中國公共政策評估：回顧與展望

陳世香　王笑含

摘要：公共政策評估的健全與優(yōu)化對于改進(jìn)政策系統(tǒng)和提高政策能力具有重要意義。中國的公共政策評估目前仍處于引進(jìn)、消化西方國家理論方法階段，無論在理論研究上還是在實(shí)踐上都顯得十分不成熟。本文考查和回顧了中國公共政策評估實(shí)踐和理論研究的現(xiàn)狀，并對中國公共政策評估的未來發(fā)展進(jìn)行了展望。

關(guān)鍵詞：公共政策評估；實(shí)踐；理論研究；現(xiàn)狀；發(fā)展

中圖分類號：D693.091

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-0544(2009)09-0135-04

公共政策的重要性毋庸置疑?？梢哉f公共政策的成敗直接影響著一個國家的興衰。西方公共政策研究于上世紀(jì)50年代并作為一門獨(dú)立學(xué)科出現(xiàn)且得以迅速發(fā)展，相關(guān)理論于20世紀(jì)70年代末傳入中國。當(dāng)前中國公共政策研究在總體上仍處于“引進(jìn)”階段。尚未完全完成“消化、吸收尤其是創(chuàng)新”過程。一個完整的政策過程。除了政策制定和政策執(zhí)行以外還需要對政策和政策活動進(jìn)行科學(xué)評估。這對于決定政策去向、合理配置資源、實(shí)現(xiàn)公共決策科學(xué)化、民主化具有重大意義。作為其一個重要研究分支，中國的公共政策評估無論在理論研究上還是在實(shí)踐上都顯得十分不成熟。因此，在現(xiàn)階段對中國公共政策評估的實(shí)踐和理論研究進(jìn)行回顧和反思，以理清思路、選擇適合中國文化傳統(tǒng)、政治體制、行政環(huán)境的本土化借鑒之路，無疑是必要的。

關(guān)于公共政策評估涵義的界定，中外學(xué)者見仁見智。觀點(diǎn)不一。筆者傾向于采用學(xué)者陳振明的觀點(diǎn)。認(rèn)為“政策評估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策的效益、效率及價值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息。作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)”。

一、中國公共政策評估機(jī)制：現(xiàn)狀與困境

筆者對河南省某地級市進(jìn)行了調(diào)研。據(jù)了解，這一層面的政府對于公共政策的評估往往只是走走形式，作用十分有限。只有當(dāng)涉及經(jīng)費(fèi)在5萬元以上的所謂重大政策、項(xiàng)目時，才由當(dāng)?shù)刎?cái)政局的各對口業(yè)務(wù)部門或投資評估中心對該項(xiàng)目進(jìn)行執(zhí)行前評估。但是由于評估技術(shù)的落后、評估經(jīng)費(fèi)的不足，評估的科學(xué)性、透明性令人質(zhì)疑。事中評估主要是由財(cái)政局的業(yè)務(wù)主管部門適時對經(jīng)費(fèi)的使用情況和執(zhí)行進(jìn)展進(jìn)行詢問和了解，缺乏正式的事中評估程序，往往具有隨意性。事后評估的形式更是如此。除了一些國家重大政策會由中央和上級部門派調(diào)研組下來了解民意和實(shí)施情況外，一般政策和投資項(xiàng)目的評估，用審計(jì)中心內(nèi)部人的話說就是，“在評審表格各項(xiàng)打鉤。對各項(xiàng)涉及的數(shù)額檢查、匯總一下就可以了”。這樣的事后評估缺乏影響力。并不具有科學(xué)性和任何指導(dǎo)意義。

陳振明對我國公共政策評估現(xiàn)狀的概括為“剛剛起步，問題重重”?？傮w來說，在中國，隨著政策科學(xué)理論與實(shí)踐的發(fā)展?？茖W(xué)的政策對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政效能的巨大推動作用，使得執(zhí)政黨和政府日益重視政策評估對決策科學(xué)化、民主化的重要作用。并在實(shí)踐過程中鼓勵政策評估，開展政策評估。但是，另一方面，中國的政策評估還相當(dāng)不規(guī)范、不完善，而且受到較多人為因素影響。中國治淮十年耗費(fèi)600億，不同地方、不同部門在認(rèn)定淮河水到底有沒有變清的問題上都說法不一，除了地方利益和部門利益作祟，政策評估本身也存在問題。政策評估可以說是政策過程中最為薄弱的一個環(huán)節(jié)。

