大圖們江區(qū)域合作的法律研究

陳金濤　劉亞軍　胡曉靜　吳留戈

摘要:在經濟全球化、區(qū)域一體化不斷深入發(fā)展的今天,大圖們江區(qū)域合作具有重要意義。理論和實踐證明,法律制度和機制建構對大圖們江區(qū)域合作非常重要。然而,大圖們江區(qū)域合作中卻存在一些法律障礙或困境,如主權問題、WTO成員與非WTO成員并存、各國法律制度差異大、欠缺區(qū)域合作法律制度和機制等。因此,需采取適當?shù)姆蓪Σ呓鉀Q這些問題。

關鍵詞:大圖們江;區(qū)域合作;法律機制

中圖分類號:F114.49/D99文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)20-0183-04

隨著經濟全球化和區(qū)域一體化的不斷深入,旨在謀求區(qū)域內互補優(yōu)勢的東北亞區(qū)域聯(lián)合已成大勢所趨。在聯(lián)合國計劃開發(fā)署的倡導和促動下,東北亞各國政府發(fā)起了以各主要城市為節(jié)點的較松散的次區(qū)域合作模式即大圖們江區(qū)域合作,此合作對該地區(qū)的經濟社會發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。大圖們江區(qū)域合作的目標在于:開展經濟合作,促進東北亞地區(qū)的和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展,通過開發(fā)地區(qū)間基礎設施、促進貿易和投資以提升人們生活水平,其最終目標是實現(xiàn)區(qū)域經濟一體化[1]。盡管該合作的發(fā)起已有20余年,但由于諸多因素的制約,使得合作只是在低層次上徘徊,遠未實現(xiàn)預期目標。影響大圖們江區(qū)域合作的因素很多,學者們大多從經濟社會的角度予以考量,我們認為,法律方面的障礙或困境是制約大圖們江區(qū)域合作的瓶頸,構建適當?shù)姆蓹C制是促進大圖們江區(qū)域合作的當務之急。

一、法律制度和機制建構對大圖們江區(qū)域合作的重要性

(一)從理論上看,大圖們江區(qū)域合作法律制度及機制建構不可或缺

從經濟學角度看,可以把區(qū)域經濟一體化定義為:不同的空間經濟主體之間為了生產、消費、貿易等利益的獲取,產生的市場一體化的過程,包括從產品市場、生產要素(勞動力、資本、技術、信息等)市場到經濟政策統(tǒng)一逐步演化。從發(fā)展的角度看,區(qū)域經濟一體化是全球范圍內,市場經濟發(fā)展到一定階段的結果[2]。因此,區(qū)域經濟一體化實質是市場一體化,區(qū)域經濟一體化中的區(qū)域經濟是市場經濟[3] 。而市場經濟既是法制經濟,也是法治經濟。大圖們江區(qū)域合作的目標是實現(xiàn)區(qū)域經濟一體化,實現(xiàn)本區(qū)域市場一體化,這就要求建立符合市場一體化要求的法律制度和機制,包括國內和區(qū)域層面的①。且區(qū)域經濟一體化的內涵本身就包括“經濟政策統(tǒng)一”,所以,大圖們江區(qū)域合作需要建構法律制度和機制。

