我國利益集團(tuán)對公共政策影響研究綜述

石火學(xué)　鄒勝男

摘 要：利益集團(tuán)已成為我國新常態(tài)下全面深化改革的最大障礙。本文通過對已有成果的研究發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)利益集團(tuán)對公共政策影響的研究主要從基礎(chǔ)理論、影響表現(xiàn)、評價與治理幾個方面展開。與利益集團(tuán)在國家政治社會生活中的重要性相比，學(xué)界的既有研究遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實的需要。因此，在今后的相關(guān)研究中，應(yīng)運用科學(xué)的研究方法，結(jié)合國家轉(zhuǎn)型大背景進(jìn)行跨學(xué)科合作，以期取得實質(zhì)性的突破。

關(guān) 鍵 詞：利益集團(tuán)；公共政策；治理

中圖分類號：D63-31 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1007-8207（2015）11-0013-06

收稿日期：2015-08-20

作者簡介：石火學(xué)（1968—），男，安徽安慶人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，博士，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向為公共政策；鄒勝男（1991—），女，湖南長沙人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為公共政策。

基金項目：本文系福建省教育廳高等學(xué)校新世紀(jì)優(yōu)秀人才重點支持項目“關(guān)于公共政策的創(chuàng)新研究”的階段性成果，項目編號：JAI3039S。

政治過程論的創(chuàng)始者——美國學(xué)者本特利指出：“如果能解釋利益集團(tuán)，那么一切都可以解釋清楚了?！盵1]在我國，盡管利益集團(tuán)不能解釋一切政治現(xiàn)象，但其在國家政治、社會生活中卻發(fā)揮著越來越重要的影響作用。2001年，江澤民同志在慶祝中國共產(chǎn)黨成立80周年大會上的講話中指出：“決不允許以公權(quán)謀取私利，決不允許形成既得利益集團(tuán)”。[2]由此，我國學(xué)界掀起了一股研究利益集團(tuán)的熱潮，學(xué)術(shù)成果層出不窮。習(xí)近平總書記《在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話》中明確指出：“不允許搞團(tuán)團(tuán)伙伙、幫幫派派，不允許搞利益集團(tuán)、進(jìn)行利益交換?！盵3]當(dāng)前，利益集團(tuán)已成為我國新常態(tài)下深化改革的障礙之一。因此，有必要對既有利益集團(tuán)的研究進(jìn)行系統(tǒng)梳理。利益集團(tuán)存在的最終目的是通過影響公共政策獲取集團(tuán)及集團(tuán)成員所需的利益，所以，無論是從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)還是法學(xué)的視角研究利益集團(tuán)，最終都要回歸于利益集團(tuán)對公共政策影響的研究。[4]本文主要是對2000年以來學(xué)界關(guān)于利益集團(tuán)影響公共政策研究成果的綜述。

一、我國利益集團(tuán)理論研究現(xiàn)狀

從19世紀(jì)末至今，西方學(xué)者對利益集團(tuán)的研究有超過百年的歷史，已形成了系統(tǒng)的理論。美國學(xué)者厄爾·萊瑟姆、羅伯特·達(dá)爾等人提出的“多元主義理論”認(rèn)為，多元社會源于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上社會結(jié)構(gòu)日趨多元化和社會的大分工。因此，產(chǎn)生了有別于家庭和因共同利益訴求而組成的集團(tuán)，利益集團(tuán)在國家、政府和公民之間充當(dāng)媒介，彌補政治制度的空缺，使國家決策能夠通過利益集團(tuán)來表達(dá)公眾的利益；羅伯特·達(dá)文、弗洛伊德·亨特、C.賴特·密爾等人提出的“精英主義理論”認(rèn)為，由政治、經(jīng)濟(jì)等精英控制著美國政治和政府決策；羅伯特·格拉迪、愛麗斯達(dá)·馬里恩·揚提出的“集團(tuán)代表理論”認(rèn)為，受壓迫的利益集團(tuán)要尋求社會支持，政府的決策要反映社會各方的利益，而不能只是強勢利益集團(tuán)利益的代表者。[5]

