鼓勵(lì)節(jié)能減排的稅收政策建議

郭成程

摘要:近年來(lái),我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了30余項(xiàng)促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的稅收政策,取得了顯著的效果。2009年,增值稅轉(zhuǎn)型的全面推開、燃油稅費(fèi)改革等一系列措施對(duì)于促進(jìn)節(jié)能減排也有著積極的作用。但節(jié)能減排任務(wù)任重而道遠(yuǎn),需要從總體上把握和完善促進(jìn)節(jié)能減排的稅收政策體系,充分發(fā)揮稅收進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟(jì)杠桿作用,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞:節(jié)能減排;稅收制度;稅收政策

中圖分類號(hào):F810.422文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)20-0069-02

伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國(guó)也付出了巨大的資源和環(huán)境代價(jià),經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳,節(jié)能減排這個(gè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的問(wèn)題已經(jīng)受到中國(guó)政府的高度重視?！笆晃濉币?guī)劃綱要把節(jié)能減排和結(jié)構(gòu)調(diào)整作為重要任務(wù),提出了“十一五”期間單位GDP能耗降低20%、主要污染物排放總量減少10%的約束性指標(biāo)。目前,我國(guó)節(jié)能減排目標(biāo)面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻,2008年國(guó)際金融危機(jī)導(dǎo)致國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)急劇變化,也給節(jié)能減排任務(wù)的完成提出了巨大挑戰(zhàn)。

一、稅收促進(jìn)節(jié)能減排的理論依據(jù)

(一)外部性與稅收

外部性是指私人成本或收益與社會(huì)成本或收益的不一致,從而導(dǎo)致資源不能有效配置。簡(jiǎn)而言之,某些個(gè)人或企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為影響了其他人或企業(yè),卻沒有承擔(dān)與之相應(yīng)的成本或取得相應(yīng)的報(bào)酬,就產(chǎn)生了外部性問(wèn)題。外部性分為正外部性和負(fù)外部性。由于市場(chǎng)機(jī)制存在外部性的時(shí)候失靈,此時(shí)可以通過(guò)稅收手段對(duì)市場(chǎng)缺陷進(jìn)行彌補(bǔ),實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置:一方面,可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼或稅式支出的方式鼓勵(lì)有正外部效應(yīng)的生產(chǎn)或行為,如節(jié)能減排項(xiàng)目投資、節(jié)能減排技術(shù)研究開發(fā)、資源綜合利用等;另一方面,對(duì)于資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞等具有負(fù)外部效應(yīng)的生產(chǎn)或行為,可以通過(guò)征收“庇古稅”,使私人成本與社會(huì)成本趨于一致,從而有效抑制具有負(fù)外部效應(yīng)的生產(chǎn)或行為。

(二)個(gè)人、企業(yè)行為與稅收

稅收政策引導(dǎo)微觀經(jīng)濟(jì)主體行為主要是通過(guò)價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。從需求角度來(lái)看,稅收政策通過(guò)改變不同資源能源、環(huán)保產(chǎn)品的相對(duì)價(jià)格,影響企業(yè)中間投入以及個(gè)人消費(fèi)的需求結(jié)構(gòu)。例如,通過(guò)提高資源使用成本,促使企業(yè)使用可再生資源、加大科研投入或是尋找替代資源。通過(guò)稅收優(yōu)惠政策改變生產(chǎn)設(shè)備的購(gòu)買使用成本,鼓勵(lì)企業(yè)加大對(duì)節(jié)能環(huán)保設(shè)備的投資。另外,通過(guò)使不同的消費(fèi)品承擔(dān)不同的稅負(fù),改變不同消費(fèi)品的比較價(jià)格,引導(dǎo)綠色消費(fèi),進(jìn)而影響消費(fèi)品的供給。從供給角度來(lái)看,通過(guò)加速折舊、投資抵免等多種稅收優(yōu)惠方式降低投資者以及生產(chǎn)投資者的資本使用成本,影響不同產(chǎn)業(yè)、不同產(chǎn)品的比較收益率,從而影響資本對(duì)不同產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)品的偏好,引導(dǎo)投資流向節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目。此外,也可以通過(guò)制定一些限制、約束型的稅收政策,利用稅收收入效應(yīng),限制個(gè)人以及企業(yè)行為。

