廣東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與存在的問題及對策

石　敏

摘要 闡述廣東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，總結(jié)其存在的問題，并提出對策，以期為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供參考。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；存在問題；對策；廣東省

中圖分類號 F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 B 文章編號 1007-5739（2009）07-0253-02

土地問題是解決“三農(nóng)”問題的核心和基礎(chǔ)。隨著廣東經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的加快，一方面，土地在農(nóng)民家庭經(jīng)營中的地位發(fā)生了變化，一些青壯勞動力外出務(wù)工，農(nóng)村留下老人、婦女、小孩，土地利用率下降甚至拋荒；另一方面，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化，要求土地集中。因此，如何加快與完善土地流轉(zhuǎn)問題是目前“三農(nóng)”發(fā)展的迫切需要。盡管農(nóng)地流轉(zhuǎn)尚未有序進行，但各地摸索進行的各種流轉(zhuǎn)形式已經(jīng)產(chǎn)生了很好的積極作用。

1 廣東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模總體不大

廣東農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)?？傮w不大。據(jù)初步調(diào)查統(tǒng)計，截至2001年上半年，全國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)453.3萬公頃，占農(nóng)戶承包面積的5%左右。流轉(zhuǎn)面積占家庭承包土地面積10%以上的省份有7個，其中上海市最高達(dá)22.94%，其次是浙江省15.63%，廣東省12.95%，北京市12.82%，湖北省12.64%，江西省12.50%，湖南省11.46%[1]。雖然廣東省土地流轉(zhuǎn)面積在全國名列第3，但是流轉(zhuǎn)的土地面積不大，所占比例不高。2002年廣東全省土地流轉(zhuǎn)面積33萬公頃，2003年增長到39萬公頃，2004年土地流轉(zhuǎn)面積增長微弱，2005年一定程度回落，為36.2萬公頃，比2004年減少了3萬公頃[2]。

1.2 土地流轉(zhuǎn)形式多樣

1.2.1 農(nóng)村土地股份合作制。土地股份合作制通過土地價值占有權(quán)與實物占有權(quán)的分離，放開了土地經(jīng)營權(quán)，形成土地要素流轉(zhuǎn)市場。簡單地說，土地股份合作制是農(nóng)民憑借土地的承包經(jīng)營權(quán)進行折價入股，由有經(jīng)濟實力的大戶、集體經(jīng)濟組織或投資農(nóng)業(yè)的工商企業(yè)集中經(jīng)營，按照自愿原則，組成利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的股份合作制農(nóng)業(yè)企業(yè)。企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)民的土地，農(nóng)民按股分紅。這一形式的局限性在于適用范圍比較狹窄，只能適用于大部分成員已經(jīng)離農(nóng)離土，且地價膨脹的少數(shù)鄉(xiāng)村。大部分發(fā)生在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，如廣東南海地區(qū)、廣州天河區(qū)等。以廣東南海為例，土地股份合作制的基本做法：一是分區(qū)規(guī)劃。即把全市肥沃的土地劃定為農(nóng)田保護區(qū)，并改分包經(jīng)營為投包經(jīng)營；把靠近城鎮(zhèn)及公路的土地或山坡地劃定為工業(yè)發(fā)展區(qū)；把靠近村莊的土地劃定為商業(yè)住宅區(qū)。二是土地及集體財產(chǎn)作價入股。將屬于集體的各種固定資產(chǎn)和現(xiàn)存公共積累金扣除債務(wù)后按凈值計算作價入股，將土地和魚塘按照其農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益或國家土地征用價格作價入股。作價入股后，把全村或全社的土地集中起來，由管理區(qū)（現(xiàn)行政村）或經(jīng)濟社（現(xiàn)村民小組）實施統(tǒng)一規(guī)劃、管理和經(jīng)營。在股權(quán)設(shè)置上，以社區(qū)戶口為準(zhǔn)確定配股對象，大部分村社設(shè)置了基本股、承包權(quán)股和勞動貢獻(xiàn)股等多種股份，有的村社設(shè)置了集體積累股（約占51%）和社員分配股（約占49%），有的村社則沒有設(shè)置或后來取消了集體積累股。三是股利分配和股權(quán)管理。有集體積累股與社員分配股之分的村社，按股權(quán)比例分紅；只設(shè)社員分配股的村社，將扣除再生產(chǎn)基金、福利基金等后的剩余利潤用于社員股利分紅。股權(quán)在社區(qū)內(nèi)可以流轉(zhuǎn)、繼承、贈送和抵押[3]。

