中美利益集團(tuán)影響政府決策對象的比較分析

劉恩東

摘 要:政府政策的制定具有雙重性,它既可能造成對一部分利益集團(tuán)的獎(jiǎng)賞,也可能造成對另一些利益集團(tuán)的剝奪。因此,利益集團(tuán)為了自身利益而競相影響政府決策。通過從利益集團(tuán)影響政府決策的角度對中美利益集團(tuán)在政府決策中的影響對象進(jìn)行比較分析,得出兩者的利益表達(dá)的對象都是權(quán)威性決策機(jī)構(gòu),但政黨在中美利益集團(tuán)的利益表達(dá)中具有不同的意義,與美國相比,中國的利益集團(tuán)與立法機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性通道的穩(wěn)定性和通暢的雙向互動(dòng)還有待于進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞:利益集團(tuán);政府決策;比較分析

中圖分類號:D523 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1008-7168(2009)05-0063-05

從比較寬泛的定義上講,政府決策是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)或者由國家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的機(jī)關(guān)通過法定的程序所制定的具有法定權(quán)威的一系列以各種形式表現(xiàn)出來的規(guī)范,即從政治學(xué)的角度將由國家機(jī)關(guān)所從事的具有“對社會(huì)價(jià)值”進(jìn)行“權(quán)威性分配”意義的活動(dòng)都納入我們所說的政府決策中來[1]。美國前助理國務(wù)卿希爾斯曼稱政策制定為“政府的產(chǎn)品”,它包括法律、法院的判決、總統(tǒng)的政策、行政系統(tǒng)的規(guī)章,以及作出決定之后所采取的行動(dòng)[2](p.1)。政策的制定具有雙重性,它既可能造成對一部分利益集團(tuán)的獎(jiǎng)賞,也可能造成對另一些利益集團(tuán)的剝奪。因此,利益集團(tuán)為了自身利益而競相影響政府決策。

一、美國利益集團(tuán)影響政府決策的主要對象

美國是當(dāng)今世界上利益集團(tuán)數(shù)量最多的國家,利益集團(tuán)對政府決策的影響隨處可見。利益集團(tuán)的政治參與幾乎滲透到所有的政治領(lǐng)域和政府部門,它們不僅對立法機(jī)關(guān)施加影響,也對行政部門和司法機(jī)關(guān)施加影響。在西方,“一般地說,政治就是由各集團(tuán)之間為控制諸如政府機(jī)關(guān)這樣的政治組織而展開的斗爭,在某種意義上說,不了解利益集團(tuán)就無從了解西方國家的政治制度,也就無從細(xì)致地了解西方國家實(shí)際的決策過程”[3](p.307)。

按照利益集團(tuán)活動(dòng)對象的重要程度依次排列,利益集團(tuán)活動(dòng)的對象分別是國會(huì)、白宮、政府行政機(jī)構(gòu)和法院。國會(huì)是多數(shù)游說活動(dòng)的重點(diǎn)目標(biāo),許多利益集團(tuán)也將其游說活動(dòng)集中于政府行政部門;當(dāng)國會(huì)、行政部門都不能滿足他們的政策目標(biāo)要求時(shí),它們便將游說活動(dòng)轉(zhuǎn)向法院。國會(huì)是美國聯(lián)邦政府的立法決策機(jī)構(gòu),擁有法律制定權(quán)、預(yù)算審核權(quán)、撥款和稅收決定權(quán)、政府高級官員任命的批準(zhǔn)權(quán)、處理彈劾等重要權(quán)力。因此,鑒于國會(huì)在美國內(nèi)政、外交中的特殊地位及政府決策中的重要作用,美國利益集團(tuán)歷來十分重視對國會(huì)的游說活動(dòng)。一項(xiàng)調(diào)查顯示,利益集團(tuán)把國會(huì)作為“非常重要”的活動(dòng)對象的比率高達(dá)89%,而把白宮、政府行政機(jī)構(gòu)和法院作為“非常重要”的活動(dòng)對象則分別為55%、65%和22%(見表1)。一項(xiàng)對公司、貿(mào)易協(xié)會(huì)、工會(huì)和公民團(tuán)體的調(diào)查也得出了類似的結(jié)論,這些機(jī)構(gòu)也都認(rèn)為國會(huì)是其集團(tuán)活動(dòng)的首選對象,其后分別是白宮、政府行政機(jī)構(gòu)和法院(見表2)。而且,隨著國會(huì)在美國內(nèi)政、外交政策制定中所發(fā)揮重要作用的不斷增強(qiáng),在過去的10年中,國會(huì)作為利益集團(tuán)最重要活動(dòng)對象的地位日益凸顯(見表3)。