(二)從實踐來看,法律制度和機制建構對大圖們江區(qū)域合作極其重要

雖然區(qū)域經濟一體化存在客觀的動力機制,但沒有形成有效的組織機制,區(qū)域經濟一體化也只是一種設想。歐盟是當今世界上一體化程度最高的區(qū)域政治、經濟集團組織,也是當今全世界各種區(qū)域經濟一體化組織中最成功的典型。歐盟成功的經驗帶來了重要啟示:一是共同市場體系的建立是區(qū)域合作的重要力量,歐盟在這個方面提供了一整套的政策制度框架來管理各成員國間的貿易和投資,尤其是致力于消除成員國之間的關稅壁壘及共同市場的建立;二是制度創(chuàng)新是區(qū)域合作的重要保障,歐盟在一體化的各個階段都制訂了相關的法律,成員國都實行共同的區(qū)域政策[3]。北美自由貿易區(qū)、東盟等取得成功的區(qū)域合作皆是如此。APEC的松散性決定了它所推行的貿易和投資自由化進展緩慢[4] 。因此,綜觀世界各種區(qū)域經濟一體化組織,無論組織規(guī)模大小、成員多少、一體化程度高低,其基本的共同點有:(1)一般由政府出面,簽訂一定的經濟一體化協(xié)議;(2)為了推進本地區(qū)各國之間的經濟貿易合作,地區(qū)一體化組織往往需要建立一定的超國家機構,或至少需要由各成員國領導人定期舉行會議,形成制度,即合作機制[2]。東亞地區(qū)尤其是東北亞地區(qū)區(qū)域合作進展緩慢,大圖們江區(qū)域合作歷經20多年而仍離目標甚遠,沒有區(qū)域合作的法律制度和機制是重要原因。東亞各國已經認識到:只有依靠各國政府間的制度性安排,才能在實現(xiàn)區(qū)域內貿易和投資自由化方面取得實質性的進展[4]。因此,法律制度和機制建構對大圖們江區(qū)域合作非常重要,既是大圖們江區(qū)域合作成功的關鍵因素之一,也是大圖們江區(qū)域合作的應有之義,是區(qū)域合作的組成部分,是區(qū)域合作的表現(xiàn)形式。

二、大圖們江區(qū)域合作的法律障礙及困境

國內、區(qū)域或國際層面的有關區(qū)域合作的法律制度和機制對大圖們江區(qū)域合作非常重要,但法律制度和機制的欠缺,是大圖們江區(qū)域合作發(fā)展不理想的重要原因。在國內、區(qū)域或國際層面,還存在一些法律障礙或困境,對這些問題的揭示并尋找解決辦法,是推進大圖們江區(qū)域合作的重要工作。由此,我們試圖探討大圖們江區(qū)域合作存在的法律障礙或困境。

(一)主權問題

主權是國家的固有權利而且構成國家的本質屬性。主權是指對內的最高權力,對外獨立自主的權力,是不受任何其他國家控制的。對內方面,對一切事物和人有最高權力,國家有權決定其政治、經濟、社會和文化制度,也就是屬地最高權和屬人最高權。對外方面,主權體現(xiàn)為不從屬于其他權力,即獨立權或對外主權[5]。國家主權是一個完整的概念,既包括國家在政治上的獨立自主,也包括國家在經濟、社會、文化等方面的獨立自主。在地緣政治環(huán)境復雜的大圖們江地區(qū),既有大國,也有小國;既有強國,也有弱國;既有資本主義國家,也有社會主義國家;有正常開放的國家,有閉關自守的國家;各國政治、經濟、社會和文化制度不相同,開放度不一,加上朝核問題的存在、區(qū)域外國家的干預等狀態(tài),主權問題非常敏感。在這種環(huán)境下開展區(qū)域合作,能否堅持主權自治和主權平等、破解地區(qū)外勢力的不良干預、消除一些國家的擔憂、解決成員國間的分歧,對大圖們江區(qū)域合作而言非常關鍵?？梢哉f,能否處理好主權問題,在區(qū)域合作中平衡主權和開放、主權獨立和主權限制之間的關系,是貫穿在大圖們江區(qū)域合作中的一個原則性問題。

(二)各成員開放程度不同

在參與大圖們江區(qū)域合作的國家中,中國、韓國和蒙古是WTO成員,俄羅斯還處在加入WTO的談判過程中,而朝鮮還處在計劃經濟狀態(tài)的非WTO成員。這些國家的開放度不一。韓國是本區(qū)域開放度最高的國家,其經濟的發(fā)展和世界經濟形勢緊密相連。中國已加入WTO8年,在以市場經濟和公平貿易的原則為基礎參與世界經濟和貿易合作。俄羅斯作為世界大國,全面提高了國際開放度,加入WTO,融入國際經濟社會已是大勢所趨。朝鮮和蒙古為了擺脫經濟困難的局面,也采取了日益開放的政策,逐漸加強與外界的經濟政治聯(lián)系,擴大合作范圍。

這種開放度的差異,使得各國參與區(qū)域合作的意愿、收益和承受力不一,不利于大圖們江區(qū)域合作的發(fā)展,從而使得在區(qū)域合作內容的選擇和進程的推進,以及區(qū)域合作法律制度和機制的建構中如何照顧和平衡各方關切、實現(xiàn)互利互惠增加了難度。WTO成員和非成員并存,給在區(qū)域一體化的制度建構及如何處理與多邊貿易體制的關系方面帶來了挑戰(zhàn)。

