中小銀行金融監(jiān)管淺析

張 波

摘要:不同國家和地區(qū)在初創(chuàng)中小銀行時的種種教訓(xùn)表明,中小銀行的發(fā)展離不開規(guī)范合理的金融監(jiān)管。金融主管當(dāng)局應(yīng)該從市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)運(yùn)營、市場退出這三方面加強(qiáng)對中小銀行監(jiān)管,以便充分發(fā)揮中小銀行應(yīng)有的積極作用。

關(guān)鍵詞:中小銀行;金融監(jiān)管;市場準(zhǔn)入

Abstract:Lessons from different countries and regions to start up small and medium-sized bank show that the development of small and medium-sized banks can not be separated from reasonable financial regulation. The financial authorities should strengthen supervision and control to small and medium-sized banks in market access,business operations and quit mechanism,so that they can have a positive effect in economic development.

Key words: Small and Medium-sized Bank,FinancialRegulation,Market Access

中圖分類號:F830文獻(xiàn)標(biāo)識碼:B文章編號:1674-2265(2009)02-0040-03

2008年以來,我國中小企業(yè)由于受到國內(nèi)外需求雙雙下降的不利影響,出現(xiàn)了普遍的經(jīng)營困難,致使資金鏈一時間難以為繼,融資難題再次凸現(xiàn)?；谥行°y行與中小企業(yè)緊密的關(guān)聯(lián)度,中小銀行逐步成為理論界和決策層關(guān)注的焦點(diǎn)。中小銀行作為當(dāng)前金融體系的新生力量,其發(fā)展就像一柄“雙刃劍”,如果沒有到位的監(jiān)管作為支撐,反而會造成金融市場的混亂和金融風(fēng)險的加劇。所以,十分有必要加強(qiáng)對中小銀行監(jiān)管的研究。

一、國外和我國臺灣地區(qū)興辦中小銀行之初的教訓(xùn)

中小銀行的建立,意味著中國金融業(yè)對民間資本的開放?？v觀世界各國或地區(qū)的歷史,這種開放實(shí)際是一件充滿風(fēng)險的事情。以下僅舉數(shù)例說明:

(一)俄羅斯教訓(xùn):放任自流的混亂

中小銀行在俄羅斯遍地開花是其著名的“休克療法”的伴生物。1991年前后,俄羅斯全面放開了金融業(yè),結(jié)果在很短的時間內(nèi)就出現(xiàn)了兩萬多家區(qū)域性的中小銀行,許多不法分子借此機(jī)會大搞金融欺詐,嚴(yán)重?fù)p害了廣大儲戶的利益,也造成了金融市場的極度混亂,致使黑市交易、以物易物成為主要的交易手段,國民經(jīng)濟(jì)的一半以上變成了地下經(jīng)濟(jì),大量的資金外逃。

(二)韓國教訓(xùn):企業(yè)辦銀行的脆弱性

韓國政府為了實(shí)現(xiàn)趕超戰(zhàn)略,一向鼓勵大企業(yè)和銀行合作。韓國政府往往直接規(guī)定某些企業(yè)生產(chǎn)的特定目標(biāo)和資金籌措計劃。只要企業(yè)能夠達(dá)到政府規(guī)定的出口目標(biāo)就可以取得政策性融資、出口補(bǔ)貼、減免稅賦。同時,韓國政府規(guī)定,所有銀行的行長、經(jīng)理都必須由政府任命。由于銀行的財權(quán)和人事權(quán)都牢牢控制在政府手中,官員和財閥在幕后決定了貸款去向。銀行在實(shí)際上成為政府下屬的一個財務(wù)機(jī)構(gòu),基本上沒有獨(dú)立審查貸款風(fēng)險的權(quán)限。由于銀行與大企業(yè)相互結(jié)合在一起,財團(tuán)得到銀行的大量信貸,低成本的資金使得韓國財閥迅速擴(kuò)張。為了和西方先進(jìn)國家競爭市場份額,它們不顧血本,低價銷售,在短期內(nèi)確實(shí)打開了市場,但是嚴(yán)重的虧損也使其負(fù)債累累。這些財閥不計成本的惡性擴(kuò)張為韓國金融體系埋下了隱患。當(dāng)金融風(fēng)暴襲來之時,財閥集團(tuán)的壞賬迅速拖垮了整個金融體系,導(dǎo)致無法挽救的災(zāi)難。