(一)評估主體的單一性、依附性

首先，以缺乏獨(dú)立性的官方評估組織為主。政策評估主體一般包括官方評估組織和非官方評估組織。在中國，從中央到地方各級政府內(nèi)部均設(shè)有相關(guān)的政策評估組織，最高層次設(shè)有中共中央政策研究室、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國務(wù)院國際問題研究中心，各級地方黨委和政府設(shè)有政策研究室。在中央一級，政策過程比較規(guī)范，這些機(jī)構(gòu)基本上能實(shí)現(xiàn)其職能。對一些重大的國家政策進(jìn)行較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖虑?、事中和事后評估，以保證重大政策的科學(xué)性。并適時控制其所產(chǎn)生的社會影響。如國企改革、政府機(jī)構(gòu)改革等，無一不是經(jīng)過專家多次調(diào)查研究、評估論證才最終出臺，并適時在政策運(yùn)行期間實(shí)施評估。以把握、調(diào)整政策方向。

然而，在地方層面，公共政策的研究機(jī)構(gòu)卻參差不齊。其能否發(fā)揮作用及作用大小完全取決于領(lǐng)導(dǎo)者的個人素質(zhì)。據(jù)調(diào)查，在地縣級政研機(jī)構(gòu)中，智囊型占30％，文秘型占20％，兼顧型占50％。在實(shí)際運(yùn)行中。這些機(jī)構(gòu)往往擺脫不了對政府的依賴性，處于依附地位。它們往往由于受到上級領(lǐng)導(dǎo)的壓力，無法獨(dú)立、客觀、公正地開展工作。導(dǎo)致機(jī)構(gòu)自身名存實(shí)亡，成為論證上級政策可行性的傀儡。同時，由于評估主體就是政策的制定者、執(zhí)行者，政策的評估結(jié)論與其自身有直接的利害關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)中，官員們常常有意夸大或縮小、掩蓋或曲解評估中的某些事實(shí)，以求實(shí)現(xiàn)個人某種特殊目的。另外，由于政策評估對定性定量分析技術(shù)的要求較高。評估者必須具備相關(guān)的知識素質(zhì)，對于非專業(yè)人士的政府內(nèi)部人員來說，這些都不易實(shí)現(xiàn)，這直接影響了評估的公正性和科學(xué)性。

其次，外部非官方評估組織的缺失。非官方政策評估機(jī)構(gòu)主要是指民間政策研究組織和社會中介評估組織。這是由政策制定者和執(zhí)行者之外的第三方進(jìn)行的評估。在美國，外部的民間評估組織是最重要的評估主體之一。(如布魯金斯研究所、蘭德公司、美國公共政策企業(yè)研究所、外交政策協(xié)會、全美公共行政學(xué)會等)。由于這些民間評估組織具備獨(dú)立性和專業(yè)性，它們將在政策評估中發(fā)揮越來越重要的作用。其研究結(jié)論越來越受到包括政府在內(nèi)的社會各界的重視。在中國，由于傳統(tǒng)文化、價值觀念、政治體制等因索的制約以及非政府組織發(fā)育的不完全，外部非官方評估機(jī)構(gòu)在數(shù)量上屈指可數(shù)；在評估質(zhì)量上，由于外部評估機(jī)構(gòu)受到政府的委托、承受著來自政府的壓力，并完全依靠政府提供的經(jīng)費(fèi)開展評估活動，他們往往不敢評估、不愿評估，使得外部評估機(jī)制也不能發(fā)揮其應(yīng)有作用。

再次。民眾評估缺乏有效途徑。在當(dāng)前中國。人民群眾參與政策評估的熱情高漲，他們通過各種途徑對公共政策進(jìn)行評議，其內(nèi)容上至黨和國家的根本政策，下至某個城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治安、交通、綠化等各層次各方面的具體政策。民眾評估主要通過三種途徑：其一，通過諸如“領(lǐng)導(dǎo)接待日”、“市長電話”、“來信來訪”等信訪渠道表達(dá)自己對有關(guān)政策的觀點(diǎn)、見解；其二，通過報(bào)刊、廣播、電視等輿論性民意表達(dá)機(jī)構(gòu)實(shí)行政策評估；其三，通過街頭巷尾的高談闊論進(jìn)行政策評估。由于民眾是公共政策的直接受眾，他們對于政策執(zhí)行的效果有著最真實(shí)、最深刻的體會。民眾參與政策評估，對于改善和提高公共服務(wù)的質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)政府的成功轉(zhuǎn)型具有重大意義。但是由于傳統(tǒng)行政管理自上而下的金字塔型等級模式限制了民眾廣泛參與政策評估。公民參與評估常常被當(dāng)作是負(fù)擔(dān)和費(fèi)力不討好的事。加之中國政治生活中人治現(xiàn)象的普遍存在，公民參與政策的熱情未得到關(guān)注和重視，政策作用客體反而被排除在了評估活動之外。