(三)各國法律制度差異大

在有關圖們江開發(fā)和東北亞區(qū)域經濟合作的問題上,一個特別重要的方面是法律環(huán)境。任何開發(fā)活動,都離不開相應的法律環(huán)境的支持。對于國際性的區(qū)域開發(fā)和經濟合作,更是如此。健全而良好的法律環(huán)境,是各項開發(fā)活動和區(qū)域經濟合作順利進行的根本保障[6]。這種法律環(huán)境包括國內法律環(huán)境與區(qū)域或國際法律環(huán)境。大圖們江地區(qū)各國國情差別較大,法律傳統(tǒng)與法律背景不一,各國的法律觀念存在很大的分歧,其法律體系也存在明顯的差別。法律制度差異已成為制約大圖們江區(qū)域合作深度發(fā)展的瓶頸[7]。因此,如何協(xié)調各國法律的沖突,整備法律環(huán)境,是大圖們江區(qū)域合作需要解決的問題。

(四)欠缺區(qū)域合作法律制度和機制

截至目前,大圖們江區(qū)域合作的法律文件僅有1995年在UNDP總部紐約簽署的《關于建立圖們江地區(qū)開發(fā)協(xié)調委員會的協(xié)定》、《關于建立圖們江經濟開發(fā)區(qū)及東北亞開發(fā)協(xié)商委員會的協(xié)定》和《圖們江經濟開發(fā)區(qū)及東北亞環(huán)境準則諒解備忘錄》,以及2005年簽署的《大圖們江區(qū)域合作成員國長春協(xié)定》、《2006—2015年大圖們江區(qū)域合作戰(zhàn)略行動計劃》。這些法律文件較為宏觀,還沒有建立起真正意義上的區(qū)域合作法律制度和組織機制。由于大圖們江區(qū)域合作缺乏一個以相關國家為主體參與的政府合作組織和機制,這些法律文件在實踐中也沒有完全貫徹。也沒有如其他區(qū)域一體化組織一樣制定一系列的區(qū)域合作法律制度,如貨物貿易自由化、便利化制度、投資和服務貿易法律制度、金融合作制度、爭端解決制度等。即便是對《2006—2015年大圖們江區(qū)域合作戰(zhàn)略行動計劃》中所列明的交通、旅游、能源、投資、環(huán)境等幾個重點合作領域,也沒有建立起交通(物流)合作、旅游合作、能源合作、投資和環(huán)境合作法律制度。此外,也沒有建立起組織機構和立法、執(zhí)法和爭端解決等法律調整機制?？梢哉f,大圖們江區(qū)域合作還處在初級階段,制度建設嚴重滯后,缺乏區(qū)域合作的剛性約束。所以,大圖們江區(qū)域合作亟需形成合作制度和機制,“當前最關鍵的問題就是合作機制問題,我們回顧一下中國周邊的次區(qū)域合作,都是制度化的、經常性的、高層次的合作機制,唯獨現(xiàn)在圖們江地區(qū)國際合作開發(fā)在合作機制上還需要進一步完善。如果周邊國家合作機制進一步提升,形成制度化,就可能帶來新的局面”[8]。

三、大圖們江區(qū)域合作的法律對策

針對大圖們江區(qū)域合作存在的法律障礙及困境,擬提出一些法律對策。

(一)適當處理主權自治和主權的自我限制

東北亞地區(qū)復雜的地緣政治環(huán)境、各國發(fā)展水平的巨大差異、區(qū)域合作中主權問題的復雜性,使得我們在區(qū)域合作中應該處理好主權自治和主權的自我限制,以解決區(qū)域合作中敏感的主權問題。主權是國家的固有權利而且構成國家的本質屬性。在大圖們江區(qū)域合作中,除了需注意主權的一般內涵外,尤其應該堅持經濟主權原則,即各國有權自主參與大圖們江地區(qū)區(qū)域合作、對本國自然財富和資源有永久主權、對本國一切經濟活動和全部財富有永久主權、有權自主選擇本國經濟制度、在區(qū)域合作中有平等的參與和決策權、有權自主確立國際經濟關系、簽訂國際經濟條約。