二、我國(guó)現(xiàn)行節(jié)能減排稅收政策基本分析

(一)稅收調(diào)節(jié)面過(guò)窄,力度不夠

首先,資源稅征稅范圍較窄,稅率偏低。資源稅是以自然資源為課稅對(duì)象征收的一種稅。目前,我國(guó)僅對(duì)包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦在內(nèi)的6種礦產(chǎn)品以及鹽征收資源稅,而水資源、森林資源、草場(chǎng)資源等嚴(yán)重破壞或短缺的資源還沒有納入資源稅的征稅范圍。征稅范圍較窄以及較低的稅率使得很多資源被廉價(jià)甚至是無(wú)償使用,導(dǎo)致資源的過(guò)度浪費(fèi)以及使用的低效。其次,現(xiàn)行消費(fèi)稅沒有將不符合節(jié)能減排技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高能耗產(chǎn)品、高污染產(chǎn)品全部納入征稅范圍,如對(duì)環(huán)境有害的鎳鎘電池、煤炭等。再次,增值稅、所得稅在促進(jìn)資源綜合利用上的優(yōu)惠力度不夠。目前,僅對(duì)可再生能源中的垃圾發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、水力發(fā)電、變性乙醇燃料等予以支持,對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的太陽(yáng)能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉春凸?jié)能、環(huán)保技術(shù)設(shè)備的開發(fā)推廣缺乏必要的稅收政策支持。

(二)促進(jìn)節(jié)能減排的稅收優(yōu)惠政策形式單一

目前,我國(guó)促進(jìn)節(jié)能減排的稅收優(yōu)惠大多采取低稅率、減免稅等直接優(yōu)惠方式,而對(duì)投資抵免、加速折舊、延期納稅等間接優(yōu)惠方式采用較少。雖然直接優(yōu)惠方式簡(jiǎn)單明了,但與納稅人經(jīng)營(yíng)活動(dòng)關(guān)聯(lián)度小,容易使納稅人借虛假名義騙取稅收優(yōu)惠,引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能減排的效果有限。另外,我國(guó)現(xiàn)行的稅收政策主要采取“正向激勵(lì)”方式,即對(duì)采用先進(jìn)技術(shù)、符合投資導(dǎo)向的企業(yè)予以稅收支持,但對(duì)技術(shù)水平低、污染量大的企業(yè)沒有進(jìn)行有效的約束。因此,稅收優(yōu)惠應(yīng)堅(jiān)持以直接減免為主轉(zhuǎn)向以間接引導(dǎo)為主的原則,著重增加投資抵免、再投資退稅等方面的規(guī)定,針對(duì)具體的科技開發(fā)活動(dòng)或高新技術(shù)項(xiàng)目來(lái)適用優(yōu)惠政策,而不是針對(duì)某一個(gè)企業(yè)或某一類產(chǎn)業(yè)。同時(shí),堅(jiān)持稅收激勵(lì)支持與約束限制相結(jié)合,對(duì)能耗高、污染大的行業(yè)企業(yè)和產(chǎn)品實(shí)行懲罰性的稅收政策。

(三)鼓勵(lì)節(jié)能減排的稅收優(yōu)惠政策過(guò)于零散,缺乏系統(tǒng)化

當(dāng)前,稅收政策促進(jìn)節(jié)能減排的支持重點(diǎn)主要在以下四個(gè)方面:可再生能源開發(fā)利用、能源節(jié)約、資源節(jié)約和綜合利用、環(huán)境保護(hù)[1],稅種主要集中在增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、企業(yè)所得稅等幾個(gè)稅種。我國(guó)現(xiàn)行促進(jìn)節(jié)能減排的稅收政策過(guò)于零散,相互之間的協(xié)調(diào)配合作用難以充分發(fā)揮,且缺乏環(huán)保稅、碳稅等專門針對(duì)節(jié)能減排的稅種,綠色稅制亟待完善。目前,我國(guó)在廢棄物處置階段還沒有相應(yīng)的稅收,而是采取征收排污費(fèi)的方式對(duì)排污者進(jìn)行約束。另外,對(duì)節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新與科技進(jìn)步的優(yōu)惠不足,這在一定程度上影響了企業(yè)自主創(chuàng)新的積極性,制約了我國(guó)節(jié)能減排技術(shù)和設(shè)備的研發(fā)和推廣,不利于節(jié)能減排稅收政策的實(shí)施效果。

