完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度

荀　盼　謝　娟

提要轉(zhuǎn)移支付制度是我國分稅制財政體制的重要組成部分，也是平衡區(qū)域間經(jīng)濟(jì)差距的主要手段之一。但是，目前我國區(qū)域間經(jīng)濟(jì)差距不但沒有縮小，反而有拉大的趨勢。本文提出我國財政轉(zhuǎn)移支付制度存在結(jié)構(gòu)不合理、監(jiān)督管理制度不健全等問題，并有針對性地提出了一系列完善措施。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付；分稅制；區(qū)域間經(jīng)濟(jì)差距

中圖分類號：F810文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、我國財政轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年分稅制改革后逐步建立起來的。目前，我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付主要由體制補助、稅收返還、專項補助、結(jié)算補助等多種形式構(gòu)成，1995年又實行了過渡期轉(zhuǎn)移支付（2002年后并入一般轉(zhuǎn)移支付）。

總的來看，現(xiàn)階段我國財政轉(zhuǎn)移支付具有三個特征：一是總量持續(xù)增長。1995年中央的各類轉(zhuǎn)移支付總額為2，530億元，到2005年已增長到11，483億元，為1995年的4.5倍。二是結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化。從轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)看，體制性轉(zhuǎn)移支付的比重下降，專項轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付比重上升，整個中央轉(zhuǎn)移支付的格局已由體制性轉(zhuǎn)移支付占絕對優(yōu)勢，調(diào)整為各占1/3左右，標(biāo)志著我國的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)向著合理化的方向發(fā)展。三是作用日益凸現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：彌補了地方財力的不足、支持了重大經(jīng)濟(jì)改革、促進(jìn)了地方相對均衡發(fā)展。

二、我國財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問題

盡管建立了分稅制財政體制的基本框架，但受多種因素的影響和制約，作為分稅制財政體制重要組成部分及主要保障的轉(zhuǎn)移支付制度，卻遠(yuǎn)沒有做到科學(xué)規(guī)范和切實可行。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度存在著諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。自轉(zhuǎn)移支付制度實行以來，其結(jié)構(gòu)一直在不斷改進(jìn)完善之中，財力性轉(zhuǎn)移支付增長過快，比重逐年上升，專項轉(zhuǎn)移支付所占比重呈下降趨勢。到2006年，中央財力性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額比重提高到51.8%（其中一般性轉(zhuǎn)移支付占16.7%），專項轉(zhuǎn)移支付占48.2%。但就現(xiàn)狀來看，從為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化方面衡量，結(jié)構(gòu)比例還不夠合理，專項轉(zhuǎn)移支付比重仍然偏高，財力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模仍然偏低，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模就更低，承擔(dān)均等化職能的轉(zhuǎn)移支付力度仍然不夠大。

（二）轉(zhuǎn)移支付的測算依據(jù)沒有體現(xiàn)區(qū)別對待的原則。有的地方反映，按照全國統(tǒng)一的平均有效稅率來測算增值稅標(biāo)準(zhǔn)收入，難以體現(xiàn)各地因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等導(dǎo)致的稅源結(jié)構(gòu)差異。有些地方認(rèn)為，確定標(biāo)準(zhǔn)支出的依據(jù)涵蓋不夠，沒有將某些新發(fā)生的支出及時納入標(biāo)準(zhǔn)支出的測算范圍。一些邊疆省份和困難省份認(rèn)為，按照全國統(tǒng)一支出水平確定各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)支出有不盡合理之處。

（三）監(jiān)督管理制度不健全。監(jiān)督管理制度不健全，特別是專項轉(zhuǎn)移支付問題突出。一是立項不規(guī)范，缺乏總體規(guī)劃。有些項目的確立沒有嚴(yán)格的論證和審批程序，一事一議的專項轉(zhuǎn)移支付項目不斷增加，致使專項轉(zhuǎn)移支付項目散亂，很不規(guī)范。二是專項轉(zhuǎn)移支付資金的分配操作不夠規(guī)范。有些資金的分配安排，隨意性大、透明度不高、撥款的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)沒有嚴(yán)格明確的界定，有的資金多個部門參與安排分配，不僅沒有嚴(yán)格的規(guī)程，而且很容易與實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)和要求相脫離。三是專項轉(zhuǎn)移支付配套政策不規(guī)范。一些部門不切實際地自行提出配套要求，致使一些項目出現(xiàn)被迫負(fù)債配套或弄虛作假現(xiàn)象。有些專項資金由于零散，被擠占挪用現(xiàn)象比較嚴(yán)重，部分資金成了地方的“吃飯”錢。