(三)臺灣教訓(xùn):不當(dāng)?shù)氖袌鰷?zhǔn)入

二十世紀(jì)80年代末,由于臺灣當(dāng)局缺乏經(jīng)驗(yàn),未按照合適的標(biāo)準(zhǔn)來審批中小銀行。只是一味提高準(zhǔn)入的門檻,對資本金的要求設(shè)定為100億新臺幣,意圖用高門檻來限制過多的申請者。但由于在長期金融壓抑之后企業(yè)界進(jìn)入金融行業(yè)的意愿非常高,過高的高門檻使得銀行的籌建人頻繁求助于大企業(yè),導(dǎo)致從一開始就埋下了中小銀行與企業(yè)集團(tuán)相互勾結(jié)的隱患。當(dāng)時正值社會資金泛濫、泡沫經(jīng)濟(jì)加溫的時候,股市狂飆更加助長了民間資本進(jìn)入金融業(yè)的熱度。結(jié)果,越來越多的中小銀行涌現(xiàn)出來。由于數(shù)量泛濫,銀行只能通過惡性競爭爭奪有限的市場資源,結(jié)果造成兩敗俱傷的局面。

歷史教訓(xùn)充分說明,中小銀行如果沒有正確的指引,很容易誤入歧途,因此,科學(xué)合理的金融監(jiān)管對中小銀行的良性發(fā)展而言是必不可少的。

二、中小銀行的準(zhǔn)入監(jiān)管

(一)對中小銀行設(shè)立的可行性審查

銀行經(jīng)營具有很強(qiáng)的規(guī)模效應(yīng),如果一國銀行數(shù)量太多,將形成惡性競爭,不利于金融秩序的穩(wěn)定;如果只允許有限數(shù)量的銀行進(jìn)入,則極易造成壟斷,不利于金融資源配置效率的提高。因此銀監(jiān)會可要求申請人對其服務(wù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,該地區(qū)銀行市場結(jié)構(gòu)、同業(yè)競爭狀況、該地區(qū)對銀行服務(wù)的需求狀況等做出詳細(xì)的說明。在此基礎(chǔ)上,申請人還必須對設(shè)立中小銀行的可行性做出量化的說明,如新銀行主要服務(wù)的區(qū)域與目標(biāo)人群,主要服務(wù)區(qū)能否貢獻(xiàn)30%以上的存貸款,服務(wù)類別及其與其它銀行間的距離,服務(wù)區(qū)內(nèi)人口如何增長、收入及職業(yè)分布情況,然后可由當(dāng)?shù)氐你y監(jiān)部門對上報的材料結(jié)合實(shí)地考察,最終做出是否允許開業(yè)的審批。

(二)對最低資本額的審查

為了保護(hù)存款人的利益和金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行,世界各國對其金融機(jī)構(gòu)都有最低資本金的要求。按照中國《商業(yè)銀行法》的規(guī)定,商業(yè)銀行注冊資本最低限額是10億元人民幣,城市合作銀行注冊資本最低限額為1億元人民幣,農(nóng)村合作商業(yè)銀行為5000萬元人民幣。由于中小銀行屬于地方性銀行,其發(fā)展限制在某一區(qū)域內(nèi)(至少在成立的初期的若干年內(nèi)是這樣),因此對其最低資本金在1億至10億元人民幣比較適合。

(三)對中高層管理人員任職資格審查

對中小銀行主要負(fù)責(zé)人的資格審查是保障金融機(jī)構(gòu)順利運(yùn)行的重要條件。我國在籌辦城市信用社和農(nóng)村信用社的過程中,由于選擇這些金融機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人時沒有充分注意他們的業(yè)務(wù)素質(zhì),一些沒有金融工作經(jīng)驗(yàn)的政府官員被安排在城信社和農(nóng)信社的關(guān)鍵崗位上,這是造成部分此類金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)大量壞賬、資不抵債的一個重要原因。因此,對中小銀行主要負(fù)責(zé)人的任職資格必須嚴(yán)格遵照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,不滿足條件者決不允許開業(yè)。

(四)對內(nèi)部自律監(jiān)管制度和風(fēng)險管理措施的審查

外部監(jiān)管與銀行內(nèi)控相結(jié)合,監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關(guān)系由對抗型向協(xié)作型轉(zhuǎn)變是銀行監(jiān)管發(fā)展的一種趨勢。內(nèi)部控制不僅是銀行自身經(jīng)營的需要,同時也是確保監(jiān)管有效實(shí)施的重要保障。因此,銀監(jiān)會應(yīng)對中小銀行的內(nèi)控制度作重點(diǎn)審查,可要求其按照有效性、審慎性、全面性、及時性及獨(dú)立性原則構(gòu)建內(nèi)部控制制度的基本框架。

