道路具有特別的意義。

二、中國社會保障法制建設(shè)的現(xiàn)狀

歷經(jīng)建國后幾十年的發(fā)展,我國目前已初步建立起了一個社會保障法制的框架體系,陸續(xù)頒布了一些與社會保障相關(guān)的法律法規(guī),如《社會保險費征繳暫行條例》(1999)、《失業(yè)保險條例》(1999)、《城市居民最低生活保障條例》(1999)、《工傷保險條例》(2003)、《就業(yè)促進法》(2007)、《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》(2010)。但仍存有許多不完善之處,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)社會保障立法明顯滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展

雖然法律的穩(wěn)定性決定了立法相對于社會政治、經(jīng)濟的變革具有一定的滯后性,但過于滯后,必將帶來許多不利因素[3]。改革開放以來,我國國民生產(chǎn)總值每年以近10%的速度增長,而作為市場經(jīng)濟的重要法律之一的社會保障法卻遲遲沒有出臺,社會救濟、社會福利和優(yōu)撫安置,更是處于立法的空白。國家立法滯后,地方立法分散,社會保障的運作主要是依靠政策規(guī)定和行政手段推行,社會保險基金的征集、撥付、運營、管理尚未立法[4],尚不能給國家解決社會保障面臨的嚴峻而復雜的問題提供充分、有效的法律支持,造成社會保障收、支、管等各方面都存在較大漏洞。

(二)社會保障法律法規(guī)立法層次低

社會保障作為國民收入再分配的一項基本制度,應由國家法律加以規(guī)范和保障。但是我國目前社會保障立法的現(xiàn)狀是:全國人大立法少,行政法規(guī)、部門規(guī)章多;地方性法規(guī)少,政府規(guī)章多;立法層次低,缺乏較高的法律效力。與此相對應的是,我國立法政出多門,各行其是,各部門制定的規(guī)章制度在使用范圍、立法水平、對法律和法律精神的理解上均不一致,甚至存在相互沖突的現(xiàn)象。這種立法現(xiàn)狀使我國的社會保障工作基本上處于有法難依的狀態(tài)[5]。

(三)法律救濟和相關(guān)配套制度建設(shè)滯后

社會保障的實施機制包括行政執(zhí)法、司法、爭議解決的仲裁活動、法律監(jiān)督程序等。由于社會保障法律中責任追究和制裁辦法力度不夠,社會保險費強制征繳缺乏可操作性,造成實際工作中社會保險費征繳困難(尤其是養(yǎng)老、失業(yè)保險費)。同時,對勞動者和退休、失業(yè)人員缺乏操之可行的法律保障機制,如工傷事故中的責任認定和救濟等。目前最為突出的是挪用、擠占、截流社會保險基金的行為得不到有力的懲治。用職工的“救命錢”蓋房子、購汽車、吃喝送請等應該受到懲治,但我國刑法第273條只規(guī)定了“挪用用于救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物,情節(jié)嚴重、導致國家和人民群眾利益遭受重大損害的,對直接責任人員,處3年以上7年以下有期徒刑”。也就是說,我國刑法并未將社會保險基金列入特定款物的刑法保護之內(nèi)。

三、進一步推進我國社會保障法制建設(shè)的思考

社會保障制度比較成熟的國家,都是通過社會保障立法,使社會保障制度得以確立;通過社會保障法的實施,使社會保障制度得以規(guī)范;通過社會保障法的修改,使社會保障制度得以完善[6]。要使我國社會保障的各項工作步入法制化的軌道,還需要在以下方面進一步完善:

(一)在憲法中進一步明確公民享有社會保障的權(quán)利

我國現(xiàn)行憲法涉及社會保障的內(nèi)容主要是第44、45條的規(guī)定,只規(guī)定了公民在“年老、疾病或喪失勞動能力”的情況下有權(quán)獲得物質(zhì)幫助,而未能將失業(yè)、生育規(guī)定其中。因此,要建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的社會保障制度,更好地保障公民社會保障權(quán)利的實現(xiàn),應當對現(xiàn)行憲法作出相應的修訂。一方面,應當將公民享有社會保障權(quán)作為其基本權(quán)利予以規(guī)定;另一方面,應當在憲法中規(guī)定社會保障制度的基本內(nèi)容,為社會保障立法提供必要的憲法依據(jù)。