與此同時,也必須指出,主權原則十分重要,屬于基本原則,但這不等于主權是絕對的[5]。國家主權應在國際法的基礎上受到限制,這是主權原則的另一層含義。各國在參與大圖們江區(qū)域合作中,基于國際法和國家主權,對國家主權自愿地進行自我限制,是促使該地區(qū)的合作富有成效的客觀需要,對于區(qū)域合作的發(fā)展具有特別重要的意義?！盀榱耸箙^(qū)域經濟集團內經濟貿易得到共同發(fā)展,各國必須賦予集團一定的權利,以便進行經濟上的協(xié)調,甚至制定統(tǒng)一的經濟貿易政策和法律。這同時也意味著成員國對自己的經濟主權做出相應的自我限制。只有這樣,集團內才能建立起良好、統(tǒng)一的制度和法律秩序。當然,這種限制是自愿和主動的,其目的在于通過暫時的、局部的限制,獲得長遠的、全局的經濟利益?！盵9]主權自我限制原則具體體現(xiàn)在成員國立法權、司法權和經濟管理權的限制。簡而言之,在大圖們江區(qū)域合作中,一方面應堅持主權原則,同時,各國應對主權進行自我限制或者說讓渡部分主權,處理好主權獨立和主權讓渡的關系。

(二)遵循WTO規(guī)則

在大圖們江區(qū)域合作中,作為WTO成員的中國、韓國和蒙古需遵守WTO規(guī)則,而不是WTO成員的朝鮮和俄羅斯卻沒有遵守WTO規(guī)則的義務。這也使得WTO成員與非成員進行國際貿易時,可能存在一定的法律風險。如WTO成員實行自由貿易,貿易壁壘較少,而非WTO成員進口關稅高,非關稅貿易壁壘多。而且從長遠來看,俄羅斯將加入WTO。因此,開展大圖們江區(qū)域合作,必須遵循WTO原則和規(guī)則。一是遵循WTO的基本原則,如非歧視原則、透明度原則、自由貿易原則、公平貿易原則。二是遵循WTO有關區(qū)域合作的規(guī)則。WTO中有關區(qū)域合作的規(guī)定主要是GATT第24條(及其諒解)和GATS第5條。從授權方面看,GATT第24條和GATS第5條允許成員開展區(qū)域合作,訂立區(qū)域貿易協(xié)定。其基本精神都是在不提高貿易壁壘總體水平的前提下,便利區(qū)域合作參加方之間的貿易,促進國際貿易的發(fā)展。從限制方面看,GATT和GATS對區(qū)域合作有一些約束性條件,其中最重要的一點就是自由貿易區(qū)的建立不能降低區(qū)域外成員國的待遇;也就是說,對區(qū)域外成員國征收的關稅或施加的條件不能比建立自由貿易區(qū)之前更高或更嚴格。這些都是旨在確保區(qū)域經濟一體化在WTO的多邊框架內發(fā)展。

(三)協(xié)調、整備區(qū)域內法律環(huán)境

大圖們江地區(qū)法律環(huán)境復雜,各國法律差異大,法律調整也具有相當?shù)膹碗s性,這種復雜性表現(xiàn)在作為法律調整對象的各種主體之間關系的復雜性、所需要的法律規(guī)范的復雜性和法律調整機制的多樣性[6]。區(qū)域內法律沖突已成為區(qū)域合作的絆腳石。為此,大圖們江區(qū)域合作需要協(xié)調、整備區(qū)域內法律環(huán)境。

1.加強法律交流與合作

協(xié)調、整備區(qū)域內法律環(huán)境的前提之一是區(qū)域內各國了解彼此的法律,為此,應加強法律交流,以法律交流為平臺助推大圖們江區(qū)域合作。各國應本著平等和相互尊重的原則,加強法律交流與合作,法律交流與合作的方式包括研討會(如舉辦形式多樣、內容廣泛的大圖們江區(qū)域法制論壇)、咨詢、人員互訪、互派留學生,立法、執(zhí)法、司法人員、律師的培訓、進修。各國中央、地方立法機關有關工作機構、政府有關部門、法院和科研機構、教育機構以及有關社會團體之間可開展各種形式的法律交流與合作。