1.2.2 反租倒包。所謂“反租倒包”就是村委會作為土地流轉(zhuǎn)的中介，“返租”農(nóng)民的土地，將土地化整為零，連片開發(fā)，然后“倒包”給法人組織或大戶，用于解決農(nóng)業(yè)園區(qū)和開發(fā)項目的規(guī)模用地。在土地流轉(zhuǎn)過程中，明確各方利益分配關(guān)系。分別簽訂集體和農(nóng)民、集體與農(nóng)業(yè)企業(yè)間的租賃合同。租金給付方式可以是實物，也可以是現(xiàn)金。企業(yè)按照簽訂的租賃土地意向書，優(yōu)先安排當(dāng)?shù)剞r(nóng)民務(wù)工，使農(nóng)民從耕地中走出來。農(nóng)民不僅擁有了固定的租金以保障日常生活，還通過在農(nóng)業(yè)企業(yè)當(dāng)工人獲得另一份工資。土地流轉(zhuǎn)實際上是這樣一種過程：農(nóng)民承包—租給集體—轉(zhuǎn)租企業(yè)—農(nóng)民再向企業(yè)承包[5]。筆者曾經(jīng)就土地流轉(zhuǎn)問題到英德市某鎮(zhèn)進行調(diào)研。其中一村村委會與農(nóng)民簽訂合同，承包了53.33hm²良田，目前正在等待感興趣的企業(yè)進行合作開發(fā)。因為地理位置、經(jīng)濟發(fā)展水平等原因，限制了前來承包土地的企業(yè)。如果沒有企業(yè)作為土地接手的“下家”，那么反租倒包就無從談起。另外，企業(yè)的發(fā)展對這一流轉(zhuǎn)形式的持續(xù)性也至關(guān)重要。若企業(yè)效益不高，甚至破產(chǎn)倒閉，那么承包地則面臨閑置的問題。更重要的是土地的開發(fā)具有不可逆性，如開發(fā)作為其他用途的土地就很難或者要花費巨大的成本來恢復(fù)良田。

1.2.3 其他流轉(zhuǎn)形式。除了以上幾種有組織的流轉(zhuǎn)形式，還有農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的形式，如轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、委托代耕、互換、租賃等。

2 存在的問題

2.1 土地流轉(zhuǎn)發(fā)展緩慢

從理論上分析，土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展緩慢，其原因在于不能形成有效的市場需求和供給。在市場供給方面，農(nóng)戶是土地的供給者，在有償或者無償?shù)那闆r下愿意轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)戶都不多。但是農(nóng)戶即使不能或不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也不愿意無償放棄其承包的土地。據(jù)國務(wù)院研究中心對糧食收入占家庭收入20%以下農(nóng)戶的抽樣調(diào)查，愿無償轉(zhuǎn)讓土地的僅為4.5%。據(jù)全國固定觀察點調(diào)查，外出務(wù)工農(nóng)戶中，沒有轉(zhuǎn)讓耕地的占93.8%，無償轉(zhuǎn)讓一部分耕地的占4.2%，無償轉(zhuǎn)讓出全部耕地的僅占1.89%[6]。在有償出租方面，由于務(wù)農(nóng)收入低、地少而且分散，不能形成規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的租金很低，對轉(zhuǎn)出方?jīng)]有任何激勵。有些農(nóng)地甚至無人耕種，被撂荒。農(nóng)民不轉(zhuǎn)讓土地是因為土地對農(nóng)民而言更多的是一種社會保障功能。在退出土地得不到任何補償?shù)那闆r下，不如保留土地，期望今后能有利可圖，起碼作為生存的一種基本保障。對土地的租入方而言，不能形成規(guī)模經(jīng)營，務(wù)農(nóng)收入也是很低。

2.2 土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

一是大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，只有口頭約定，沒有書面合同，農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的口頭協(xié)商的土地流轉(zhuǎn)隨意性比較大，容易引起糾紛。即使有書面合同，但是內(nèi)容不完整，部分流轉(zhuǎn)協(xié)議條款不齊全，雙方的權(quán)利義務(wù)不明確，合同未能充分征求流轉(zhuǎn)雙方的意愿。二是簽訂的合同不規(guī)范，在某些方面不具有法律效力，甚至與現(xiàn)行法規(guī)相沖突，如租用土地的時間超過了二輪承包期規(guī)定的時間等。三是有的合同未經(jīng)縣鄉(xiāng)合同管理機構(gòu)審查、簽證或公證機關(guān)公證。目前，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有比較完整的土地流轉(zhuǎn)合同檔案，缺乏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資料檔案。

