域外投資者保護(hù)組織經(jīng)驗(yàn)借鑒

沈曉磊

投資者保護(hù)組織作為資本市場(chǎng)的重要組成部分，正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。中國(guó)證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司正處于初始階段，很多方面還不健全。域外部分國(guó)家或地區(qū)建立了很多投資者保護(hù)組織，運(yùn)營(yíng)也很久了，有很多經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

一、部分域外主要投資者保護(hù)組織立法情況及特點(diǎn)（表1）

（一）立法產(chǎn)生的背景及原因大體相同或相似。20世紀(jì)六十年代域外金融監(jiān)管普遍放松，一方面刺激了資本流動(dòng)，原有體系不能滿足需求，交易清算過(guò)程中違規(guī)違法行為層出不窮；另一方面資本流動(dòng)加快，投機(jī)機(jī)會(huì)增多，券商普遍利用自身優(yōu)勢(shì)，采用虛假信息、操縱股價(jià)等行為，首先是致使自身瀕臨關(guān)門破產(chǎn)，再次也造成投資者大量損失，嚴(yán)重挫傷市場(chǎng)信心。在這種背景下，各國(guó)或地區(qū)紛紛成立投資者保護(hù)組織（最早是投資者保護(hù)基金）來(lái)重樹(shù)投資者信心。

以美國(guó)為例，六十年代末美國(guó)證券業(yè)遇到經(jīng)營(yíng)危機(jī)、財(cái)務(wù)困難，以及市場(chǎng)萎縮的打擊，造成數(shù)百家證券經(jīng)紀(jì)商被迫合并或停業(yè)，或因?yàn)闊o(wú)法對(duì)客戶履行義務(wù)而破產(chǎn)，不少投資者擔(dān)心資金的安全，紛紛撤離證券市場(chǎng)。為重樹(shù)市場(chǎng)信心，美國(guó)國(guó)會(huì)在1970年通過(guò)了《證券投資者保護(hù)法案》，成立了證券投資者保護(hù)公司。

（二）立法模式的選擇。域外主要投資者保護(hù)組織立法模式也各不相同，主要分為以下兩類：第一，在基本法律的基礎(chǔ)上，制定投資者保護(hù)組織專門立法。如美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、臺(tái)灣地區(qū)和印度等。如美國(guó)國(guó)會(huì)在1970年通過(guò)了《證券投資者保護(hù)法案》。第二，未制定投資者保護(hù)組織專門立法，只在綜合性法律中規(guī)定投資者保護(hù)組織的相關(guān)條文。如英國(guó)、日本、新加坡和香港地區(qū)。英國(guó)在2000年《金融服務(wù)和市場(chǎng)法》中，規(guī)定了金融服務(wù)局應(yīng)根據(jù)規(guī)定成立金融服務(wù)賠償計(jì)劃，在相關(guān)人不能或者可能無(wú)法賠償?shù)那闆r下，代為賠償。

（三）與政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)間關(guān)系的選擇。雖然域外對(duì)投資者保護(hù)組織監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定各異，但歸納起來(lái)，投資者保護(hù)組織與政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系主要存在兩種形式：

一是隸屬關(guān)系。主要有英國(guó)、印度、香港地區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)等。如英國(guó)規(guī)定須由金融服務(wù)管理局設(shè)立計(jì)劃管理人管理金融服務(wù)賠償計(jì)劃。計(jì)劃管理人委員會(huì)主席及其他組成人員須由金融服務(wù)局任命和免職；主席的任命和免職還須獲得財(cái)政部批準(zhǔn)。

二是非隸屬關(guān)系，僅是監(jiān)管關(guān)系。主要有美國(guó)、日本和新加坡等。如美國(guó)規(guī)定SIPC是在國(guó)會(huì)要求下成立的證券業(yè)非營(yíng)利性會(huì)員組織，但仍受到SEC的監(jiān)管。

二、部分域外主要投資者保護(hù)組織的作用

隨著資本市場(chǎng)的發(fā)展，域外主要投資者保護(hù)組織的作用也越來(lái)越廣泛，從最初單一賠償功能發(fā)展到目前賠償為主，兼具投資者教育、訴訟、清算破產(chǎn)證券公司等功能。

（一）賠償功能——投資者保護(hù)組織最基本的功能。成立之初，域外投資者保護(hù)組織就定位于補(bǔ)償投資者，恢復(fù)市場(chǎng)信心。該功能的特點(diǎn)主要有：

1、僅對(duì)一般投資者賠償，排除合格投資者、機(jī)構(gòu)合伙人、股東、董事或高級(jí)職員等。如美國(guó)《證券投資者保護(hù)法案》就明確規(guī)定，證券投資者保護(hù)公司的賠償范圍不包括面臨破產(chǎn)的證券機(jī)構(gòu)一般合伙人、股東、董事或者高級(jí)職員，持有其任何類型證券達(dá)5%或以上的優(yōu)先股股東，占凈資產(chǎn)份額5%以上的有限合伙人，對(duì)公司管理和政策具有控制影響力的人等。《新加坡證券期貨法》第186條也明確把合格投資者排出在外。