2.協(xié)調各國法律

在堅持國家主權原則、協(xié)調整備原則、相互接近原則的前提下,對各相關國在法律上的協(xié)調,可以通過以下幾種途徑實現(xiàn)[10:一是以相關國家共同參加的有關的國際條約或國際公約,同時承擔履行條約義務的方法,在一部分專門領域實現(xiàn)適用規(guī)范的統(tǒng)一;二是以相關國家相互之間簽定綜合的或專門的協(xié)議的方法,協(xié)調各自的政策性規(guī)定;三是由聯(lián)合國開發(fā)計劃署提出有關的立法建議,然后由各國自行決定采納,擬定出相應的規(guī)范條款,經本國立法,制定出大體上相一致的法律;四是組成一個由聯(lián)合國開發(fā)計劃署和相關國家有關人員參加的法律專家小組,對于協(xié)調特別貿易區(qū)所需要的各項法律,進行專題調查研究,并負責起草有關問題的參照法。各相關國以參照法為樣本制定出相應的法律之后,形成了大體統(tǒng)一的規(guī)范,避免各國有關立法的沖突,在一定程度上保障了法律調整的一致性。

(四)建立或提升區(qū)域合作法律制度和機制

1.建立高層次的區(qū)域合作法律機制

建立以國家為主體參與的政府合作組織。為使大圖們江區(qū)域合作有效推進,使政府合作組織有效運轉,就必須有一個高效而強有力的組織機構體系,建立議事和決策機構,作為區(qū)域合作的最高權力機關;建立執(zhí)行機構,負責權力機關決議的執(zhí)行,提出建議、計劃和工作方案并付諸實施;建立行政機構負責處理組織中的各種經常性工作等;建立爭端解決機構解決區(qū)域合作中的爭端。相應地建立決策(立法)機制、執(zhí)行(監(jiān)督)機制、爭端解決機制等法律調整機制。

2.簽訂大圖們江區(qū)域合作框架協(xié)議

基于大圖們江區(qū)域合作的環(huán)境、歷史和現(xiàn)實以及合作目標,建議簽訂《大圖們江區(qū)域合作框架協(xié)議》,規(guī)定大圖們江區(qū)域合作的時間表和路線圖,規(guī)定大圖們江區(qū)域合作的基本問題,以為大圖們江區(qū)域合作提供一個有約束力的總體合作框架。框架協(xié)議可就“合作目標”、“合作基本原則”、“經濟合作路徑和措施”、“貨物貿易”、“服務貿易”、“投資”、“環(huán)境合作”、“能源合作”、“交通(物流)合作”、“旅游合作”、“爭端解決機制”等事宜作出基本規(guī)定。待時機成熟的時候,再就需要深入、細化的合作事宜進一步協(xié)商,簽訂具體的合作協(xié)議,如《大圖們江區(qū)域合作框架協(xié)議下貨物貿易協(xié)議》等。

3.以項目為載體,建構具體合作規(guī)則

在合作路徑上,我們認為,可采取以小區(qū)域的合作帶動大區(qū)域的合作,率先建立起跨國的經濟合作開發(fā)區(qū),充分發(fā)揮跨國貿易功能和經濟輻射作用,進而推動整個圖們江流域的國際合作進入一個新階段;以雙邊合作帶動多邊合作,利用雙邊之間共同的經濟利益導向加快建立具有實質性內容的雙邊合作機制,進而帶動多邊合作[11];以項目合作為先導,進而實現(xiàn)全方位、多層次合作;最終建立自由貿易區(qū)的總體合作路徑。在現(xiàn)階段,按照《2006—2015年大圖們江區(qū)域合作戰(zhàn)略行動計劃》,項目合作主要集中在交通、旅游、能源、投資、環(huán)境五個領域,應以戰(zhàn)略行動計劃為基礎,建構具體合作規(guī)則,分別建立交通(物流)、旅游、能源、投資、環(huán)境合作法律制度。

4.建構跨國經濟合作區(qū)法律制度

可在中朝、中俄、中蒙、中俄朝邊境地區(qū)合作建立跨國經濟合作區(qū),如中俄琿春——哈?？鐕洕献鲄^(qū)、中朝琿春——羅先跨國經濟合作區(qū)、中朝丹東——新義跨國經濟合作區(qū)等。這些跨國經濟合作區(qū)是實行自由貿易的,是小型自由貿易區(qū)。為此,需建構跨國經濟合作區(qū)法律制度,如基礎設施合作制度,共同交通、通關法律制度,共同制定跨國經濟合作區(qū)的政策和制度,成立聯(lián)合管理委員會,實行對區(qū)域的共同管理等。

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[責任編輯 張 凌]