關(guān)于現(xiàn)行《消防法》修訂的幾點(diǎn)思考

摘 要 本文根據(jù)作者個(gè)人工作實(shí)踐和思考，對(duì)現(xiàn)行《消防法》提出了修改意見(jiàn)和建議，以期使消防法律規(guī)定更加符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革要求，進(jìn)一步完善消防治理體系，提升國(guó)家消防治理能力。

關(guān)鍵詞 消防法 修訂 意見(jiàn)

作者簡(jiǎn)介：劉彬，云南省公安消防總隊(duì)防火部，高級(jí)工程師。

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.297

一、前言

目前，國(guó)家已啟動(dòng)現(xiàn)行《消防法》的修訂。根據(jù)個(gè)人工作實(shí)踐和思考，就《消防法》的修訂提出意見(jiàn)建議，以期使消防法律規(guī)定更加符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革要求，進(jìn)一步完善消防治理體系，提升國(guó)家消防治理能力。

二、關(guān)于《消防法》修訂的基本思路

《消防法》修訂要堅(jiān)持近幾年來(lái)重特大火災(zāi)多發(fā)、消防責(zé)任不夠明確不夠落實(shí)、消防安全保障能力弱等問(wèn)題導(dǎo)向，深化消防改革，在2008版《消防法》的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)近幾年國(guó)內(nèi)外的火災(zāi)教訓(xùn)，總結(jié)吸收各地消防工作的成功經(jīng)驗(yàn)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家消防工作先進(jìn)做法，并移植借鑒國(guó)內(nèi)外其他領(lǐng)域的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，遵循消防工作基本規(guī)律，深入推進(jìn)消防工作社會(huì)化、法制化、科技化，不斷提升消防治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

三、關(guān)于《消防法》修訂的基本方向

（一）要更加注重政府公共服務(wù)職能的發(fā)揮

按照“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”和“管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”的要求，加大投入，統(tǒng)籌好消防工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，強(qiáng)化消防力量、公共消防基礎(chǔ)設(shè)施、消防裝備建設(shè)和公民消防教育，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共消防資源均衡配置。

（二）更加注重市場(chǎng)主體、社會(huì)主體消防作用的發(fā)揮

消防安全無(wú)人不涉，無(wú)事不涉，無(wú)時(shí)不涉，與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，安全事故都往往發(fā)生在一線(xiàn)操作工上，只有單位自身消防管理到位了，每一名操作工遵守消防安全操作規(guī)程了，才能有效避免火災(zāi)事故發(fā)生。因此要突出單位消防主體責(zé)任和公民消防參與責(zé)任的落實(shí)，做實(shí)消防安全的細(xì)胞工程，才能確保社會(huì)消防安全。

（三）更加注重“效能、公平、法治”原則

順應(yīng)行政管理改革要求，調(diào)整、精減消防行政審批事項(xiàng)，將建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收（備案）并轉(zhuǎn)住建部門(mén)建設(shè)工程項(xiàng)目的相關(guān)審批。改革消防監(jiān)督檢查制度，變包攬式的監(jiān)督檢查為在單位自檢自查的基礎(chǔ)上進(jìn)行監(jiān)督抽查，以促進(jìn)單位落實(shí)消防主體責(zé)任，降低消防監(jiān)管部門(mén)責(zé)任。加大對(duì)消防違法行為的懲處力度，促進(jìn)行政部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)法、公民嚴(yán)格守法，實(shí)現(xiàn)依法治火。

（四）更加注重綜合治理、標(biāo)本兼治

對(duì)消防違法行為，除了運(yùn)用責(zé)令改正、處罰等行政、法律措施外，還要通過(guò)立法，運(yùn)用相關(guān)經(jīng)濟(jì)、文化、輿論等手段進(jìn)行綜合治理、標(biāo)本兼治。如借鑒安全生產(chǎn)法的做法，建立單位消防安全費(fèi)用提取、火災(zāi)傷亡最低賠付等制度，確保單位消防投入和火災(zāi)后快捷高效的救濟(jì)處理；將火災(zāi)隱患和消防違法行為納入單位和個(gè)人征信系統(tǒng)，促進(jìn)單位和公民個(gè)人自覺(jué)守法；將火災(zāi)隱患、消防違法行為定期通報(bào)或向社會(huì)公示，以接受社會(huì)和媒體監(jiān)督，形成消防違法人人喊打的態(tài)勢(shì)。