(二)評估內(nèi)容注重政策產(chǎn)出

政策執(zhí)行后，形成兩種結(jié)果：政策產(chǎn)出(output)與政策

結(jié)果(outcome)。前者是政策執(zhí)行機(jī)關(guān)所采取的行動和具體所做出的事情，是一個政策的直接產(chǎn)物；而后者是一項(xiàng)具體政策的產(chǎn)出對個人、團(tuán)體、自然環(huán)境、社會、政治系統(tǒng)等所產(chǎn)生的真實(shí)影響和最終結(jié)果。公共政策都是針對特定公共問題而產(chǎn)生的，政策的目的無疑是要對特定公共問題產(chǎn)生直接作用和影響，以改善、解決問題。一項(xiàng)政策是否得到了及時、準(zhǔn)確的執(zhí)行、政府是否就此付出了努力固然重要，然而更為關(guān)鍵的是該政策的產(chǎn)出是否能對社會產(chǎn)生預(yù)期影響，完成其目標(biāo)?！敖Y(jié)果”才是評判一項(xiàng)公共政策優(yōu)劣的最終標(biāo)準(zhǔn)，因此，只有結(jié)果取向的評估才是能夠最真實(shí)、準(zhǔn)確地評判一項(xiàng)公共政策、評價一個政府決策能力、施政績效的最有效途徑。而在中國，公共政策評估的內(nèi)容在很大程度上仍停留在政府行為和產(chǎn)出層次。而對更深層次的政策影響和真實(shí)結(jié)果的評估卻很少涉及或根本不涉及。這樣的政策評估是片面和局限的，其對政策制定的影響力和指導(dǎo)作用因而也大大降低。

(三)片面追求經(jīng)濟(jì)增長的評估標(biāo)準(zhǔn)

評估標(biāo)準(zhǔn)是衡量政策質(zhì)量高低的尺度，是政策評估的“準(zhǔn)參照物”。科學(xué)的評估源于正確、合理的標(biāo)準(zhǔn)，評估標(biāo)準(zhǔn)的確立本身就是政策評估的一大難題。它“取決于評估主體的評估動機(jī)、評估目的，還取決于評估的技術(shù)與方法?！睂W(xué)者們對評估標(biāo)準(zhǔn)的劃分方法各有千秋。但是一般而言，政策評估主要包括生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公正標(biāo)準(zhǔn)和政策回應(yīng)度。在政策評估發(fā)展較為成熟的美國，政策評估是嚴(yán)格按照以上這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)和實(shí)施的，因此評估具有明確、嚴(yán)密、精準(zhǔn)、量化等特點(diǎn)。在中國，由于國家處于高速發(fā)展階段，加之國際上的競爭日益激烈，出于趕超發(fā)達(dá)國家的心態(tài)。中國的公共政策有片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP增長的傾向。另外一方面，“中國的執(zhí)政黨正處于合法性轉(zhuǎn)型的階段”，政黨正在實(shí)現(xiàn)從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，通過經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展來鞏固、加強(qiáng)自身的合法性就成為政府政策的一個趨勢。此外。由于中國的傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)十分重視意識形態(tài)以及道德的作用，評估者往往習(xí)慣于用原則和價值判斷取代事實(shí)分析。在這樣的背景下，作為評估主體的各級政府部門在制定、執(zhí)行和評估公共政策時，往往容易按照自身的理解和利益的需求開展評估，片面地關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長，忽略經(jīng)濟(jì)與社會、發(fā)展與環(huán)境的和諧發(fā)展。