2、賠償?shù)姆秶^廣，包括各種類型的證券。這與域外對(duì)證券的定義較寬泛有關(guān)，如美國(guó)《證券投資者保護(hù)法案》就把股票、政府債券、共同基金、票據(jù)、無(wú)抵押債券、股權(quán)、認(rèn)股權(quán)證、期權(quán)、貨幣市場(chǎng)基金和可轉(zhuǎn)讓存單都包括在賠償范圍內(nèi)。

3、規(guī)定了賠償后組織的代位追償權(quán)。如臺(tái)灣地區(qū)《證券投資人及期貨交易人保護(hù)法》第21條就規(guī)定：保護(hù)機(jī)構(gòu)依第一項(xiàng)規(guī)定償付后，得于其償付限度內(nèi)，代位行使證券投資人或期貨交易人對(duì)于違約證券商或期貨商之請(qǐng)求權(quán)。保留組織的代位追償權(quán)，對(duì)震懾市場(chǎng)，維護(hù)市場(chǎng)的穩(wěn)定有著一定的積極意義。

（二）投資者教育功能——近期的關(guān)注點(diǎn)

1、賠償類投資者保護(hù)組織的投資者教育。域外賠償類投資者保護(hù)組織的法定職責(zé)中一般都沒(méi)有要求組織開(kāi)展投資者教育。而且這類組織投入投資者教育工作的精力一般都較為有限，其開(kāi)展的教育多與介紹保護(hù)基金有關(guān)。如美國(guó)SIPC、加拿大CIPF都通過(guò)印制小冊(cè)子等方式向投資者介紹保護(hù)基金，CIPF還同相關(guān)機(jī)構(gòu)創(chuàng)立了有關(guān)投資者保護(hù)的門戶網(wǎng)站就是一例。

2、非賠償類投資者保護(hù)組織的投資者教育。除了以上這些賠償類組織外，有些國(guó)家還有各種專司投資者教育職能的投資者保護(hù)組織。這些組織專門從事投資者教育工作，其教育等工作做得非常出色。如加拿大證券行政會(huì)（CSA），印制各種各樣的宣傳冊(cè)或者其他出版物，召開(kāi)研討會(huì)等形式的教育活動(dòng)。另外，還寄送《投資者警報(bào)》以提醒投資者注意證券市場(chǎng)中一些欺詐活動(dòng)。

（三）為政府立法提供建議。一些國(guó)家投資者保護(hù)組織還進(jìn)行了一些活動(dòng)，為政府立法提供建議。如加拿大中小投資者保護(hù)協(xié)會(huì)（SIPA）目前相繼發(fā)布了《給中小投資者一個(gè)公平的機(jī)會(huì)——改革共同基金產(chǎn)業(yè)》、《入息信托：我贏定了——個(gè)人投資者和退休基金注意到了缺失的結(jié)構(gòu)》和《SIPA：五年回顧——中小投資者眼中的加拿大投資者保護(hù)》等報(bào)告。從不同角度反映了加拿大證券監(jiān)管體制存在的問(wèn)題，以及加拿大中小投資者的無(wú)奈，期望能夠引起當(dāng)局的重視。

（四）其他功能

1、代為集體訴訟或幫助應(yīng)訴。部分投資者保護(hù)組織還代表自己的會(huì)員進(jìn)行集體訴訟或幫助應(yīng)訴。如，SIPC作為托管人參加了對(duì)全國(guó)城市銀行的訴訟。最終法院支持原告以違約和證券欺詐以及協(xié)助欺詐等幾項(xiàng)訴求起訴被告，并且判決銀行支付615萬(wàn)美元。

2、清算破產(chǎn)證券公司。如，美國(guó)SIPC在證券公司的破產(chǎn)程序中扮演了非常重要和活躍的角色。在美國(guó)，也只有SIPC才能夠把一個(gè)破產(chǎn)的證券公司轉(zhuǎn)入到清算的程序。

三、域外經(jīng)驗(yàn)借鑒與我國(guó)投資者保護(hù)組織的運(yùn)作

（一）立法模式。域外主要投資者保護(hù)組織立法，無(wú)論是進(jìn)行專門立法還是在綜合性法律中規(guī)定，都以法律形式確立了投資者保護(hù)組織立法。這種模式有利于提高投資者保護(hù)組織的法律層級(jí)，更好地發(fā)揮保護(hù)投資者的作用。