四、關(guān)于消防工作原則的修訂

現(xiàn)行《消防法》明確：“消防工作貫徹預(yù)防為主、防消結(jié)合的方針。按照政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與的原則，實(shí)行消防安全責(zé)任制，建立健全社會(huì)化的消防工作網(wǎng)絡(luò)”。建議修改為：“消防工作貫徹預(yù)防為主、防消結(jié)合的方針，強(qiáng)化和落實(shí)單位的主體責(zé)任，建立單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制”。作出這樣的順序調(diào)整和內(nèi)容修改建議，出于三個(gè)方面的考慮：一是為了順應(yīng)建立完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，突出單位的消防主體作用，有利于調(diào)動(dòng)單位的積極性，提高消防工作效率，改“政府主導(dǎo)型消防”為“社會(huì)自治型消防”；二是增加了行業(yè)自律的責(zé)任，要求有關(guān)協(xié)會(huì)組織依照法律、法規(guī)和章程，為單位提供消防工作方面的信息、培訓(xùn)等服務(wù)，發(fā)揮自律作用，促進(jìn)單位加強(qiáng)消防管理；三是增加社會(huì)監(jiān)督的責(zé)任，以發(fā)揮社會(huì)組織或個(gè)人參與、監(jiān)督消防工作的積極性，與政府形成良性互動(dòng)，形成各級(jí)黨委政府和全社會(huì)齊抓共管消防工作的合力。

五、關(guān)于單位消防工作

鑒于單位消防安全是社會(huì)消防安全的細(xì)胞，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，以往單位消防工作靠政府大包大攬的做法已經(jīng)難以為繼，只有發(fā)揮好每一個(gè)單位的主體作用，才是做好消防工作的根本。為此，建議將“單位消防安全保障”作消防法的專(zhuān)章，除現(xiàn)行《消防法》第十六條、第十七條對(duì)單位規(guī)定的法定職責(zé)外，將公安部61號(hào)令即《機(jī)關(guān)團(tuán)體企業(yè)事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》的主要內(nèi)容上升為《消防法》的內(nèi)容，并在法律責(zé)任中增加相應(yīng)罰則，以提高其約束力和執(zhí)行力。同時(shí)，要認(rèn)真總結(jié)近幾年來(lái)開(kāi)展的單位消防安全“四個(gè)能力”建設(shè)、消防“戶(hù)籍化”管理的做法，將其上升為法律措施。通過(guò)以上單位消防法定職責(zé)的落實(shí)，推進(jìn)單位消防安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)單位場(chǎng)所安全條件、消防管理、消防設(shè)施設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)化，不斷夯實(shí)單位消防安全基礎(chǔ)。其次，要引入單位消防安全費(fèi)用提取、單位消防安全管理人資質(zhì)考核、注冊(cè)消防工程師參與單位消防管理等制度，以確保單位消防投入法定化，推進(jìn)單位消防自我管理專(zhuān)業(yè)化。再次，建議專(zhuān)條明確單位從業(yè)人員的消防權(quán)利義務(wù)，以發(fā)揮單位從業(yè)人員的參與、監(jiān)督等主體作用，更好地促進(jìn)單位消防工作發(fā)展。

六、關(guān)于消防監(jiān)督管理

（一）建議公安消防部門(mén)承擔(dān)消防綜合監(jiān)管職責(zé)

鑒于消防工作的主體是多元的，有單位、有行業(yè)部門(mén)、有公民個(gè)人、有地方政府；現(xiàn)行消防監(jiān)督管理的主體也是多元的，如教育、民政、旅游、文物、衛(wèi)生等部門(mén)分別對(duì)學(xué)校、幼兒園、福利機(jī)構(gòu)、賓館飯店、景區(qū)景點(diǎn)、文物古建筑、醫(yī)院等負(fù)有消防監(jiān)督職責(zé)，住建部門(mén)對(duì)建筑工地負(fù)有消防監(jiān)督職責(zé)，質(zhì)監(jiān)、工商分別對(duì)消防產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通負(fù)有監(jiān)督職責(zé)。按照習(xí)總書(shū)記關(guān)于安全生產(chǎn)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”和“三個(gè)必須”的要求，今后各有關(guān)部門(mén)消防監(jiān)督管理的主體作用必將不斷加強(qiáng)。由此可以得出，公安消防部門(mén)對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)的消防工作實(shí)際是代表政府履行綜合監(jiān)管職責(zé)，而非純粹是單一的、直接的監(jiān)督管理職責(zé)。

（二）建立公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)單位實(shí)施分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管制度

目前，公安消防部門(mén)警力少，而社會(huì)單位數(shù)量眾多，單靠消防部門(mén)力量很難有效監(jiān)管，建議進(jìn)一步充實(shí)、整合公安消防監(jiān)管力量，專(zhuān)條明確公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)單位實(shí)施分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管，以加強(qiáng)監(jiān)管的針對(duì)性和有效性。同時(shí)，要更加強(qiáng)化公安派出所對(duì)小型社會(huì)單位的消防監(jiān)管職責(zé)，以填補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)消防監(jiān)督力量的空白。