(四)定性評估、價值判斷為主的評估方法

在評估中央的基本政策和總政策方面，非正式評估方式往往是主要評估方式——即對評估者、評估程序、評估形式、評估內(nèi)容等不作嚴(yán)格規(guī)定，對評估結(jié)論也沒有嚴(yán)格的要求。評估者根據(jù)自己所掌握的資料自由進(jìn)行評估。這種非正式評估主要分為以下幾種類型：(1)由地方黨和政府主要官員。根據(jù)對中央政策實(shí)施情況的了解和調(diào)查，向中央有關(guān)部門和國務(wù)院反映情況。或通過中央召集的地方黨政主要負(fù)責(zé)人會議向上反映情況；(2)黨中央和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)同志到地方調(diào)研，體驗(yàn)政策效果與影響，對政策做出評估；(3)通過了解大眾傳播媒介的評價和民眾的來信來訪了解政策效果。直到今天，非正式評估手段仍是中央政府評估和了解政策實(shí)施及效果的基本手段。對于地方制定的公共政策，則主要實(shí)施部門內(nèi)部評估。由中央和地方政府的專門部門負(fù)責(zé)評估，同時地方政府各部門也在每年年底對其政策進(jìn)行評估。但地方黨組織制定的政策很少進(jìn)行評估。

總體來說，無論是哪個層面的政策評估，都較多使用定性方法和價值判斷，側(cè)重于用語言文字描述、探索政策問題和現(xiàn)象，忽視定量的技術(shù)方法和事實(shí)分析。這樣的評估具有一定的主觀性、隨意性，受政治氣候和政府官員素質(zhì)影響較大，難以保證評估的科學(xué)性、客觀性。

由上述分析可知。中國的公共政策評估的實(shí)踐在評估主體、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估內(nèi)容、評估方法和評估機(jī)制上都尚不成熟，面臨著巨大挑戰(zhàn)。此外。中國公共政策評估工作還面臨著以下問題：缺乏法律、制度的保障；各級評估官員缺乏對評估的科學(xué)和認(rèn)真態(tài)度；評估信息、資料和評估經(jīng)費(fèi)的短缺；評估結(jié)論不被重視等。綜合來說，中國的政策評估實(shí)踐是一種受人治因素影響大、隨意性大、缺乏理性設(shè)計(jì)和量化評估方法、重價值判斷輕事實(shí)分析的政策評估。

二、中國政策評估理論研究現(xiàn)狀

在西方，自公共政策評估理論產(chǎn)生以來，經(jīng)歷了一個由重技術(shù)、效率到重道德、價值的過程?，F(xiàn)代政策評估從一開始就存在兩個層面的分野，即價值判斷的層面和實(shí)證主義的技術(shù)分析層面。在政策科學(xué)確立后的相當(dāng)一段時期里，受到行為主義主流價值觀的影響。政策評估在主流上一直傾向于應(yīng)用實(shí)證技術(shù)方法分辨政策目標(biāo)規(guī)定與政策結(jié)果之間的對應(yīng)關(guān)系，進(jìn)而驗(yàn)證性地確定政策的實(shí)際效果，強(qiáng)調(diào)把事實(shí)和價值嚴(yán)格分開，盡量回避與政策問題相關(guān)的黨派目標(biāo)和價值沖突。強(qiáng)調(diào)計(jì)算爭取目標(biāo)的各種手段的效率和有效性。20世紀(jì)70年代，由于實(shí)證主義缺乏對社會行動和社會價值之間根深蒂固的聯(lián)系的恰當(dāng)理解，因而受到了廣泛的批評，后行為主義和政治哲學(xué)復(fù)蘇。公共政策研究者開始對傳統(tǒng)政策評估提出質(zhì)疑。強(qiáng)調(diào)政策評估者首先必須對評估者的基本目的和用以評估的價值觀做出評估。否則，即使評估廣泛使用了諸如實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)、數(shù)學(xué)統(tǒng)計(jì)、隨機(jī)抽樣、社會審計(jì)等數(shù)量化的評估方法，仍然只是一種“偽評估”。后實(shí)證主義者強(qiáng)調(diào)把事實(shí)和價值結(jié)合起來，提出了同時驗(yàn)證經(jīng)驗(yàn)主義與規(guī)范政策判斷的辯論框架。