(五)對中小銀行所有權(quán)結(jié)構(gòu)的審查

由于中小銀行的資本金主要來源于民間,對其股東、股東的聲譽(yù)、股東的財務(wù)狀況等方面的審查,有助于避免出現(xiàn)中小銀行主要股東吸收儲戶存款后潛逃事件的發(fā)生。對中小銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)宜采取沒有絕對控股權(quán)但有多個持股量近似的控制結(jié)構(gòu),不宜選擇有絕對控股股東的股權(quán)集中型或者是股權(quán)高度分散型,避免中小銀行成為某些大股東操縱的工具,避免關(guān)聯(lián)性貸款的出現(xiàn),保護(hù)其它投資者和存款人的利益。

三、中小銀行的業(yè)務(wù)運(yùn)營監(jiān)管

中小銀行特有的民營股份制性質(zhì)決定了其還包含著其他國有商業(yè)銀行沒有的特殊性風(fēng)險,如公眾信任風(fēng)險、資本不足帶來的風(fēng)險、吸收存款不足帶來的風(fēng)險等等。因此加強(qiáng)監(jiān)管是促進(jìn)中小銀行健康發(fā)展的重要舉措。

(一)事先設(shè)計和制定規(guī)范的監(jiān)管指標(biāo)考核體系

具體來說包括以下三個體系:首先是風(fēng)險指標(biāo)統(tǒng)計監(jiān)測體系。以銀監(jiān)會省、市級分支機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),選擇中小銀行的貸款總量、貸款結(jié)構(gòu)、貸款風(fēng)險等級、資產(chǎn)流動性、備付水平等與風(fēng)險評估相關(guān)的指標(biāo),按旬統(tǒng)計、按月監(jiān)測、按季考核,形成風(fēng)險指標(biāo)統(tǒng)計系統(tǒng)。其次是風(fēng)險分析評估體系。組建風(fēng)險分析評估小組,研究制定科學(xué)、實(shí)用的分析評估方法,定期對風(fēng)險指標(biāo)數(shù)據(jù)及動態(tài)情況進(jìn)行分析,形成定性結(jié)論。對中小銀行的風(fēng)險狀況做出風(fēng)險評估,將風(fēng)險分為大、中、小三類;也可以在建立風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上,運(yùn)用模糊綜合判別技術(shù),建立風(fēng)險評估統(tǒng)計模型,對中小銀行的風(fēng)險狀況進(jìn)行定量分析。在對中小銀行的風(fēng)險狀況進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上,根據(jù)其風(fēng)險的大小來確定監(jiān)管工作的重點(diǎn)對象、監(jiān)管的頻率和相應(yīng)的措施,為制定實(shí)施風(fēng)險防范和化解措施提供依據(jù)。最后是全面反映現(xiàn)場稽核和非現(xiàn)場稽核情況的監(jiān)管報告體系,以綜合反映中小銀行資金流動性的月度報告、資產(chǎn)質(zhì)量評價及風(fēng)險評估季度報告、會計與審計年度報告及現(xiàn)場稽核報告為載體,形成銜接緊密、互為補(bǔ)充的監(jiān)管報告系統(tǒng),及時掌握監(jiān)管對象的營運(yùn)變化情況,反映監(jiān)管工作開展情況及成果。

(二)建立預(yù)警跟蹤制度

由銀監(jiān)會設(shè)計出規(guī)范格式的報表和比率指標(biāo)體系,無論業(yè)務(wù)工作是否完成,無論經(jīng)營中是否出現(xiàn)問題,各中小銀行必須按時向銀監(jiān)會報送固定格式的報表和比率指標(biāo),銀監(jiān)會一方面對這些報送材料進(jìn)行分析評估,及時發(fā)現(xiàn)問題,跟蹤監(jiān)督,限期糾正;另一方面可以以此作為銀監(jiān)會實(shí)施調(diào)控的信息基礎(chǔ),由眾多的微觀監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)化為宏觀調(diào)控措施。

(三)借助外部審計機(jī)構(gòu)的審查

中小銀行外部審計是指外部審計機(jī)構(gòu)接受銀行所有者和金融監(jiān)管當(dāng)局的委托,根據(jù)會計原則和審計準(zhǔn)則對中小銀行經(jīng)營和財務(wù)狀況及風(fēng)險控制等到的監(jiān)督檢查。作為社會監(jiān)督的重要組成部分,外部審計不僅有助于金融法律規(guī)范的實(shí)施,更能改善中小銀行內(nèi)部控制,提高風(fēng)險控制水平,也能提高銀監(jiān)會的監(jiān)管水平和質(zhì)量。