而我國(guó)目前只有一部名為《證券投資者保護(hù)基金管理辦法》的部門規(guī)章，是由中國(guó)證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合發(fā)布的，效力層級(jí)比較低，不利于更好地保護(hù)投資者。據(jù)報(bào)道，作為中國(guó)證券投資者保護(hù)體系的一項(xiàng)重要法規(guī)，《證券投資者保護(hù)基金條例》目前正在起草之中。但《證券投資者保護(hù)基金條例》仍是一部行政法規(guī)，建議制定《證券投資者保護(hù)法》。另外，可借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，在制定一部基本法律的基礎(chǔ)下，把基金申索、征費(fèi)、賠償限額及投資者賠償公司職能等運(yùn)作細(xì)節(jié)通過(guò)4個(gè)附屬法例規(guī)范。既強(qiáng)化了賠償基金運(yùn)用的可操作性，也增加了基金賠償?shù)耐该鞫取⒐_(kāi)度，增強(qiáng)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

（二）與政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)間關(guān)系的選擇。域外主要投資者保護(hù)組織，或由政府機(jī)構(gòu)設(shè)立，或由交易所設(shè)立。而我國(guó)證券投資者保護(hù)基金是由國(guó)務(wù)院出資，歸口中國(guó)證監(jiān)會(huì)管理。

我國(guó)投資者保護(hù)組織不應(yīng)由交易所設(shè)立。從域外經(jīng)驗(yàn)看，存在多個(gè)證券交易所的國(guó)家，一般都采取獨(dú)立模式，以便更好地覆蓋全國(guó)的投資者；地域較小、證券交易集中在一個(gè)交易所的國(guó)家或地區(qū)，則傾向于采用附屬模式。我國(guó)證券市場(chǎng)集中在兩個(gè)證券交易所，采取獨(dú)立模式，能夠更好地使基金保護(hù)覆蓋到全國(guó)投資者，同時(shí)成本也相對(duì)較低。

（三）強(qiáng)化投資者保護(hù)組織的賠償功能。對(duì)投資者進(jìn)行賠償，強(qiáng)化市場(chǎng)信心，永遠(yuǎn)是投資者保護(hù)組織最基本的功能。從域外經(jīng)驗(yàn)看，限額償付是投資者保護(hù)組織都具備的基本功能，雖然總體實(shí)際償付并不多。

2007年中國(guó)證券投資者保護(hù)基金共籌集基金306.644億元，共使用基金186.326億元，占籌集金額60.76%?？梢哉f(shuō)，我國(guó)目前賠償力度還是比較大的，有力地保護(hù)了證券投資者利益。但《證券投資者保護(hù)基金管理辦法》第十七條規(guī)定基金的用途為：“證券公司被撤銷、關(guān)閉和破產(chǎn)或被證監(jiān)會(huì)實(shí)施行政接管、托管經(jīng)營(yíng)等強(qiáng)制性監(jiān)管措施時(shí)，按照國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定對(duì)債權(quán)人予以償付?！陛^之域外，我國(guó)的賠償范圍還較小。

（四）發(fā)揮投資者保護(hù)組織的其他功能

1、投資者教育。從域外經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)主要賠償類投資者保護(hù)組織投入投資者教育工作的精力較為有限，其開(kāi)展的投資者教育活動(dòng)多與介紹保護(hù)基金有關(guān)。如美國(guó)SIPC、加拿大CIPF都通過(guò)印制小冊(cè)子等方式向投資者介紹保護(hù)基金。在這些國(guó)家，除賠償類投資者保護(hù)組織外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、自律組織等都開(kāi)展投資者教育，另有大量專司投資者教育工作的投資者保護(hù)組織?？偟膩?lái)說(shuō)，是否將投資者教育作為賠償類組織的基本職能還是與證券市場(chǎng)的發(fā)達(dá)程度、法制的健全程度有關(guān)。

我國(guó)目前這種專司投資者教育的組織幾乎還是空白，監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、自律組織等開(kāi)展投資者教育工作也還剛剛起步。中國(guó)證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司從成立開(kāi)始也承擔(dān)了大量的投資者教育工作。我國(guó)應(yīng)大力發(fā)展專司投資者教育的組織，充分挖掘監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、自律組織等的投資者教育資源，能夠把中國(guó)證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司解放出來(lái)，專司投資者賠償工作。

2、代為集體訴訟或幫助應(yīng)訴。除了上述功能外，部分域外組織還有代為集體訴訟或幫助應(yīng)訴功能。

從目前我國(guó)的情況來(lái)看，中小股東一般難以得到切實(shí)補(bǔ)償。單獨(dú)對(duì)公司提起訴訟的費(fèi)用并非一般小股東所能承受，而且個(gè)人相對(duì)于作為組織體的公司，在各方面都處于弱勢(shì)。如由專業(yè)機(jī)構(gòu)組織中小股東集體訴訟，有利于平衡雙方在訴訟中的地位，保護(hù)中小股東利益。

（作者單位：華東政法大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

［1］《境外主要投資者保護(hù)制度類比》，http：//www.sipf.com.cn/conference/pages

/leibi.htm，訪問(wèn)日期：2008年10月22日.

［2］《中國(guó)證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司2007年年度報(bào)告》.