中國政策評估研究始于20世紀(jì)80年代初，仍是一個年輕的研究領(lǐng)域。迄今為止學(xué)術(shù)界對于政策評估很少做過系統(tǒng)、專門地研究。政策評估系統(tǒng)理論研究完全是處于一個尚未開發(fā)或開發(fā)不夠的領(lǐng)域。一些理論上的問題，諸如評估的概念、程序、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方法等，也只是東鱗西爪地從國外借鑒來的。并沒有形成特色的政策評估理論體系。該領(lǐng)域的研究成果仍然數(shù)量有限、不太系統(tǒng)，而且較為零散和粗淺，并未形成一套成熟的理論體系，難以承擔(dān)指導(dǎo)政策評估實(shí)踐的功能。新加坡國立大學(xué)的和經(jīng)緯認(rèn)為，用國際通行的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來檢視中國的一些政策評估研究，在研究方法上都或多或少存在瑕疵，有的甚至經(jīng)不起基本的方法論推敲。馬駿對中國公共行政學(xué)研究缺陷的總結(jié)也存在于政策評估的研究中。他指出：“許多似乎是實(shí)證研究取向的研究其實(shí)并沒有運(yùn)用現(xiàn)代社會科學(xué)研究方法。許多研究根本沒有一個明確的研究問題，沒有文獻(xiàn)評估。沒有深入地研究因果機(jī)制，沒有構(gòu)建出具有說服力的理論，更沒有進(jìn)行理論檢驗(yàn)，或者理論觀點(diǎn)沒有經(jīng)驗(yàn)事實(shí)支持。許多非實(shí)證研究取向的研究也并沒有遵循詮釋研究和批判研究的研究方法?！薄必?fù)杰也認(rèn)為，中國的公共政策評估還遠(yuǎn)未形成一套成熟、完善的方法體系，這在很大程度上制約了政策評估的科學(xué)化程度和規(guī)范化水平。就中國的研究而言，目前能夠找到的中文文獻(xiàn)中。對公共政策評估方法貢獻(xiàn)比較大的往往是經(jīng)濟(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)等領(lǐng)域?qū)W者。但是，在公共政策(尤其是政策評估)學(xué)科知識的積累以及方法論的驗(yàn)證、更新方面，國內(nèi)不同學(xué)科之間的交流明顯不足，使得很多已經(jīng)得到檢驗(yàn)的政

策分析技術(shù)還未進(jìn)入中國公共政策研究的"232具箱”。

西方政策評估理論的發(fā)展是由實(shí)證研究轉(zhuǎn)向價值研究繼而發(fā)展為如今的實(shí)證與價值相結(jié)合的研究范式的。實(shí)證研究是其理論發(fā)展的基礎(chǔ)。量化的評估方法和技術(shù)的廣泛應(yīng)用是實(shí)踐發(fā)展的不竭動力。反觀中國的政策評估，無論在研究方法上還是在實(shí)踐上，都是以定性為主，忽略定量研究，對計(jì)算機(jī)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法運(yùn)用太少，跨學(xué)科、綜合性研究少，只注重考慮政黨關(guān)系、政府形象、GDP等價值因素，過于缺乏實(shí)證研究，缺乏整個公共政策研究領(lǐng)域系統(tǒng)的方法論基礎(chǔ)。

三、發(fā)展與展望

由上文的分析，筆者認(rèn)為中國公共政策評估實(shí)踐具有局部性、中斷性、隨意性、定性化、低制度化、效果不能深入等特點(diǎn)。針對實(shí)踐中的種種困境，中國公共政策評估機(jī)制和評估的理論研究又應(yīng)該如何發(fā)展，如何將西方的理論經(jīng)驗(yàn)同中國特殊的國情科學(xué)結(jié)合。以指導(dǎo)實(shí)踐不斷完善呢?筆者認(rèn)為，這主要包括以下幾個方面。

(一)評估方法：走向?qū)嵶C主義

Guba和Lincoln認(rèn)為，政策評估有四個階段：第一個是技術(shù)評估階段(technical)，是用客觀的標(biāo)準(zhǔn)和定量化的方法來評估政策在技術(shù)層面的達(dá)成程度；第二個階段是評估的描述性階段(descriptive)，即以第一階段得到的結(jié)果為基礎(chǔ)，描述政策目標(biāo)的達(dá)成程度；第三個階段是做出判斷(iudgment)，即以前兩個階段的結(jié)果來判斷公共政策是否實(shí)現(xiàn)了其預(yù)期目標(biāo)；第四個階段是價值多元(valuepluralism)，眾多利益相關(guān)者的利益訴求和公共政策的倫理、政治價值才被納入考察范圍。這一框架對于中國公共政策評估機(jī)制的完善具有重要的啟示意義。反觀中國的政策評估，我們可以發(fā)現(xiàn)：由于政治體制、文化傳統(tǒng)、價值觀念等因素的影響，中國公共政策評估往往在未走完第一個技術(shù)性環(huán)節(jié)時就開始考慮“價值多元”(利益團(tuán)體、政府形象、GDP、黨政關(guān)系、長官意志等)。這是我們的政策評估“缺乏說服力和科學(xué)性”的重要原因。