三、促進(jìn)節(jié)能減排的稅收政策建議

(一)完善現(xiàn)行稅收制度

1.完善資源稅制度。第一,擴(kuò)大資源稅的征稅范圍,將那些亟需保護(hù)開發(fā)和利用的資源納入資源稅的征稅范圍。比如,不可再生資源或再生周期長(zhǎng)、難度大的資源,包括耕地資源、灘涂資源、地?zé)豳Y源等;我國(guó)較為稀缺或是供給不足、不宜大量消耗的資源,如水資源、森林資源、草場(chǎng)資源等[2]。第二,改進(jìn)資源稅的計(jì)征方式,將現(xiàn)行的以銷售量或自用數(shù)量為計(jì)稅依據(jù)改為按產(chǎn)量計(jì)稅,促進(jìn)資源利用率的提高。第三,提高資源稅的稅率水平。依據(jù)不同的資源類型和現(xiàn)行的稅收征管水平,采取不同的稅率。對(duì)于原油、天然氣、煤炭等較為稀缺,且開采、使用過(guò)程中污染較大的資源應(yīng)大幅度提高其稅率;對(duì)于鹽應(yīng)將其劃分為工業(yè)用鹽和普通食用鹽,工業(yè)用鹽從高適用稅率,普通食用鹽則應(yīng)該適當(dāng)調(diào)低其稅率;對(duì)于新增的資源應(yīng)稅品中,耕地資源、灘涂資源、水資源、森林資源、草場(chǎng)資源等再生周期長(zhǎng)或是稀缺的資源應(yīng)適用較高稅率;而對(duì)于可再生資源和國(guó)家鼓勵(lì)的新型綠色資源則可以實(shí)行低稅率,如地?zé)豳Y源。最后,稅率高低與回采率以及該地區(qū)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)相結(jié)合,促進(jìn)資源合理開采。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,可考慮將現(xiàn)行其他資源性稅收如耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等并入資源稅,同時(shí),將各類資源性收費(fèi)也并入資源稅,如礦產(chǎn)資源管理費(fèi)、林業(yè)補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)等。

2.完善消費(fèi)稅制度。第一,進(jìn)一步擴(kuò)大消費(fèi)稅的征稅范圍,將資源消耗量大、環(huán)境污染嚴(yán)重的消費(fèi)品或消費(fèi)行為納入消費(fèi)稅的征收范圍,如煤炭、天然氣、電力等能源產(chǎn)品以及鎳鎘電池等。第二,發(fā)揮消費(fèi)稅的雙向調(diào)節(jié)作用,一方面對(duì)高污染、高能耗消費(fèi)品以及不可再生或稀缺的資源性消費(fèi)品適用高稅率,另一方面,對(duì)低污染產(chǎn)品或符合一定節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品實(shí)行減稅或者免稅優(yōu)惠,如混合動(dòng)力型車輛等。

3.調(diào)整車輛購(gòu)置稅和車船使用稅政策。現(xiàn)行車輛購(gòu)置稅和車船使用稅側(cè)重于數(shù)量噸位和固定稅額征收,而與其使用強(qiáng)度無(wú)關(guān),不利于引導(dǎo)節(jié)能減排?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面進(jìn)行調(diào)整:一是改革車船使用稅的計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于不同能耗水平的車船規(guī)定不同的征稅額度,實(shí)行差別征收;二是調(diào)整車輛購(gòu)置稅的稅率結(jié)構(gòu),引導(dǎo)消費(fèi)者購(gòu)買低能耗、低污染汽車。對(duì)于以清潔能源為動(dòng)力、符合節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)的車輛,可實(shí)行按適當(dāng)比例減征車輛購(gòu)置稅的優(yōu)惠。