利益集團(tuán)與美國政府行政機(jī)構(gòu)之間存在著雙向互動(dòng)關(guān)系,政府行政機(jī)構(gòu)是利益集團(tuán)開展活動(dòng)的另一重要對象。政府行政部門的決策對利益集團(tuán)至關(guān)重要,利益集團(tuán)十分注意行政機(jī)構(gòu)在有關(guān)政策和規(guī)定上做出的變動(dòng),因?yàn)檫@常常比法律本身更具實(shí)際意義[4](p.132)?！罢卟皇怯烧賳T制定的,也不是由政治官員在官僚制組織的幫助下制定的,而是政府尤其是官僚制組織與利益集團(tuán)相互作用的結(jié)果?！盵5](p.232)但是,相對于利益集團(tuán)對國會(huì)的游說活動(dòng)而言,利益集團(tuán)與行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系不構(gòu)成對立與壓力的關(guān)系,反而構(gòu)成以協(xié)調(diào)和共存為主的雙向互動(dòng)關(guān)系,利益集團(tuán)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系比較隱蔽,不引人注意。其主要原因是:第一,與利益集團(tuán)對法案施加影響力不同,對行政機(jī)構(gòu)實(shí)行院外活動(dòng)根本就不需要進(jìn)行登記和申報(bào)。第二,美國的行政機(jī)構(gòu)沒有形成科層制組織,具有復(fù)雜的多重結(jié)構(gòu),其中包括總統(tǒng)、白宮以及各省廳(11個(gè))、獨(dú)立政府機(jī)構(gòu)(直屬總統(tǒng)的有70個(gè))和50個(gè)州政府,行政機(jī)構(gòu)之間的管轄關(guān)系極端復(fù)雜,這種復(fù)雜多重的政府行政結(jié)構(gòu)為利益集團(tuán)的活動(dòng)提供了充分的空間。第三,政府的許多行政機(jī)構(gòu)與利益集團(tuán)是密切的互利關(guān)系,結(jié)成了利益聯(lián)盟,不少復(fù)雜的行政機(jī)構(gòu)本身就是應(yīng)團(tuán)體的要求而設(shè)立的。除了農(nóng)務(wù)、商務(wù)、工會(huì)等與利益集團(tuán)保持密切關(guān)系的傳統(tǒng)性行政部門以外,連保健教育福利部、運(yùn)輸部、城市住宅開發(fā)部、聯(lián)邦能源局、能源資源會(huì)議等部和總統(tǒng)府內(nèi)的部局也是在與特定的團(tuán)體保持密切合作關(guān)系的狀態(tài)下設(shè)置的。第四,利益集團(tuán)通過利用政黨分肥制、政治旋轉(zhuǎn)門制度插手行政部門內(nèi)部的人事安排,這種利益代表性的人事安排使利益集團(tuán)與行政組織在機(jī)構(gòu)與人事上統(tǒng)一起來[6](pp.125-126)。

