淺談新《消防法》及其配套規(guī)章實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

陳 正 周 亮

摘要:文章對(duì)新修訂的《消防法》及其配套規(guī)章實(shí)施以來(lái)執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析,對(duì)消防法在建設(shè)工程消防監(jiān)督管理方面尤其是備案抽查制度方面存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了探討,并提出了改進(jìn)意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞:消防法;消防設(shè)計(jì)審核;消防驗(yàn)收;備案抽查

中圖分類號(hào):D631文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-2374(2009)21-0091-02

為減少行政許可事項(xiàng),新修訂的《中華人民共和國(guó)消防法》(以下簡(jiǎn)稱《消防法》)對(duì)建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度進(jìn)行了改革,由對(duì)所有建設(shè)工程實(shí)行消防設(shè)計(jì)審核和驗(yàn)收制度改為對(duì)國(guó)務(wù)院公安部門規(guī)定的大型人員密集場(chǎng)所和特殊建設(shè)工程實(shí)行消防設(shè)計(jì)審核和驗(yàn)收、其他建設(shè)工程實(shí)行備案抽查的制度。這樣的調(diào)整在保證重點(diǎn)工程消防安全的同時(shí),明確了建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位的責(zé)任,既有利于建設(shè)單位辦理前期手續(xù),又有利于加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管力度。但由于新修訂的《消防法》尤其是其配套規(guī)章出臺(tái)比較倉(cāng)促,沒(méi)有給相關(guān)部門緩沖和適應(yīng)時(shí)間,在執(zhí)行過(guò)程中存在不少問(wèn)題,現(xiàn)將問(wèn)題提出,供同行參考。

一、法律法規(guī)存在的問(wèn)題

(一)對(duì)勞動(dòng)密集型企業(yè)和營(yíng)業(yè)性室內(nèi)健身、休閑場(chǎng)館界定不明確

《百度知道》的解釋為:“勞動(dòng)密集型企業(yè)(labour intensive enter- prise)是指生產(chǎn)需要大量的勞動(dòng)力,也就是說(shuō)產(chǎn)品成本中活勞動(dòng)量消耗占比重較大的企業(yè),又稱為勞動(dòng)集約型企業(yè)。在勞動(dòng)密集型企業(yè)里平均每個(gè)工人的勞動(dòng)裝備不高,比如紡織業(yè)、服務(wù)企業(yè)、食品企業(yè)、日用百貨等輕工企業(yè)以及服務(wù)性企業(yè)等?！边@種解釋十分模糊,導(dǎo)致在執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。同樣,對(duì)于營(yíng)業(yè)性健身、休閑場(chǎng)所,也只是在2009年公安部、文化部、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局四部門下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈開(kāi)展公眾聚集場(chǎng)所易燃可燃裝修材料消防安全專項(xiàng)整治工作方案〉的通知》(公通字[2009]7號(hào))中才提到,且僅指洗浴館、保齡球館、旱冰場(chǎng)、健身房等營(yíng)業(yè)性健身、休閑場(chǎng)所。筆者認(rèn)為《建筑工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》(公安部令106號(hào),以下簡(jiǎn)稱106號(hào)令)應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行明確界定,以杜絕執(zhí)法的隨意性和盲目性。

(二)對(duì)部分大型人員密集場(chǎng)所及特殊建設(shè)工程的界定范圍不合理、界定標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

一是沒(méi)有將地下建筑、超高層居住建筑納入審核驗(yàn)收范圍。地下建筑火災(zāi)和超高層建筑火災(zāi)一直以來(lái)是滅火救援工作的重點(diǎn)和難點(diǎn),地下人員密集場(chǎng)發(fā)生火災(zāi)時(shí)由于疏散困難、滅火救援難度大、極易造成人員傷亡甚至是群死群傷,因此應(yīng)從“防消合一”的理念出發(fā)加強(qiáng)地下人員密集場(chǎng)所的審核驗(yàn)收工作,本人認(rèn)為設(shè)置在地下的歌舞娛樂(lè)放映游藝場(chǎng)所及面積大于500平方米的其他人員密集場(chǎng)所應(yīng)納入審核驗(yàn)收的范圍。同樣,超高層居住建筑由于其垂直疏散距離大、疏散時(shí)間長(zhǎng),火災(zāi)發(fā)生后人員疏散比較困難,容易造成人員被困甚至造成人員傷亡。本人認(rèn)為,應(yīng)考慮將其納入消防設(shè)計(jì)審核驗(yàn)收的范圍;二是商場(chǎng)、市場(chǎng)的劃分標(biāo)準(zhǔn)過(guò)大。商場(chǎng)、市場(chǎng)可燃物較多,火災(zāi)荷載大,且營(yíng)業(yè)期間特別是節(jié)假日人員密集,一旦發(fā)生火災(zāi)易蔓延擴(kuò)大,且易造成人員傷亡。因此,按照一個(gè)防火分區(qū)的面積標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分比較合理,即超過(guò)5000平方米的商場(chǎng)、市場(chǎng)應(yīng)納入消防設(shè)計(jì)審核驗(yàn)收的范圍;三是體育館、會(huì)堂、電影院、劇場(chǎng)等建筑劃分標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。對(duì)體育館、會(huì)堂、劇場(chǎng)和電影院的界定,規(guī)范基本上都是以座位數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)。如《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》第8.5.1條第三款對(duì)自動(dòng)噴水滅火系統(tǒng)的設(shè)置要求、《劇場(chǎng)建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》(JGJ 57-2000)第1.0.4條對(duì)劇場(chǎng)建筑規(guī)模的界定、《體育建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》(JGJ 31-2003)第6.1.1條對(duì)體育館規(guī)模分類均是以觀眾容量即座位數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)。為保持規(guī)范之間的延續(xù)性和科學(xué)性,106號(hào)令在確定上述場(chǎng)所的審核驗(yàn)收范圍時(shí)也應(yīng)以座位數(shù)為界定標(biāo)準(zhǔn)。此外,體育場(chǎng)和體育館也是兩個(gè)不同的概念,應(yīng)加以區(qū)分,一般情況下體育場(chǎng)會(huì)大于體育館,不加以區(qū)分顯然是不科學(xué)的。