我國學(xué)術(shù)界研究利益集團(tuán)的主要觀點大多建立在西方學(xué)術(shù)界已有的理論研究之上。程浩（2003）認(rèn)為，我國存在在傳統(tǒng)體制和市場化改革初期不規(guī)范體制中形成的既得利益集團(tuán)以及社會利益結(jié)構(gòu)分化和重組后形成的自為性社會利益集團(tuán)。發(fā)展尚不成熟的自為性社會利益集團(tuán)在反映民意、整合利益、為政府決策提供信息等方面有所作為；陳堯（2005）認(rèn)為，我國在尚未承認(rèn)政治利益集團(tuán)的背景下，缺乏明確的制度框架約束各種利益集團(tuán)，因此應(yīng)在營造利益集團(tuán)平等談判、博弈的良好法治環(huán)境的同時，關(guān)注弱勢利益集團(tuán)的政治參與與利益代表；楊光斌、李月軍等人（2008）認(rèn)為，利益集團(tuán)是研究中國政治過程的一個重要切入點，它具有積極的利益表達(dá)作用，也具有因為表達(dá)結(jié)構(gòu)不均衡而導(dǎo)致非均衡性利益分配等消極作用，國家應(yīng)對其進(jìn)行積極治理；楊帆、盧周來等人（2010）認(rèn)為，我國利益集團(tuán)迅速發(fā)展，但弱勢群體沒有形成組織化的利益集團(tuán)，而且強勢利益集團(tuán)之間也沒有公開的制衡機制，我國對于解決利益集團(tuán)問題不能再回避；張振華（2012）、李瓊（2014）認(rèn)為，利益集團(tuán)顯性化已成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的突出現(xiàn)象，利益集團(tuán)為了獲取利益，不斷翻新“俘獲”政府的方式，導(dǎo)致行政腐敗、行政成本過高，因此，利益集團(tuán)的產(chǎn)生在客觀上要求一種新的社會管理方法來協(xié)調(diào)和化解不同集團(tuán)間的利益分歧、矛盾和沖突。

總之，經(jīng)歷十余年的學(xué)術(shù)探索，我國學(xué)界對利益集團(tuán)的研究已達(dá)成以下幾個方面的共識：第一，我國存在利益集團(tuán)，但對利益集團(tuán)是否存在、利益集團(tuán)的概念、分類、特征以及利益集團(tuán)的合法性地位等的研究仍在不斷充實中。[6]第二，利益集團(tuán)在國家政治和社會中好的力量主要體現(xiàn)在利益集團(tuán)促進(jìn)政治民主、反映民意、為政府決策提供信息等，壞的力量主要在于利益集團(tuán)為了自身利益而“俘獲”政府，損害政府公信力、損害公共利益等。[7]第三，國家應(yīng)對利益集團(tuán)對政治過程和政府決策產(chǎn)生負(fù)面影響的關(guān)鍵在于扶持弱勢利益集團(tuán)，使各利益集團(tuán)發(fā)育成熟并且形成相互平衡的關(guān)系，在制度層面上建立約束、制衡和取締機制。

二、我國利益集團(tuán)影響公共

政策的制度基礎(chǔ)

現(xiàn)有的研究表明，利益集團(tuán)在西方國家發(fā)展迅速，最重要的原因是西方國家的社會政治制度以及由此決定的決策體制允許利益集團(tuán)游說活動的存在。[8]目前，在兩黨執(zhí)政與三權(quán)分立的制度基礎(chǔ)上，美國已建立了以憲法為核心，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行業(yè)自律與非正式制度為一體的利益集團(tuán)發(fā)揮影響的規(guī)制制度體系。[9]而且利益集團(tuán)的游說活動已成為美國政治體系的一部分，游說活動的歷史幾乎就是美國立法的歷史。[10]而眾多學(xué)者認(rèn)為，我國利益集團(tuán)影響公共政策的制度結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)為中國特色政治制度以及在黨、人大、政府之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系中形成的封閉式官僚決策模式。[11]隨著我國利益集團(tuán)的不斷壯大，其為了持續(xù)獲得利益，想方設(shè)法通過各種途徑影響國家公共政策的制定，但目前我國沒有承認(rèn)其合法性的制度基礎(chǔ)和法理基礎(chǔ)。因此，眾多學(xué)者提出我國急需建立起規(guī)制利益集團(tuán)的制度體系和利益集團(tuán)影響公共政策行為的法律體系，以彌補我國制度建設(shè)和法制建設(shè)的一大薄弱點。[12]