近年來,政府行政機(jī)構(gòu)在利益集團(tuán)的活動(dòng)重要性有所上升。據(jù)一項(xiàng)對不同利益集團(tuán)的調(diào)查顯示,49%的利益集團(tuán)認(rèn)為白宮和行政機(jī)構(gòu)作為其游說對象的重要性增加了(見表4)。利益集團(tuán)通過各種方式與行政機(jī)構(gòu)頻繁的雙向互動(dòng)作用導(dǎo)致了利益集團(tuán)對政府決策的影響力,也培育了利益集團(tuán)的正統(tǒng)性。

二、中國利益集團(tuán)影響政府決策的主要對象

“面對政府組織的強(qiáng)力,只有組織的力量才能有效地實(shí)施抗衡,施加影響”[7]。因而,結(jié)成社團(tuán)組織,將分散無序的個(gè)體潛在影響力在共同利益的基礎(chǔ)上組合為方向一致的合力,提出自己的利益要求,施加對政府決策的影響,已成為政治參與中一種基本的行動(dòng)模式。

(一)黨組織。這是利益集團(tuán)進(jìn)行利益表達(dá)的最重要的渠道,也是利益集團(tuán)最重要的活動(dòng)對象。政黨作為一種歷史現(xiàn)象,從一開始就是作為利益的實(shí)現(xiàn)工具而孕育和產(chǎn)生的,任何一個(gè)政黨的形成無不是同某一特定階級、階層或利益集團(tuán)的利益相聯(lián)系的,無不是在其所代表的階級、階層或利益集團(tuán)對自身利益追求的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)和不懈奮斗的實(shí)踐中催生的?！罢h是社會(huì)分散的利益和民意與政治系統(tǒng)之間的橋梁和紐帶,反映民意和利益綜合是政黨最為基本的職能”[8](p.51)。中國實(shí)行的政黨制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度(以下簡稱中國多黨合作制度),它既不同于西方國家的兩黨或多黨競爭制,也有別于有的國家實(shí)行的一黨制。中國共產(chǎn)黨在國家政權(quán)體系中處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位,在現(xiàn)代政治體系和政治過程中扮演著十分重要的角色,履行著非常重要的職能。利益表達(dá)是執(zhí)政黨代表人民利益從事政治實(shí)踐活動(dòng)的必要步驟,是執(zhí)政黨利益代表功能的重要體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨因代表著中國最廣大人民的根本利益而在政治過程層面上進(jìn)行著符合人民利益的利益表達(dá)和利益綜合。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)、利益格局的深刻調(diào)整、思想觀念的深刻變化,中國共產(chǎn)黨成為協(xié)調(diào)社會(huì)各方面利益關(guān)系、整合社會(huì)各階層利益訴求、保證社會(huì)利益表達(dá)渠道暢通、擴(kuò)大公民有序政治參與、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的主體。在政府行政過程中由于黨事實(shí)上“掌管著最根本的權(quán)力”,且“最終的政策決定權(quán)掌握在黨中央機(jī)構(gòu)手中”[9](p.113),黨的各級組織成為利益集團(tuán)進(jìn)行利益表達(dá)的主要渠道。

(二)中央政府及其所屬部門。中國的政府制度是與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度相適應(yīng)的。政府是公共權(quán)力的代表,作為行使公共行政權(quán)力的合法機(jī)構(gòu),承擔(dān)著社會(huì)公共管理的職能,其間,執(zhí)行經(jīng)濟(jì)職能成為政府的最主要職能。在轉(zhuǎn)型期,政府在市場中的地位尚不穩(wěn)定,與市場的邊界尚不清晰,突出地表現(xiàn)為政府既會(huì)超脫于市場,又會(huì)過度干預(yù)市場的不確定性。政府既壟斷了各種宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定——如利益分配政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、投資結(jié)構(gòu)政策等,又直接掌握著重大資源的分配權(quán)。這些都會(huì)不同程度地關(guān)涉利益集團(tuán)的利益和發(fā)展并引起利益集團(tuán)指向政府的利益表達(dá)。正如阿爾蒙德所總結(jié)的,“某個(gè)問題上的利益表達(dá),常常是由涉及總的政策領(lǐng)域的那些機(jī)構(gòu)中的行政官員發(fā)起的”[10](p.205)。