二、備案抽查制度存在的問(wèn)題

(一)公告內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單

無(wú)論是備案受理憑證還是抽查公告均未能對(duì)備案范圍、建筑物的使用性質(zhì)、平面布局等建筑物基本情況進(jìn)行明確。這樣可能會(huì)導(dǎo)致建設(shè)單位以一代十、以部分備案代替整體備案的情況出現(xiàn),只要工程名稱取得合理。如“某某小區(qū)住宅建設(shè)工程”即能代替一期、二期、三期等所有建設(shè)工程。同樣,同一單位使用的同一建筑物的局部裝修工程可以替代整個(gè)裝修工程。如裝修一層,在填寫工程名稱時(shí)寫某某辦公樓裝修工程,即代替所有的裝修備案。

(二)納入審核驗(yàn)收范圍的大型人員密集場(chǎng)所租給不同業(yè)主申報(bào)裝修,且每個(gè)業(yè)主的裝修面積達(dá)不到審核驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)是否需要審核驗(yàn)收未明確

同樣的問(wèn)題也會(huì)造成整體符合驗(yàn)收的工程被拆分成多次備案的情況出現(xiàn)。如高5層的大型商場(chǎng),每層面積為6000平方米,建設(shè)單位將工程分成5次備案,每次對(duì)一層、面積6000平方米,從而逃避審核驗(yàn)收。

(三)規(guī)劃許可證是消防設(shè)計(jì)審核的前置條件,但是對(duì)于未經(jīng)過(guò)規(guī)劃部門同意、屬于備案范圍且設(shè)計(jì)備案未被抽中的工程能否給予竣工驗(yàn)收備案和消防安全檢查未明確

106號(hào)令第十五條和第二十一條分別對(duì)消防設(shè)計(jì)審核和消防驗(yàn)收應(yīng)提供的資料進(jìn)行了規(guī)定,同時(shí)在第二十六條明確了備案抽查被抽中的工程應(yīng)提供與設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收一樣的資料,但對(duì)設(shè)計(jì)備案未抽中、竣工備案抽中的工程,在竣工驗(yàn)收消防備案時(shí)是否應(yīng)該把好設(shè)計(jì)審核備案時(shí)未能把的關(guān)未進(jìn)行明確。如果不把關(guān)顯然不合理,但把關(guān)又不符合第二十一條的規(guī)定,嚴(yán)格意義上說(shuō)是不合法的。