三、我國利益集團(tuán)對公共

政策影響的表現(xiàn)

公共政策是資源分配的重要工具。目前，我國處于社會轉(zhuǎn)型期，政策常常表現(xiàn)為不穩(wěn)定，即一些具體的政策常常變化。[13]在我國，許多人認(rèn)為政策資源才是最重要的資源。因此，各利益集團(tuán)為了獲得持久的利益，爭相影響公共政策。

⒈我國利益集團(tuán)影響公共政策的內(nèi)容。從現(xiàn)有的研究可知，通常利益集團(tuán)對公共政策影響的內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾個方面：⑴黨政干部的人事任免。影響黨政干部的任免不是利益集團(tuán)的直接目的，而是通過支持本利益集團(tuán)的官員獲取公共權(quán)力以獲得有利于本集團(tuán)利益的政策。⑵政府財政資金配置以及公共投資。政府財政資金配置和公共投資關(guān)乎利益集團(tuán)的直接利益，每個利益集團(tuán)都想要爭取政府更多的資金和投資項目。⑶政府政策和法規(guī)的制定。政策法規(guī)是政府進(jìn)行利益分配的重要手段，是社會經(jīng)濟(jì)運行的制度規(guī)范。利益集團(tuán)通過影響政策制定，將某些特定利益訴求合法化，在市場經(jīng)濟(jì)中增強“競爭力”。⑷政府機關(guān)的具體執(zhí)法行為和司法行為。利益集團(tuán)通過自身影響力和資源阻礙政策法規(guī)的執(zhí)行，擾亂審批程序、行政規(guī)劃、規(guī)避行政處罰等；另外，還設(shè)法對司法機關(guān)施壓阻止損害本集團(tuán)利益的司法行為。[14]

毋庸置疑，利益集團(tuán)為了謀求自身利益最大化，其影響公共政策的行為不僅削減了公共政策的公共性，損害了公共利益，也嚴(yán)重地擾亂了市場經(jīng)濟(jì)公平競爭的秩序。[15]因此，對有關(guān)利益集團(tuán)影響公共政策的內(nèi)容進(jìn)行研究，有利于推動政府部門提高行政能力，提高在利益集團(tuán)治理中的自主性和整合能力，推動民主社會的良性發(fā)展。[16]

⒉我國利益集團(tuán)發(fā)揮影響作用的途徑和方式。不同于西方利益集團(tuán)對公共政策的參與，我國利益集團(tuán)影響公共政策的途徑和方式具有中國特色，其途徑主要有：⑴對人大立法的影響。⑵對黨和政府決策的影響。⑶對法院和檢察院司法的影響。⑷通過報紙、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳播媒介制造影響。[17]另外，利益集團(tuán)影響公共政策的方式主要有：⑴利用金錢、貴重物品等賄賂相關(guān)決策者；⑵通過社會網(wǎng)絡(luò)人情關(guān)系接觸決策者，如家族血緣、同學(xué)友情、地緣關(guān)系等；⑶采用書信、電話、遞交研究報告等方式對政策制定者進(jìn)行說服；⑷借助大眾傳媒，通過輿論間接向政府施加壓力；⑸通過集團(tuán)內(nèi)的精英人物，如黨代表、人大代表、政協(xié)委員、政府成員或其他有影響力的人，影響決策者；⑹通過主管部門進(jìn)行政治影響；⑺利用既定的規(guī)則、慣例或者直接運用法律維護(hù)和爭取利益；⑻非制度性的集體施壓，如罷工、集會、游行、靜坐等；⑼參與或操縱選舉。[18]但很多學(xué)者尤其是社會學(xué)家提出，利益集團(tuán)影響公共政策的途徑是以利益集團(tuán)所擁有的資源為基礎(chǔ)的，往往是強勢利益集團(tuán)才會有豐富的資源和足夠強的意識運用各種途徑和方式達(dá)成自己的目的。