與美國政府所實(shí)行的“三權(quán)分立”原則所不同的是,中國的政府制度是依據(jù)“議行合一制”原則而建立和運(yùn)作的。全國人大履行立法和監(jiān)督權(quán),國務(wù)院及其所屬部門履行行政管理職能。從職能劃分上說,全國人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān),中央政府是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和最高國家行政機(jī)關(guān),但由于中央行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著管理內(nèi)政、外交、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的重要職責(zé),享有向人民代表大會(huì)提出法律草案的權(quán)力,人民代表大會(huì)的立法受到行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)力影響。在立法實(shí)踐中,我國目前是“部門立法”,即行業(yè)主管行政機(jī)關(guān)擁有實(shí)際立法權(quán),中國政府是絕大多數(shù)法案的提出者,“在權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律、條例中,由國務(wù)院提出的立法議案占總數(shù)的70%多”[11](p.83)。一般情況下,在涉及的集團(tuán)利益比較廣泛,帶有根本性和全局性的問題上,利益團(tuán)體常常和執(zhí)政黨進(jìn)行溝通。而在可能較少牽涉其他集團(tuán),引起政治沖突的面不大的問題上,利益團(tuán)體則采用同政府接近的方法,在預(yù)先確定的政策范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)。這要比接近政黨簡單得多,也有效得多。

(三)立法機(jī)構(gòu)。社會(huì)利益關(guān)系越復(fù)雜,沖突與整合問題就越突出,越是在利益多元化與利益沖突社會(huì),立法機(jī)構(gòu)的利益調(diào)控功能才能彰顯。在過去相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi),中國社會(huì)長期處于利益相對單一狀態(tài),由于利益的高度趨同性,立法作為調(diào)控利益沖突的基本手段,使用頻率相對較少。近年來,這種趨勢大為改觀,在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中,立法機(jī)構(gòu)自身的影響力和地位也逐漸提高,立法機(jī)構(gòu)作為利益表達(dá)的制度性途徑,被越來越多的利益集團(tuán)選作利益表達(dá)對象。立法機(jī)構(gòu)逐漸“成為一個(gè)代表性最廣泛、調(diào)節(jié)功能最完善、最具權(quán)威性的社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”,并愈益發(fā)揮其社會(huì)利益的“調(diào)節(jié)器”,社會(huì)矛盾的“防爆器”,社會(huì)結(jié)構(gòu)的“整合器”的功能[12]。但受諸多因素的影響,我國立法機(jī)構(gòu)的諸多制度架構(gòu)已滯后于社會(huì)利益多元這一時(shí)代現(xiàn)實(shí),依然帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的色彩,阻礙了利益集團(tuán)順暢的利益表達(dá)。而且,我國立法機(jī)構(gòu)并不是唯一從事決策的機(jī)構(gòu),重要的政策決策權(quán)主要集中于黨和政府之中,這使立法機(jī)構(gòu)作為利益表達(dá)渠道的功能受到很大限制。

(四)地方政府。由于中國實(shí)行的是單一制國家結(jié)構(gòu)制度,中央政府與地方政府的關(guān)系是單一層面的關(guān)系,地方政府的權(quán)限來自于中央政府的授權(quán)。但中國的憲法和地方組織法在對地方各級政府職權(quán)的規(guī)定中,沒能劃清中央政府與地方政府之間的事權(quán)關(guān)系,沒有對中央政府和地方政府各自的職責(zé)范圍作出有明顯區(qū)別的規(guī)定,因此,除少數(shù)事權(quán)如外交、國防、戒嚴(yán)等專屬中央政府外,地方政府擁有的事權(quán)幾乎是中央政府的翻版[13](p.267)。