(二)提高立法層次,增強社會保障制度的穩(wěn)定性

我國已經(jīng)走過了較長時期的行政立法階段,現(xiàn)階段可以也應該進入向全國人大立法發(fā)展的階段。從長遠來看,在基本法律體系(《社會保險法》、《社會救助法》、《社會福利法》等)建立起來以后,還要制定《社會保障法》以統(tǒng)領(lǐng)整個社會保障法制體系,嚴格界定社會保障的范圍、對象、職責、標準、水平、權(quán)利與義務(wù)以及組織結(jié)構(gòu)、監(jiān)管體系等,以保證社會保障工作有法可依。因為全國性的社會保障立法是在全中國范圍內(nèi)使社會保障制度走向統(tǒng)一的基本保證。

(三)建立完善的社會保障權(quán)利救濟制度

無救濟即無權(quán)利。當公民的社會保障權(quán)受到侵犯時,必須有相應的權(quán)利救濟途徑。由于社會保障所涉及的內(nèi)容與公民的基本生存權(quán)有關(guān),而且,在社會保障關(guān)系中,享受社會保障權(quán)利的,有相當部分屬于社會弱勢群體,當公民行使社會保障權(quán)利發(fā)生阻礙和爭議時,涉及的養(yǎng)老金、失業(yè)金、生活困難補助費等都是其生活所需,被稱為“活命錢”。在解決社會保障爭議時,必須考慮這些特點,所制定的程序法中,也應當盡可能地使當事人能夠通過最簡單快捷、而且收費低廉的程序獲得救濟[7]。此外,建立社會保障法律援助制度也必不可少。只有這樣,才能使公民的社會保障權(quán)獲得普遍的尊重并得到真正的實現(xiàn)。

(四)完善相關(guān)配套法律制度

社會保障制度的立法內(nèi)容應與其他專門立法的內(nèi)容相互銜接、相互補充和制約,以保證社會保障法規(guī)的有效實施。首先,鑒于《刑法》并未將社會保障基金列入特定款物的刑法保護之內(nèi),中國最高立法機關(guān)必須加緊制定有關(guān)制裁擠占、挪用社會保險基金的違法犯罪行為的法律,以確保社會保障法規(guī)的有效實施。其次,與稅法配套,將社會保障基金費改為稅,企業(yè)將這筆支出列入成本,由稅務(wù)部門負責收繳,有利于提高社會保障基金的收繳率。再次,社會保障制度是一項復雜的系統(tǒng)工程,具體的運作涉及勞動保障、民政、衛(wèi)生等多個部門,社會保障法律還應該與這些部門的規(guī)章及政策協(xié)調(diào)一致,以提高運作效率。

[1]鄭功成.論中國特色的社會保障制度[M].武漢:武漢大學出版社,1997.

[2]劉俊.試論構(gòu)建與完善我國社會保障法律制度的重要意義[J].科技創(chuàng)業(yè)月刊,2007,(2).

[3]王國奇.完善社會保障法制建設(shè)構(gòu)建社會主義和諧社會[J].中共珠海市委黨校、珠海市行政學院學報,2005,(2).[4]滕毅.論社會保障法制建設(shè)的緊迫性[J].湖南經(jīng)濟管理干部學院學報,2000,(4).

[5]許海燕.我國社會保障法制建設(shè)存在的問題與對策[J].沈陽師范大學學報(社會科學版),2007,(2).

[6]郭曉峰、徐向素.甘肅省社會保障法制化的思考[J].人大研究,2002,(11).

[7]林嘉.加快社會保障法制建設(shè)的若干問題[J].中國社會保障,2004,(1).