⒊我國利益集團(tuán)發(fā)揮影響作用的條件。因為利益集團(tuán)發(fā)展的不均衡性，導(dǎo)致利益集團(tuán)有強弱之分，其影響公共政策所需要的各方面條件也大不相同。而現(xiàn)實社會中總有某些利益集團(tuán)在決策參與中處于主導(dǎo)地位。研究表明，一部分學(xué)者認(rèn)為，利益集團(tuán)對公共政策發(fā)揮影響作用的條件分為三個方面：一是該集團(tuán)所掌握的資源，主要包括集團(tuán)所掌握的物質(zhì)財富和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；二是集團(tuán)所掌握的專業(yè)知識，有相應(yīng)的知識群體運用專業(yè)知識影響決策；三是組織化程度，通常成員數(shù)量多，有嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)和分工的集團(tuán)才能夠進(jìn)行持續(xù)的影響。[19]隨著研究的不斷深入，一部分學(xué)者將利益集團(tuán)發(fā)揮影響作用的條件具體分為：⑴經(jīng)濟(jì)資源。對所有利益集團(tuán)來說，財力是其發(fā)揮影響力的最重要的資本。⑵政治資源。即利益集團(tuán)的政治資本和政治影響力，主要表現(xiàn)為利益集團(tuán)的政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。⑶組織資源。組織規(guī)模大，組織成員具有專業(yè)素質(zhì)，組織化程度高的集團(tuán)往往更有影響力。⑷信息資源。利益集團(tuán)只有獲取政策制定的相關(guān)信息才能做好發(fā)揮影響的準(zhǔn)備，同時政策制定者也希望從利益集團(tuán)手中獲得信息資源。⑸關(guān)系資源。強大的利益集團(tuán)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不僅僅是與官僚精英的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，同時還包括與其他利益集團(tuán)、其他社會階層等的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。[20]

從20世紀(jì)90年代開始，學(xué)界對利益集團(tuán)發(fā)展不均衡所帶來影響的研究就非常關(guān)注，尤其是對強勢利益集團(tuán)對廣大農(nóng)村和基層政府、地方政府的“蠶食”，以及對弱勢利益集團(tuán)的訴求無門、無法維護(hù)本集團(tuán)及其成員的利益、某些群體因為利益訴求無法實現(xiàn)或利益受侵害采取極端行為等的研究。