2.3 個別村鎮(zhèn)組織在土地流轉(zhuǎn)中定位不當(dāng)

一些村鎮(zhèn)組織直接充當(dāng)了土地流轉(zhuǎn)的主體，不尊重農(nóng)民的意愿，隨意改變土地承包關(guān)系，進行強制性的土地流轉(zhuǎn)。有的把土地流轉(zhuǎn)作為增加村鎮(zhèn)收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，損害農(nóng)民利益，侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營自主權(quán)。

3 對策

3.1 設(shè)立與規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中心、信息平臺和市場

目前，土地流轉(zhuǎn)沒有完善的市場體系，沒有建立與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的評估、咨詢、公證、仲裁等中介服務(wù)結(jié)構(gòu)，土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理機構(gòu)不健全。土地流轉(zhuǎn)供求雙方信息受阻，信息輻射面小，土地流轉(zhuǎn)的成本較高，應(yīng)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)中心、信息平臺，并進一步完善相關(guān)中介機構(gòu)。2008年7月底，據(jù)媒體披露，重慶向國務(wù)院申請設(shè)立全國首個農(nóng)村土地交易所。早在2007年10月，北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心教授周其仁就向同為統(tǒng)籌試驗區(qū)的成都和重慶提出了設(shè)立土地交易所的建議。他認(rèn)為，試辦土地交易所，既可以利用高漲的城市化需求為新農(nóng)村建設(shè)籌措資本，也可經(jīng)由農(nóng)村建設(shè)用地的集約，在嚴(yán)格保護耕地的前提下，增加城市化供地規(guī)模。至于交易何種土地，周其仁認(rèn)為，應(yīng)首先從農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的交易入手，包括村鎮(zhèn)公用建設(shè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地以及農(nóng)戶宅基地的使用權(quán)[4]。重慶申請設(shè)立全國首個農(nóng)村土地交易所是在其正在進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的試驗平臺上，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)來說是個巨大的進步。廣東也可以向重慶取經(jīng)，創(chuàng)建土地交易平臺，并完善相關(guān)配套制度如信托制度，否則農(nóng)民可能沒有信心把土地交給村集體或中介機構(gòu)掛牌交易，而農(nóng)民單塊土地進入交易所并不經(jīng)濟，因為更多的需求在成片的土地。

3.2 實施土地流轉(zhuǎn)補貼

為鼓勵更多的土地參與流轉(zhuǎn)，財政應(yīng)對在土地流轉(zhuǎn)中拿出土地的農(nóng)戶進行補貼。2008年，民盟中央向政協(xié)提出“關(guān)于實施農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼”的提案。按照提案規(guī)劃，中央財政可以設(shè)立農(nóng)地流轉(zhuǎn)專項補貼資金，再加上東部經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的等額配套資金。按照流轉(zhuǎn)土地占全國1.2億公頃耕地總數(shù)的大約10%計算，總共需要中央財政資金54億元。如果在5年內(nèi)，流轉(zhuǎn)面積增加到0.33億公頃，需要中央支出150億元。該項補貼在實質(zhì)上等于國家承擔(dān)了一部分地租。此舉是以補貼的形式激勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，增加土地流轉(zhuǎn)供給。

3.3 建立多層次的農(nóng)村社會保障體系

目前，土地更多地作為農(nóng)民福利的主要的保障，要促進土地流轉(zhuǎn)，必須解決土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的后顧之憂，逐步弱化土地的福利和社會保障功能。不然，開展廣泛、長期、有效的土地流轉(zhuǎn)只能是一句空話。要弱化土地的社會保障功能，必須建立多層次的農(nóng)村社會保障體系，包括農(nóng)村社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等。這個任務(wù)復(fù)雜而艱巨，需從以下幾個方面努力。一是逐步建立穩(wěn)定的農(nóng)村社會保障安全網(wǎng)絡(luò)，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障。二是建立社會保障基金，改變一次性貨幣安置為主的做法，建立土地?fù)Q社保的安置機制，建立失地農(nóng)民社會保障基金。三是切實做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作，加強對失地農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)和職業(yè)教育。

4 參考文獻(xiàn)

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[5] 趙陽.共有與私用——中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟學(xué)分析[M].北京：三聯(lián)書店出版社，2007.

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