（三）建立落實(shí)消防監(jiān)督抽查制度

公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)單位的消防監(jiān)督檢查并非“一對(duì)一”的監(jiān)督檢查，而是在社會(huì)單位自檢自查的基礎(chǔ)上實(shí)行抽查，具體辦法是：抽查前制定抽查計(jì)劃，并向社會(huì)公布，督促社會(huì)單位自檢自查，在單位自查并報(bào)備情況的基礎(chǔ)上，按抽查計(jì)劃開(kāi)展監(jiān)督檢查，重點(diǎn)檢查單位履行法定消防職責(zé)的情況，并將監(jiān)督檢查情況、執(zhí)法情況向社會(huì)公示，變“監(jiān)護(hù)”為真正的“監(jiān)管”，以達(dá)到“抓點(diǎn)控面”的監(jiān)督效果。

（四）明確公安消防部門(mén)監(jiān)督執(zhí)法的職責(zé)邊界

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，消防部門(mén)可以說(shuō)是社會(huì)單位的“消防管家”，消防部門(mén)代替社會(huì)單位進(jìn)行包攬式的管理，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，該由單位落實(shí)的責(zé)任應(yīng)該由單位落實(shí)好，消防部門(mén)發(fā)揮的是監(jiān)管作用，不再為單位包攬消防工作。從消防警力和社會(huì)單位數(shù)量的反差情況看，消防部門(mén)不可能對(duì)社會(huì)單位進(jìn)行“一對(duì)一”的管理，即便對(duì)同一個(gè)單位的監(jiān)督檢查，警力、精力、時(shí)間條件難達(dá)到逐樓層、逐部位、逐方面檢查，也只可能是抽查。根據(jù)實(shí)踐，筆者認(rèn)為，公安消防部門(mén)對(duì)社會(huì)單位監(jiān)督抽查時(shí)，對(duì)場(chǎng)所的消防手續(xù)辦理情況、場(chǎng)所的使用性質(zhì)必查，對(duì)消防設(shè)施器材完好情況、疏散通道、安全出口、消防車(chē)通道、防火分區(qū)、防火間距、電氣安全、材料使用、危險(xiǎn)品使用及單位消防檢查、巡查、培訓(xùn)、演練、消防檔案等進(jìn)行抽查。

七、關(guān)于建設(shè)工程消防監(jiān)督管理

建設(shè)工程消防安全質(zhì)量是建設(shè)工程質(zhì)量的重要組成部分，按照“一個(gè)部門(mén)管一件事”的要求，建議將建設(shè)工程消防審核、驗(yàn)收行政審批和審核、驗(yàn)收備案移交住建部門(mén)，并入建設(shè)工程的綜合質(zhì)量監(jiān)管審批范圍，這樣既可以緩解當(dāng)前消防部門(mén)人少事多、技術(shù)能力不強(qiáng)的問(wèn)題，也可有效精減審批事項(xiàng)，有利于提高建設(shè)工程監(jiān)管行政效率，方便群眾辦事。同時(shí)，要進(jìn)一步明確消防設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收、備案的范圍，從實(shí)踐情況看，很多地方民宅商用、軍產(chǎn)民用的消防行政審批存在依據(jù)不明確、協(xié)調(diào)難度大、管控不嚴(yán)、隱患突出的問(wèn)題；香格里拉獨(dú)克宗古城“1.11”大火暴露出市政消火栓等市政工程該不該納入消防審批的范圍，這在全國(guó)范圍內(nèi)尚未有統(tǒng)一的要求，致使當(dāng)?shù)叵啦块T(mén)及監(jiān)督干部還為此承擔(dān)火災(zāi)法律責(zé)任。為此，建議將民宅商用、軍產(chǎn)民用、市政工程等也納入消防行政審批范圍，一并交由住建部門(mén)負(fù)責(zé)辦理。根據(jù)消防審批的現(xiàn)實(shí)需要和小場(chǎng)所的火災(zāi)現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性，建議100平方米以下的公眾聚集場(chǎng)所不再納入消防審批范圍。

八、關(guān)于地方政府及行業(yè)部門(mén)的消防工作職責(zé)

地方政府主要承擔(dān)屬地管理職責(zé)，行業(yè)部門(mén)承擔(dān)行業(yè)管理職責(zé)。具體說(shuō)來(lái)，地方政府主要承擔(dān)城鄉(xiāng)消防規(guī)劃、公共消防投入、公共消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、消防力量建設(shè)、大型滅火救援的組織協(xié)調(diào)、重大火災(zāi)隱患協(xié)調(diào)整改、國(guó)民消防教育、消防工作檢查考評(píng)等職責(zé)。行業(yè)主管部門(mén)主要是組織好所屬單位的消防安全工作、結(jié)合部門(mén)行政職能履行好相關(guān)的社會(huì)消防管理職能。目前，這兩個(gè)方面的職責(zé)都還存在責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、責(zé)任落實(shí)不到位等問(wèn)題，建議將地方政府、行業(yè)部門(mén)有關(guān)負(fù)責(zé)人及其工作人員履行消防職責(zé)的情況納入干部考評(píng)、行政監(jiān)察內(nèi)容，并加大考評(píng)和監(jiān)察力度，以促進(jìn)地方和部門(mén)消防責(zé)任的落實(shí)。