(四)充分利用中小銀行同業(yè)公會的自我監(jiān)管

中小銀行同業(yè)公會是構(gòu)建新型監(jiān)管模式不可缺少的部分,這是中小銀行自我管量、自我規(guī)范、自我約束的一種民間管理方式。同業(yè)公會可以通過行業(yè)內(nèi)部的管理,有效地避免各成員銀行之間的不正當(dāng)競爭,規(guī)范其行為,促進(jìn)彼此的合作,與銀監(jiān)會一起維護(hù)銀行體系的安全和穩(wěn)定。當(dāng)前銀行業(yè)的競爭日趨激烈,在“趨利”和“避險”的兩難選擇中,不少銀行往往傾向于“趨利”,極易留下隱患。而通過自律的行業(yè)道德規(guī)范,行業(yè)會員的自覺約束,可觸及法律和其它監(jiān)管主體不能達(dá)到的死角,因而更為有效?？梢哉f,中小銀行同業(yè)公會是對銀監(jiān)會直接監(jiān)督的補(bǔ)充與延伸。

四、中小銀行的退出監(jiān)管

(一)健全我國問題銀行退出的法律制度

我國的《商業(yè)銀行法》對問題銀行市場退出只做出了原則性規(guī)定,沒有可供操作的實(shí)施細(xì)則。為依法實(shí)施問題銀行市場退出,就需要建立專門的有關(guān)問題銀行的按管、終止、并購、破產(chǎn)、清算、拍賣等方面的法律法規(guī)和管理辦法,包括《商業(yè)銀行破產(chǎn)法》、《商業(yè)銀行并購管理法》、《商業(yè)銀行接管實(shí)施細(xì)則》等,從而使問題銀行的市場退出有法可依。

(二)建立存款保險制度

存款保險制度可以消除存款者對中小銀行的顧慮,有效地提高中小銀行在吸收存款業(yè)務(wù)上的競爭力。存款保險制度也可以提高廣大存款者對中小銀行的信心,提高整個金融機(jī)構(gòu)的信譽(yù)。更重要的是,它是實(shí)行市場化退出、防范社會風(fēng)險的必要配套措施。因此有必要借鑒國外商業(yè)銀行的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),建立我國的存款保險制度。

1. 組織結(jié)構(gòu):鑒于我國目前尚處于市場經(jīng)濟(jì)初建階段,中央銀行的金融宏觀調(diào)控有待進(jìn)一步的完善,可建立一個中央銀行直接領(lǐng)導(dǎo)下的政策性存款保險機(jī)構(gòu),這樣有利于防止政出多門,保證政令統(tǒng)一,也有利存款者對存款保險機(jī)構(gòu)的信任。

2. 投保方式:應(yīng)采取強(qiáng)制保險的原則。這是由于現(xiàn)階段我國居民和銀行保險意識比較差,有些銀行可能不愿意參加保險,而在金融體系中占壟斷地位的國有商業(yè)銀行憑其所處的特殊地位也很可能不參加保險,如果這樣建立的存款保險制度就失去了意義。

3. 賠付金額及監(jiān)督職能:根據(jù)我國的情況,可借鑒美國限額保險額的方式,按每個存款人的一定比例給予保障,同時規(guī)定一個絕對數(shù)的最高限額,如保障金額是每個存款人存款賬戶額的80%,同時規(guī)定絕對數(shù)最高不超過50萬。賦予存款保險機(jī)構(gòu)必要的監(jiān)督管理商業(yè)銀行的職能。

(三)完善問題銀行的并購市場

金融機(jī)構(gòu)并購是推動金融業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方式之一。雖然并購不一定是金融機(jī)構(gòu)在陷入危機(jī)時才采取,但并購確實(shí)是金融機(jī)構(gòu)處理處理的一種較好的方法。當(dāng)前我國金融機(jī)構(gòu)的資本結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)制度正朝著多元化的方向邁進(jìn),可在加快金融企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革、金融管理體制改革和法規(guī)配套制度的基礎(chǔ)上,逐步建立商業(yè)銀行的并購機(jī)制,以盡可能減少強(qiáng)制性市場退出所引起的金融波動。

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(特約編輯 齊稚平)