三、完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的措施

（一）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的目的是擴(kuò)大均等化轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，強化財政均等化功能，最后建立一個以公式化為基礎(chǔ)，一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付體系。第一，簡化轉(zhuǎn)移支付的基本類型，調(diào)整為均等化和專項兩種。這樣，可以使轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)和對象更明確，減少重復(fù)補貼。第二，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。應(yīng)逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，使其成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式。近年來，財政收入連年大幅度超速增長為一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大提供了有利條件。同時，轉(zhuǎn)移支付方式的簡化也使更多財政資金能夠轉(zhuǎn)移到這方面來。還可以考慮將國債轉(zhuǎn)化為中央政府轉(zhuǎn)移支付資金，對地方政府采用國債轉(zhuǎn)貸的方式，把發(fā)行的一般性國債中的一部分用于轉(zhuǎn)移支付。第三，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付。通過嚴(yán)格的項目準(zhǔn)入機制，減少立項的隨意性和盲目性。同時，可以在資金分配時，考慮地方的支付能力和提供公共產(chǎn)品成本的差異以及人均收入等指標(biāo)，使資金的再分配實現(xiàn)公平的目的，充分發(fā)揮專項轉(zhuǎn)移支付在均等化方面的作用。

（二）改革一般性轉(zhuǎn)移支付的計算方法。發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移支付公式設(shè)計主要有兩種方法：一是以反映地區(qū)支出需求差異為主，如日本；二是主要反映收入差異，如德國。依據(jù)支出法設(shè)計的財政均等化模式相對簡單，而財政需求均等化模型雖然非常合理，但測算支出需求的公式需要反映為提供全國標(biāo)準(zhǔn)程度所需資金數(shù)額，需要設(shè)置大量參數(shù)，搜集大量信息，因而比較復(fù)雜。從我國情況來看，可考慮將收入法與支出法結(jié)合起來。當(dāng)前，在均等化轉(zhuǎn)移支付還難以全面引入因素法的條件下，可以先將基本行政經(jīng)費、基礎(chǔ)教育經(jīng)費和公共衛(wèi)生經(jīng)費作為基本要素引入均等化轉(zhuǎn)移支付公式，以保證地方政府對基本公共服務(wù)的有效供給。同時，應(yīng)盡可能選取地方政府無法直接控制的客觀變量，盡量減少對地方政府的影響以及與中央政府的“討價還價”行為。

（三）建立完善的財政轉(zhuǎn)移支付法律制度體系。我國轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建首先要通過立法確定轉(zhuǎn)移支付制度改革的遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃，明確改革的趨勢和具體步驟，使地方政府形成確定性預(yù)期。第一，修訂《預(yù)算法》，明確一般性轉(zhuǎn)移支付在預(yù)算中的地位、作用及表現(xiàn)形式；第二，制定《轉(zhuǎn)移支付法》，明確實施轉(zhuǎn)移支付的形式、原則，組成轉(zhuǎn)移支付制度各部分之間的關(guān)系，各自的實施目標(biāo)，資金的分配方法和撥付程序，以及違反時進(jìn)行處罰的標(biāo)準(zhǔn)等；第三，對一般性轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行多方面、全過程監(jiān)督，構(gòu)建起各級人大、審計部門、財政內(nèi)部監(jiān)督部門和社會組成的全方位監(jiān)督體系；第四，進(jìn)一步推進(jìn)復(fù)式預(yù)算，編制專門的一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算。對轉(zhuǎn)移支付資金最有效的監(jiān)督，應(yīng)該是通過預(yù)算法案的形式進(jìn)行。

（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）