由此，筆者認(rèn)為。在主流政策評估方法的趨勢和中國研究者在評估方法上的落后局面來看，努力學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)的實(shí)證主義思維方法和研究方法，應(yīng)用以假設(shè)檢驗(yàn)、經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)、定量分析為主要內(nèi)容的政策評估方法，盡量排除政治、價值因素的干擾，應(yīng)該是未來中國公共政策評估方法和理論研究的努力方向。

(二)評估主體：多元化、獨(dú)立性與專業(yè)性

政策評估主體的選擇往往決定評估結(jié)果。評估主體的單一性、依附性，使得中國的政策評估具有嚴(yán)重的片面性。如何實(shí)現(xiàn)內(nèi)部評估與外部評估相結(jié)合、利益相關(guān)人真正參與政策評估、政府內(nèi)部評估人員真正敢于評估、善于評估是完善評估主體的努力方向。實(shí)現(xiàn)政策評估主體多元化，即政策參與人員、專家和公眾相結(jié)合，可以使不同評估主體互為補(bǔ)充，保證政策評估的科學(xué)性、真實(shí)性、公正性。具體來說主要有以下幾點(diǎn)：

第一，規(guī)范官方的政策評估組織。必須強(qiáng)化政策研究機(jī)構(gòu)的政策評估職能，改變現(xiàn)存的政策制定、政策評估合二為一的狀況，把政策制定和政策執(zhí)行分別由兩個相互分開的機(jī)構(gòu)獨(dú)立履行，使其各司其職、各負(fù)其責(zé)。

第二，培育獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)。美國的蘭德公司和布魯金斯研究所在美國聯(lián)邦政府和州政府的政策評估方面正發(fā)揮越來越重要的作用。這兩個組織不僅在人事管理上獨(dú)立，財(cái)政來源也多元化，即使從政府得到評估經(jīng)費(fèi)，也事先與政府簽訂合同，與政府保持雇傭合同的法律關(guān)系，而非行政隸屬關(guān)系，這樣就保證了組織的專業(yè)性和獨(dú)立性。口”要改善中國的政策評估現(xiàn)狀，就必須培育第三方獨(dú)立的政策評估組織。在人事管理和經(jīng)費(fèi)來源上給予其獨(dú)立發(fā)展的空間。利用其專門知識和社會關(guān)系廣泛的優(yōu)勢，更好地進(jìn)行社會溝通，了解民意；此外，還要積極利用報(bào)紙、電視等新聞傳媒來進(jìn)行公共問題的挖掘與公共政策的評估。

第三，提高評估人員的專業(yè)性。必須加強(qiáng)對政府決策人員和評估人員的教育、培訓(xùn)，使其掌握政策評估的科學(xué)理論和技術(shù)方法；鼓勵和吸納政策評估專家、學(xué)者參與評估項(xiàng)目，保證政策評估的嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性。