(二)完善其他稅收優(yōu)惠政策

1.增值稅。2009年1月1日起增值稅轉(zhuǎn)型改革全面推行,對(duì)于鼓勵(lì)企業(yè)購(gòu)置清潔生產(chǎn)設(shè)備、加大環(huán)保設(shè)備的投資力度有著積極的作用。增值稅作為一種中性稅收,其環(huán)環(huán)相扣的特點(diǎn)決定其不宜采用過(guò)多的稅收優(yōu)惠政策,促進(jìn)節(jié)能減排的政策效果有限。借鑒國(guó)外支持資源綜合利用的稅收政策,對(duì)關(guān)鍵性的、節(jié)能效果異常顯著且價(jià)格等因素制約其推廣的重大節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品,國(guó)家在一定期限內(nèi)實(shí)行一定的增值稅減免優(yōu)惠;對(duì)個(gè)別節(jié)能效果非常顯著的產(chǎn)品,在一定期限內(nèi),可以實(shí)行增值稅即征即退措施[3]。如對(duì)企業(yè)生產(chǎn)包括太陽(yáng)能產(chǎn)品在內(nèi)的節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品實(shí)行增值稅減免優(yōu)惠等。

2.企業(yè)所得稅。一是對(duì)于如太陽(yáng)能、風(fēng)能、氫氧能等可再生能源、替代能源開發(fā)活動(dòng)以及節(jié)能減排產(chǎn)品的研發(fā)費(fèi)用,可以提高其稅前列支比例;二是對(duì)于企業(yè)用于節(jié)能減排、高科技研發(fā)等方面的固定資產(chǎn)、機(jī)器設(shè)備,允許實(shí)行加速折舊;三是對(duì)于利用上年利潤(rùn)進(jìn)行節(jié)能減排再投資的企業(yè),允許退還或部分退還這部分利潤(rùn)所繳納的所得稅;四是對(duì)為生產(chǎn)節(jié)能減排產(chǎn)品服務(wù)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓承包、技術(shù)咨詢等技術(shù)性服務(wù)收入給予所得稅減免優(yōu)惠。

(三)適時(shí)開征新稅

目前,我國(guó)治理環(huán)境污染主要是采取對(duì)水污染收費(fèi),對(duì)超標(biāo)排放污染物的企業(yè)征收排污費(fèi)和生態(tài)環(huán)境污染費(fèi)等。由于排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低,且缺乏稅收的剛性和穩(wěn)定性,對(duì)企業(yè)排污行為的約束不足?，F(xiàn)階段我國(guó)開征獨(dú)立環(huán)境稅種的條件尚未成熟,可以先從現(xiàn)有的排污費(fèi)征收范圍入手,將排污費(fèi)中的污水、廢氣以及工業(yè)固體廢物收費(fèi)改為征收水污染稅、空氣污染稅以及垃圾稅,之后再逐步擴(kuò)大征收范圍,提高征收標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)排污費(fèi)改稅,增強(qiáng)企業(yè)污染付費(fèi)的剛性,提高征收效率和管理的規(guī)范性,有利于節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,應(yīng)建立起控制污染物排放的稅收制度,開征一些新的稅種,如環(huán)境保護(hù)稅、碳稅等。

稅收政策作為宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟(jì)杠桿,對(duì)于促進(jìn)節(jié)能減排有著不可替代的作用。但僅靠稅收政策顯然是不夠的,還需要其他經(jīng)濟(jì)手段以及法律、行政手段相配合。比如,完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和政府采購(gòu)制度,對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助;建立健全相關(guān)法律法規(guī),盡快出臺(tái)《節(jié)約能源法》(修訂)和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》;建立并實(shí)施科學(xué)統(tǒng)一的節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、監(jiān)測(cè)體系和考核體系等。

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[責(zé)任編輯 張宇霞]