(四)備案執(zhí)行過(guò)程中容易忽略的兩個(gè)問(wèn)題

一是竣工驗(yàn)收消防備案不再象消防驗(yàn)收一樣,列為到建設(shè)行政主管部門進(jìn)行工程竣工備案的前置條件。根據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法釋義》(全國(guó)人大常委會(huì)法工刑法室、公安部消防局共同編著)第53頁(yè)對(duì)消防法第十三條進(jìn)行的釋義,對(duì)于需要進(jìn)行消防設(shè)計(jì)備案的工程,其竣工驗(yàn)收工程報(bào)告應(yīng)包括由建設(shè)行政主管部門出具的工程竣工驗(yàn)收備案表、工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具的工程質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告,即竣工驗(yàn)收消防備案應(yīng)在建設(shè)行政主管部門的工程竣工驗(yàn)收備案和工程質(zhì)量驗(yàn)收之后。與以前的消防驗(yàn)收程序正好相反,即消防驗(yàn)收之后再進(jìn)行質(zhì)量驗(yàn)收,最后才到建設(shè)行政主管部門進(jìn)行竣工備案。但由于這些規(guī)定只出現(xiàn)在條文釋義當(dāng)中,在執(zhí)行當(dāng)中容易被忽視,也很難被建設(shè)單位甚至政府其他職能部門如規(guī)劃部門、建設(shè)行政主管部門和質(zhì)量監(jiān)督部門接受。二是不需要消防設(shè)計(jì)備案的工程在實(shí)際工作中強(qiáng)制要求進(jìn)行設(shè)計(jì)備案。同上著作第53頁(yè)對(duì)消防法第十三條進(jìn)行的釋義:“竣工備案范圍不同于消防設(shè)計(jì)備案范圍,包括不需要領(lǐng)取施工許可證的小型建設(shè)工程?！币约敖ㄔO(shè)部令第91號(hào)第二條第二款:“工程投資額在30萬(wàn)元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程,可以不申請(qǐng)辦理施工許可證?！奔?0萬(wàn)元以下的裝修工程是不需要消防設(shè)計(jì)備案的。但執(zhí)法部門卻因習(xí)慣性思維要求這些工程在竣工驗(yàn)收消防備案時(shí)一定要先進(jìn)行設(shè)計(jì)備案,這顯然是不合法的。

三、執(zhí)法存在的疑問(wèn)

(一)備案抽查不合格時(shí),能否直接進(jìn)入處罰程序,即按照第五十九條對(duì)相關(guān)單位進(jìn)行處罰

根據(jù)《消防法》第九條、第五十九條,備案抽查不合格時(shí),設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理或建設(shè)單位至少有一個(gè)單位沒(méi)有履行第九條的責(zé)任、且存在第五十九條的違法行為,因此,應(yīng)該可以立即進(jìn)入處罰程序?qū)τ嘘P(guān)單位進(jìn)行處罰。但在106號(hào)令第二十八條卻沒(méi)有明確規(guī)定,僅要求公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在五日內(nèi)發(fā)出竣工違法通知書(shū),告知建設(shè)單位停止使用并組織整改再申請(qǐng)復(fù)查。本人認(rèn)為這一條應(yīng)明確兩個(gè)問(wèn)題:一是對(duì)造成工程竣工備案消防驗(yàn)收抽查不合格的單位進(jìn)行處罰;二是已經(jīng)投入使用的單位如在接到竣工違法通知書(shū)后不停止使用,再按照《消防法》第五十八條對(duì)使用單位進(jìn)行處罰。這樣才能真正體現(xiàn)《消防法》修訂后的震懾力。

(二)對(duì)消防產(chǎn)品使用單位責(zé)令改正并復(fù)查后出具何種法律文書(shū)不明確

按照新《消防法》第六十五條,對(duì)人員密集場(chǎng)所使用不合格的消防產(chǎn)品或者國(guó)家明令淘汰的消防產(chǎn)品的,責(zé)令限期改正,逾期不改正的進(jìn)行處罰。由于公安部消防局下發(fā)的《監(jiān)督檢查法律文書(shū)(式樣)》中無(wú)復(fù)查意見(jiàn)書(shū),因此在執(zhí)法過(guò)程中執(zhí)法人員無(wú)所適從。

(三)人員密集場(chǎng)所內(nèi)部裝修材料是按《消防法》還是按《建筑內(nèi)部裝修設(shè)計(jì)防火規(guī)范》執(zhí)行的問(wèn)題

《消防法》第二十六條第二款規(guī)定:“人員密集場(chǎng)所室內(nèi)裝修、裝飾,應(yīng)當(dāng)按照消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求,使用不燃、難燃材料?！钡础督ㄖ?nèi)部裝修設(shè)計(jì)防火規(guī)范》一些人員密集場(chǎng)所在設(shè)置了自動(dòng)噴水滅火系統(tǒng)和火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)時(shí)墻面、地面等部位是可以采用易燃材料裝修的。因此,應(yīng)及時(shí)修訂規(guī)范,避免規(guī)范與《消防法》之間的矛盾。

四、結(jié)語(yǔ)

文章對(duì)新修訂的《消防法》及其配套規(guī)章實(shí)施以來(lái)執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析,特別是在建設(shè)工程消防監(jiān)督管理方面存在的問(wèn)題進(jìn)行了梳理,造成這些問(wèn)題的原因既有法律法規(guī)不完善的原因,也有實(shí)際操作上的原因,同時(shí)還有群眾消防法紀(jì)意識(shí)不強(qiáng)的原因,公安部消防局作為消防主管部門應(yīng)積極開(kāi)展調(diào)研,完善配套規(guī)章,消除執(zhí)行中存在的問(wèn)題,確?；馂?zāi)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定、全國(guó)消防工作更上一層樓。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介:陳正(1977-),男,湖南武岡人,廣東省公安消防總隊(duì)廣州市支隊(duì)防火監(jiān)督處技術(shù)科副科長(zhǎng),工程師,碩士,研究方向:建筑消防設(shè)計(jì)審核。