九、關(guān)于滅火救援工作

按照《消防法》規(guī)定，公安消防隊(duì)、專(zhuān)職消防隊(duì)承擔(dān)重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作。而從實(shí)際情況看，消防部門(mén)從事開(kāi)門(mén)取鑰匙、救貓、救狗等社會(huì)救助的警情達(dá)20%以上。從事這些社會(huì)救助一定程度上方便了群眾，但在一定程度上也縱容了社會(huì)的惰性，不利于社會(huì)的文明進(jìn)步，有時(shí)往往因公民的一時(shí)疏忽，占用大量的公共資源而耽誤其他重大警情的處理（如翻窗取鑰匙開(kāi)門(mén)，社會(huì)上有專(zhuān)門(mén)的開(kāi)鎖公司，實(shí)踐中請(qǐng)專(zhuān)門(mén)開(kāi)鎖公司開(kāi)門(mén)成本還低，而消防部門(mén)平均出一次警所消耗的費(fèi)用達(dá)上千元）。為此，建議新修訂消防法時(shí)進(jìn)一步明確公安消防隊(duì)的法定救援、救助范圍。在實(shí)踐中，許多地方政府未制定多部門(mén)參與的大型滅火救援預(yù)案，有的制定了但標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，或不便于操作。為此，建議修訂消防法時(shí)，明確或授權(quán)制定大型滅火救援應(yīng)急預(yù)案技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以指導(dǎo)地方政府制定落實(shí)區(qū)域相應(yīng)預(yù)案。

十、關(guān)于多種形式消防隊(duì)伍建設(shè)

消防職業(yè)發(fā)展受限是我國(guó)消防事業(yè)發(fā)展的一大弊端，職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高、薪酬低、隊(duì)伍穩(wěn)定性差，消防從業(yè)人員普遍缺乏歸屬感、成就感，消防人才和骨干難以培養(yǎng)、保留，推行消防職業(yè)制勢(shì)在必行。為此，建議結(jié)合當(dāng)前正在開(kāi)展的軍隊(duì)、公安改革，改革現(xiàn)役消防體制為職業(yè)消防體制，并提高職業(yè)薪酬，延長(zhǎng)工作年限，以穩(wěn)定消防主力、人才隊(duì)伍。在發(fā)展地方專(zhuān)職消防力量上，也要重在解決人員屬性、拓展人才成長(zhǎng)上升空間、提高薪酬、完善社會(huì)保障機(jī)制上下功夫，只有這樣，消防員才能招得齊、留得下、穩(wěn)得住、發(fā)展得好。在加強(qiáng)政府消防隊(duì)建設(shè)的同時(shí)，要堅(jiān)持專(zhuān)群結(jié)合，更加注重加強(qiáng)單位、居（村）志愿消防力量建設(shè)和管理，發(fā)揮其就近優(yōu)勢(shì)，先期處置火災(zāi)事故，防止火災(zāi)蔓延擴(kuò)大。

十一、關(guān)于消防法律責(zé)任

加大對(duì)消防違法行為的追究力度，是依法治國(guó)方略使然。法的權(quán)威和威懾力需要以相應(yīng)的制裁措施為后盾。在當(dāng)前的消防執(zhí)法實(shí)踐中，“守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)象依然存在。在這種情況下，法的權(quán)威和震懾力難以得到體現(xiàn)。對(duì)于一些企業(yè)來(lái)說(shuō)，僅處以罰款尚難發(fā)揮應(yīng)有的制裁效果，必須采取必要的強(qiáng)制措施，才能起到相應(yīng)的震懾作用。比如，對(duì)拒不整改重大火災(zāi)隱患的，公安消防部門(mén)除責(zé)令改正，處罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)停止使用的處罰外，還可采取通知有關(guān)單位停止供電、供水等措施，這在一些地方的隱患整治實(shí)踐中，應(yīng)用效果非常好，建議將其上升為法律措施。再如，要借鑒安全生產(chǎn)法的做法，加大對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任單位的處罰力度，從而督促其更好地加強(qiáng)事故前期預(yù)防。強(qiáng)化消防法律責(zé)任追究，還要求我們?cè)谛抻喯婪〞r(shí)要注重權(quán)力、義務(wù)法條與法律責(zé)任罰則之間盡量形成“一一對(duì)應(yīng)”的關(guān)系，以堵塞“違法不擔(dān)責(zé)”的漏洞。