隨著轉(zhuǎn)型期中央的不斷分權(quán)和放權(quán),地方政府成為地區(qū)利益代表的這一角色成分不斷加強(qiáng)。在每一層級上地方政府已經(jīng)成為一個(gè)權(quán)力中心和決策中心,而不僅僅行使“代理”職能。中央政府和地方各級政府的關(guān)系,不再是單純的行政隸屬關(guān)系和上下級關(guān)系,而具有了一定的契約性質(zhì),“中央和地方政府在一定程度上成為了具有不同權(quán)力和利益的平等的經(jīng)濟(jì)主體”[14](p.94)。由于地方政府同樣擁有人事任免、固定資產(chǎn)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、財(cái)稅調(diào)節(jié)、地方政策法規(guī)制定等權(quán)力,加之地方政府在社會(huì)轉(zhuǎn)型期自利趨向的增多,地方政府也成為利益集團(tuán)的一個(gè)重要的活動(dòng)對象。地方政府在政府決策的體系中的提抽式利益表達(dá)作用是利益集團(tuán)影響地方政府決策的另一重要原因。在政府系統(tǒng)的諸多層次中,一個(gè)層次的利益表達(dá)就意味著對另一個(gè)層次的利益綜合。各級地方政府既具有利益表達(dá)的功能,又具有利益綜合的功能——利益表達(dá)是對上級機(jī)構(gòu)而言,利益綜合是對下一級政府而言。從利益表達(dá)角度看,單一性的垂直的國家組織網(wǎng)絡(luò),使社會(huì)的溝通渠道呈現(xiàn)出單行道的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。假設(shè)利益表達(dá)從最低的一級開始,倘要最終到達(dá)中央的決策中心,則需層層向上,逐級“提抽”。這種“提抽”式的利益表達(dá)機(jī)制,是利益集團(tuán)影響地方政府決策的一個(gè)重要?jiǎng)恿15](p.17)。

(五)大眾傳播媒介。在現(xiàn)代社會(huì),大眾傳媒是最具效力和最具規(guī)模的輿論性民意表達(dá)結(jié)構(gòu)[16](p.295)。從大眾傳播媒介的政治功能看,它已經(jīng)具有政治參與和政治溝通的重要渠道,政治社會(huì)化的重要工具,左右輿論、設(shè)定議程、影響政府決策,監(jiān)督政府和政黨等政治功能。有的西方學(xué)者甚至將大眾傳媒看作是除家庭、學(xué)校、社會(huì)組織之外人們學(xué)習(xí)政治知識、培養(yǎng)政治人格的“第四種重要的社會(huì)化力量”。隨著中國社會(huì)的逐漸開放,政府決策越來越多地受到大眾傳播媒介所塑造的社會(huì)輿論的影響,加之其他利益表達(dá)渠道的有限性,大眾傳播媒介承載了更多地向政府決策者傳達(dá)利益訴求的重要功能。特別是對于社會(huì)弱勢群體這些在正常利益表達(dá)中的“缺席者”和“失語者”,大眾傳播媒介往往成為他們表達(dá)利益訴求、政治態(tài)度和社會(huì)價(jià)值取向的有效渠道。這是中國利益集團(tuán)利益表達(dá)有別于美國的關(guān)鍵之處。

三、中美利益集團(tuán)利益表達(dá)對象的比較分析

總的來看,無論是中國利益集團(tuán),還是美國利益集團(tuán),其利益表達(dá)的對象都是權(quán)威性決策機(jī)構(gòu)。權(quán)威性決策機(jī)構(gòu)在形式上是全體社會(huì)成員利益的代表,并以人民的意志為其行動(dòng)準(zhǔn)則,事實(shí)上還是國家政治權(quán)力的直接承擔(dān)者、掌握者和運(yùn)用者。這樣,社會(huì)成員的利益要求,只有直接面向權(quán)威性的決策機(jī)構(gòu)才有實(shí)現(xiàn)之可能,“否則他的政治欲求是根本不可能產(chǎn)生預(yù)期效果的”[17](p.139)。但受中、美兩國政治制度和社會(huì)發(fā)展程度的影響,權(quán)威性決策機(jī)構(gòu)在兩國有著不同的含義。在美國,國會(huì)是利益集團(tuán)進(jìn)行利益表達(dá)的主要權(quán)威性決策機(jī)構(gòu),而黨組織及各級政府是中國利益集團(tuán)利益表達(dá)的主要權(quán)威性決策機(jī)構(gòu)。