四、我國利益集團(tuán)對公共政策

影響的評價與治理

⒈利益集團(tuán)對公共政策影響的評價。一方面，利益集團(tuán)為公共政策帶來了許多積極影響。第一，利益集團(tuán)能夠?qū)⒎欠ǖ?、抗議性的利益表達(dá)化為合法的利益表達(dá)。利益集團(tuán)在參與決策過程中往往會因為爭相獲取更有益于自身的政策而發(fā)生沖突，但這種沖突卻能夠更好地促進(jìn)利益表達(dá)機制的建立和完善，從而使利益集團(tuán)可以通過合法的渠道進(jìn)行利益表達(dá)，減少非法的、抗?fàn)幮缘挠绊懝舱叩男袨?。[21]第二，利益集團(tuán)能夠促進(jìn)公眾和社會團(tuán)體的利益表達(dá)。個人的力量往往是微不足道的，通過集團(tuán)的形式可以將個人利益積聚起來，促進(jìn)完善的利益表達(dá)機制的建立。[22]第三，有利于保障公共政策的民主化以及利益集團(tuán)能夠充分利用其信息和技術(shù)優(yōu)勢促進(jìn)決策的科學(xué)化，從而保證公共政策的合法性。[23]第四，利益集團(tuán)參與政策過程能夠強化對政府決策權(quán)力的監(jiān)督，打破傳統(tǒng)的一元決策模式，同時強化利益集團(tuán)對政府決策行為的監(jiān)督。第五，利益集團(tuán)的利益表達(dá)和決策參與可以集中各種利益，降低政府決策成本，提高政府績效。[24]另一方面，利益集團(tuán)對公共政策的影響也存在諸多消極因素。第一，由于利益集團(tuán)發(fā)展不均衡，某些強勢利益集團(tuán)在決策參與中占主導(dǎo)地位會導(dǎo)致公共決策偏向于強勢方，違背公共政策制定的核心基礎(chǔ)——公共利益的最大化和首要價值原則，即公平、公正，同時利益集團(tuán)對公共政策的“俘獲”是新常態(tài)下國家深化改革的最大障礙。[25]第二，如果不對畸形的利益博弈進(jìn)行合理的規(guī)制，將導(dǎo)致強者越強、弱者越弱，造成利益格局的嚴(yán)重失衡和社會秩序的紊亂，社會結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步失衡。第三，公共政策是國家權(quán)力機關(guān)代表公共利益的工具，利益集團(tuán)利用手中掌握的豐富資源“俘獲”政府和官員，影響決策的公平性甚至控制決策，滋生腐敗，這些現(xiàn)象極大地降低了政府的權(quán)威和公信力，并使民眾對政府產(chǎn)生不滿。[26]

⒉利益集團(tuán)對公共政策影響的治理。利益集團(tuán)對公共政策產(chǎn)生負(fù)面影響的治理是課題研究的重點，也是整個課題研究的落腳點。國內(nèi)外圍繞該課題的研究大體可以分為“多元主義”觀點的治理和“法團(tuán)主義”觀點的治理[27]，概括總結(jié)其具體的治理思路可以分為以下幾方面：

第一，從制度方面規(guī)范利益集團(tuán)對公共政策的影響。一是在制度建設(shè)上要進(jìn)一步完善人民代表大會制度，保證普通利益群體和弱勢群體代表的名額，同時利益集團(tuán)也可以提交議案，各集團(tuán)代表和政策制定者一起討論決策的制定。二是建立公平合理的利益平衡機制，僅僅架構(gòu)和暢通利益表達(dá)渠道還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，各利益集團(tuán)的利益必須受到公平合理的對待，政府在各方利益的權(quán)衡中必須堅持無損原則和補償原則。三是建立利益集團(tuán)正常參與決策的法律制度框架，出臺詳細(xì)的、有針對性的法律條款?？傊?，利益集團(tuán)參與決策、政府利益均衡的每一個程序都必須有法可依。[28]

第二，提高弱勢群體的組織化程度，科學(xué)培育社團(tuán)型利益集團(tuán)。強勢利益集團(tuán)往往組織化程度較高，占據(jù)的社會資源較多，具備利益表達(dá)、決策參與的能力，而弱勢利益集團(tuán)則相反。如由城市務(wù)工子女形成的流動兒童群體、城鎮(zhèn)化快速建設(shè)中的失地農(nóng)民群體等。因此，政府需要培育弱勢利益集團(tuán)，將維系社會穩(wěn)定和民生改革成效的弱勢利益集團(tuán)納入政府部門管理范圍，成立官方的社團(tuán)型組織，通過培育使其具備與強勢利益集團(tuán)同樣的競爭力。同時，培育社團(tuán)型利益集團(tuán)，科學(xué)制定其管理制度，使非營利組織能夠合理參與決策制定。[29]