(三)公共政策評估的制度化

正如塞繆爾·亨廷頓所言，“一個擁有高度制度化的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)和程序的社會，能更好地闡明和實(shí)現(xiàn)其公共利益”。從長遠(yuǎn)來看。公共政策評估的日漸完善有待社會秩序的完善和相應(yīng)制度的確立?？茖W(xué)性和民主性都需要制度的保障。“發(fā)展政策評估事業(yè)除了思想上的軟約束之外，還需要輔之以制度法規(guī)的硬約束。”制度意味著減少彈性，增加規(guī)范，這是使政策評估工作真正成為政策過程的一部分的必要保障。政策評估制度化主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：第一，明確地方政府政策評估的范圍，對于關(guān)系民眾切身利益的政策，要以法的強(qiáng)制性來保證對其實(shí)施評估。第二，實(shí)現(xiàn)政策評估的程序化，構(gòu)建預(yù)測評估、執(zhí)行評估和結(jié)果評估相結(jié)合的完整的公共政策評估體系。第三，注重分析和及時應(yīng)用公共政策評估的結(jié)果，及時吸收其成果，不斷改進(jìn)、補(bǔ)充政策內(nèi)容，提高政策系統(tǒng)決策能力，使整個公共政策過程形成良性循環(huán)。第四，提高政策評估的透明度。除由國家法律或制度明確規(guī)定必須保密的政策外。各項(xiàng)政策都要向公眾做好宣傳、解釋工作。公開政策評估的程序、辦事機(jī)構(gòu)和人員。鼓勵全社會對政策評估活動實(shí)施監(jiān)督。第五，建立公共政策評估基金。充足和穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源是公共政策評估工作順利推進(jìn)的前提。為此，應(yīng)建立專門的公共政策評估基金，同時設(shè)立公共政策評估籌資委員會，充分利用民間資金和國外資金促進(jìn)公共政策評估的研究和發(fā)展。第六，完善政策評估信息系統(tǒng)的建全。在政策過程的開始階段就建立政策信息系統(tǒng)，對政策過程的每一個環(huán)節(jié)的信息進(jìn)行全面收集、科學(xué)分析和完整的保存：完善政府上網(wǎng)工程、政府信息公開制度，建立和維護(hù)各級政府信息庫。并接受公眾的監(jiān)督；進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整。防止信息在傳遞過程中出現(xiàn)失真、時滯。從而保證信息的全面、真實(shí)、客觀和及時。

(四)營造政策評估的社會環(huán)境條件

營造公共政策評估有效施行的環(huán)境條件，就是要通過完善相應(yīng)配套措施來促進(jìn)評估發(fā)揮積極作用。第一，創(chuàng)新政府公共管理觀念。樹立績效型政府的理念。創(chuàng)新政府公共管理觀念，實(shí)現(xiàn)政府公共管理模式從管制到管治與服務(wù)并重，從單一的政府管理主體到黨領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的多元公共管理主體。從效率型政府到績效型、責(zé)任型、法治型政府。第二，增強(qiáng)民眾參與意識，改進(jìn)民眾基礎(chǔ)。中國的民眾基礎(chǔ)一系列的瓶頸，即較低的政治參與感，過高的監(jiān)督恐懼感，淡薄的公民權(quán)利意識，較少的民意表達(dá)渠道。民眾基礎(chǔ)的增強(qiáng)應(yīng)該從消除這些發(fā)展瓶頸人手，因此可以通過以下途徑進(jìn)行改善：強(qiáng)化依法行政。強(qiáng)化監(jiān)督與參與教育，增強(qiáng)民眾參與與監(jiān)督意識，拓展并暢通言路。而民眾基礎(chǔ)的增強(qiáng)與政府內(nèi)部的一些努力的結(jié)合。又可以極大地增強(qiáng)政府管理中的科學(xué)理性色彩。

(五)政策評估的逐步推進(jìn)

可以在一些條件較為成熟的地方或區(qū)域首先對政策評估進(jìn)行試行和實(shí)驗(yàn)，并按照基礎(chǔ)性階段——過渡性階段——成熟階段的發(fā)展規(guī)律逐步推進(jìn)公共政策評估。在基礎(chǔ)性階段，政策評估主要在局部進(jìn)行；在評估的對象上主要是針對一些專業(yè)性強(qiáng)的、較為重大的決策政策進(jìn)行評估；這種評估表現(xiàn)為系統(tǒng)內(nèi)部、部門內(nèi)部評估，以達(dá)到規(guī)范行政行為、提高政策制定、執(zhí)行的科學(xué)性的目的；在過渡性階段，評估活動逐步表現(xiàn)為內(nèi)部評估與外部公眾評估并重的特征；由于評估技術(shù)較上一階段更成熟。在現(xiàn)實(shí)操作中得到的理解更多、阻力相對較小。并且在上一個階段的評估實(shí)踐中積累了一些經(jīng)驗(yàn)。這一階段的評估將在內(nèi)容上更為廣泛、更具有一般性、涉及到中觀層面的公共政策。在成熟階段，政策評估已經(jīng)得到了普遍的應(yīng)用，技術(shù)和實(shí)踐上都比較成熟了，主要表現(xiàn)為外部公眾評估的特征。

責(zé)任編輯仝瑞中