政黨在中美利益集團(tuán)的利益表達(dá)中具有不同的意義。在某種意義上,由于中國共產(chǎn)黨對中國社會(huì)強(qiáng)大的組織力和控制力,作為社會(huì)與國家之間的組織載體,它有力地推動(dòng)了社會(huì)轉(zhuǎn)型期利益集團(tuán)與權(quán)威性決策機(jī)構(gòu)的利益表達(dá)?！皩τ谥袊@樣資源有限、制度不成熟、社會(huì)尚未完全發(fā)育的國家來說,要有序而規(guī)范地把握和領(lǐng)導(dǎo)全面快速的現(xiàn)代化發(fā)展,就必須有強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力量”[18]。亨廷頓也認(rèn)為:“一個(gè)現(xiàn)代化中政治體系的安定,取決于其政黨的作用和力量。一個(gè)強(qiáng)大的政黨能使群眾的支持制度化。政黨的力量反映了大眾支持的范圍和制度化的水平。凡達(dá)到目前和預(yù)料到的高水平政治安定的發(fā)展中國家,莫不是擁有一個(gè)強(qiáng)大的政黨?！盵19](p.396)作為社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)與國家之間的轉(zhuǎn)型載體,共產(chǎn)黨其自身的先進(jìn)性、強(qiáng)大而有效的社會(huì)資源組織力和控制力,為社會(huì)各利益群體的利益表達(dá)提供了動(dòng)力支持和理論指導(dǎo)。這種控制力不是一種單純的國家對社會(huì)過渡入侵的控制力,是一種自我發(fā)展的控制力,它本身在控制的同時(shí)也引導(dǎo)著中國社會(huì)的變遷,或者說它至少是積極地對社會(huì)的發(fā)展和利益訴求的表達(dá)進(jìn)行了有效的回應(yīng),它推動(dòng)了1978年后中國社會(huì)的發(fā)展。因此這種積極的控制力是中國成功發(fā)展的關(guān)鍵。對美國的利益集團(tuán)而言,由于特殊的政治體制和選舉制度,政黨不是其利益表達(dá)的主要對象。

立法機(jī)構(gòu)是中國利益集團(tuán)進(jìn)行利益表達(dá)的主要對象和渠道之一。改革開放以來,盡管人民代表大會(huì)在國家政治生活中的地位有所提高,作用有所增強(qiáng),但不可否認(rèn)的是,立法機(jī)構(gòu)并沒有完全發(fā)揮其應(yīng)有的吸納利益表達(dá)的功能,除中國政治體制的原因外,人民代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)中的一些缺陷是造成立法機(jī)構(gòu)沒有成為公民與國家公共權(quán)力機(jī)關(guān)互動(dòng)主要對象的重要原因。如現(xiàn)行人大代表選舉程序不能確保代表與選民之間的利益代表關(guān)系,不能確保人大代表與政府工作人員之間的權(quán)力授受關(guān)系。在這種情況下,選舉及立法作為公民進(jìn)行利益表達(dá)根本渠道的功能實(shí)際上非常微弱。當(dāng)一個(gè)利益集團(tuán)與政府機(jī)構(gòu)建立起穩(wěn)定和可接受的關(guān)系時(shí),它便具有了“結(jié)構(gòu)性通道”。與美國相比,在中國,利益集團(tuán)與立法機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性通道的穩(wěn)定性和通暢的雙向互動(dòng)還有待于進(jìn)一步完善。

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