第三，加強政府能力建設(shè)，理順政府與利益集團(tuán)的關(guān)系。一是加強政府自身能力建設(shè)，提高其主導(dǎo)性、權(quán)威性和公信力，不被強勢利益集團(tuán)“俘獲”，增強政治智慧和能力，扮演好調(diào)節(jié)者和仲裁人的角色。二是出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，明確利益集團(tuán)的合法地位，對利益集團(tuán)形成制度約束，以破除我國解決利益集團(tuán)相關(guān)問題的阻礙。三是政府必須擺脫傳統(tǒng)文化和意識形態(tài)的束縛，正確認(rèn)識利益集團(tuán)的內(nèi)涵和其對民主政治促進(jìn)的價值。四是政府應(yīng)從傳統(tǒng)的社會管理模式中走出來，應(yīng)該居于各利益集團(tuán)之上，成為社會公共利益和國家整體利益的代表者，通過規(guī)則的制定、調(diào)節(jié)、監(jiān)督、仲裁等手段實現(xiàn)具體的治理。[30]

第四，培育良好的價值觀。我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義國家，國家政策代表的是人民群眾的利益。但現(xiàn)實中，某些強勢利益集團(tuán)為了自身的利益無視公共利益，在社會上造成了惡劣的影響，違背了社會主義國家的公平、民主原則。因此，黨和政府應(yīng)在全社會范圍內(nèi)培育良好的價值觀，培育公共精神，在參與決策時，使利益集團(tuán)不僅要考慮到自身利益，還應(yīng)考慮公共利益。[31]

五、總結(jié)與建議

目前，國內(nèi)關(guān)于利益集團(tuán)對公共政策影響的研究還處于初級階段，主要是在宏觀和一般層面上對利益集團(tuán)基礎(chǔ)理論的研究，主要有利益集團(tuán)影響公共政策的內(nèi)容、途徑、方式以及利益集團(tuán)影響公共政策的評價和治理等，缺少微觀和制度建設(shè)實踐的研究，并且在研究的創(chuàng)新與價值方面沒有實質(zhì)性的突破，研究方法單一，缺乏實證研究。

對利益集團(tuán)影響公共政策的研究涉及政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等學(xué)科，難度較大。比如國內(nèi)學(xué)者大多是在借鑒國外研究成果和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上研究利益集團(tuán)的內(nèi)涵，但不同于西方國家，我國正處于政治、經(jīng)濟(jì)、社會的全面轉(zhuǎn)型中，利益集團(tuán)的內(nèi)涵極其復(fù)雜。僅廣泛使用的相關(guān)名詞就有利益集團(tuán)、既得利益集團(tuán)、特殊利益集團(tuán)、利益群體等。因而科學(xué)界定利益集團(tuán)需要國內(nèi)外學(xué)者結(jié)合我國實際進(jìn)行深入探討。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧認(rèn)為，利益集團(tuán)是新常態(tài)下國家深化改革的“硬骨頭”，國家需要持續(xù)發(fā)展，是時候處理好利益集團(tuán)對公共政策影響的問題。由此看來，現(xiàn)實迫切要求國內(nèi)外學(xué)者加大對利益集團(tuán)影響公共政策的研究力度，從我國發(fā)展現(xiàn)狀和背景入手，不應(yīng)僅局限于一般層面上的研究，而是要緊密結(jié)合轉(zhuǎn)型時期大背景，跨學(xué)科合作，運用實證、案例等科學(xué)的研究方法在對利益集團(tuán)影響公共政策的認(rèn)識和治理上取得突破性的進(jìn)展。

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（責(zé)任編輯：牟春野）

Abstract：Interest groups have become the biggest obstacle in our country's new normal comprehensively deepening reforms. By research findings to pre-existing achievements，the paper's research of influences from domestic interest groups to public policies mainly develop from basic theories，influence performance，evaluation and governance these several aspects.Compared with the importance of interest groups in the national political and social life，the pre-existing researches of educational circles cannot meet the demands of reality.Therefore，in the future related researches，it should apply scientific research ways，and make an interdisciplinary cooperation by combining the overall background of the national transformation to obtain a substantive breakthrough.

Key words：interest groups；public policies；governance