分稅制向何處去

王菲予

摘要1994年以來(lái)的分稅制財(cái)政體制改革,對(duì)于解決當(dāng)時(shí)“兩個(gè)比重”的問(wèn)題較為有效,中央財(cái)政也在隨后的十多年內(nèi)有了顯著提高。但是隨之而來(lái)的問(wèn)題也是十分顯著的,其中最為明顯,引起學(xué)界、官方廣為關(guān)注的就是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)“分稅制”由來(lái)、現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題等的分析,關(guān)注了最新提出的“省管縣”的改革防線,對(duì)于解決存在的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難可能具有的幫助。通過(guò)浙江省分稅制改革的實(shí)例,說(shuō)明了采取“省管縣”制度的可行性。

關(guān)鍵詞分稅制財(cái)政體制省管縣

中圖分類號(hào):D922.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-209-02

始于1994年的中央和地方分稅制改革,從制度層面重新設(shè)定了中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系。至今,分稅制已運(yùn)行了十多年,在完成挽救中國(guó)中央財(cái)政于困境的使命之后,對(duì)地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的不良影響卻日漸突出。

“中央財(cái)政喜氣洋洋,省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng),縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹叫娘?！必P這段順口溜在基層政府頗為流行。自1994年分稅制之后,隨著財(cái)權(quán)的上收,事權(quán)的逐級(jí)下放,中央和省市一級(jí)財(cái)政越來(lái)越好,而縣級(jí)以下則“經(jīng)常非常困難”。

2006年的中央一號(hào)文件中提到,有條件的地方可加快推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政管理體制和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”財(cái)政管理方式的改革。分稅制往何處去,尤其是如何改善地方財(cái)政的窘境,成為目前官學(xué)兩界關(guān)心的一個(gè)熱點(diǎn)話題。

一、分稅制改革的過(guò)去與現(xiàn)在

新中國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)歷了一個(gè)比較復(fù)雜的變遷過(guò)程,大致可分為四個(gè)階段:由解放初期中央對(duì)地方實(shí)現(xiàn)高度集權(quán)的財(cái)政“統(tǒng)收統(tǒng)支”階段;到1985年逐漸過(guò)渡到中央和地方劃分收支、分級(jí)包干階段;到1994年基本確立了中央和地方“分稅制”財(cái)政管理體制;2002年,中央和地方建立了所得稅收入的分享改革,從而開(kāi)始了完善“分稅制”的嘗試。

(一)分稅制改革的背景

到90年代初期,財(cái)政“分權(quán)讓利”政策的結(jié)果便是使得中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控和行政管理能力大大下降,已經(jīng)超過(guò)了“分權(quán)的底線”。豎這樣引起了兩個(gè)明顯的問(wèn)題:

一是財(cái)政體制過(guò)于復(fù)雜。1988年的“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的體制,中央政府對(duì)全國(guó)37個(gè)下轄財(cái)政單位共實(shí)行了六類不同的包干辦法。二是“兩個(gè)比重”下降嚴(yán)重。上世紀(jì)80年代末到90年代初,中央財(cái)政一度陷入尷尬,持續(xù)性的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并沒(méi)有帶動(dòng)國(guó)家財(cái)力的同步增長(zhǎng)。

基于以上兩點(diǎn),國(guó)務(wù)院于1993年12月15日發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》,決定從1994年1月1日起在全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市進(jìn)行財(cái)稅體制改革;搭建一個(gè)“以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政”框架。

(二)分稅制的目的與執(zhí)行情況

分稅制的目標(biāo)可歸納為以下三個(gè)方面: 第一, 提高中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重, 這是分稅制改革的首要目標(biāo),增加中央調(diào)控能力。第二, 實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政分配關(guān)系的規(guī)范化。第三, 通過(guò)調(diào)節(jié)地區(qū)間分配格局,促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)均衡發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)水平均等化。

實(shí)際成效如何?通過(guò)以下數(shù)據(jù)分析可知:

第一、中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政收入比重明顯增加。在分稅制以前中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重在30%左右,到1993跌至最低得22 %。1994年分稅制改革初年,比重大幅度上升,達(dá)到了55.7%,而以后,一直在52%左右徘徊。地方財(cái)政占全國(guó)財(cái)政收入比重相應(yīng)減少,由改革前的78%減少為48%。( 見(jiàn)圖1)

第二、政府間分配關(guān)系仍然不明。我們先來(lái)觀察分稅制前后中央和地方財(cái)政收入和支出的變化情況。將中央和地方財(cái)政收入劃分成兩個(gè)過(guò)程:第一個(gè)過(guò)程是“初次分配”過(guò)程;第二個(gè)過(guò)程是“再分配”的過(guò)程。分稅制前后15年間的中央、地方“初次分配”收入的比重發(fā)生了變化,1990年為67.4%左右,2006年則微升至75.2%左右;而收入?yún)s比分稅制前減少了20%左右。可以看出,通過(guò)分稅制改革,中央集中了大量的地方財(cái)政收入,這就是分稅制所造成的“財(cái)權(quán)上收”;但與此同時(shí),中央和地方的支出劃分幾乎沒(méi)有發(fā)生顯著變化,即分稅制沒(méi)有根本改變中央和地方的事權(quán)劃分格局;這個(gè)圖的最鮮明特點(diǎn)是它展示了自分稅制以來(lái)形成的地方財(cái)政收入和支出間的巨大缺口,地方財(cái)政支出的20%～30%要依靠中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。豑也就是說(shuō)現(xiàn)實(shí)情況:財(cái)權(quán)上收,事權(quán)下放。

二、分稅制現(xiàn)階段存在的主要問(wèn)題

經(jīng)過(guò)二十多年 “先易后難”的改革,在中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)沒(méi)有多少進(jìn)一步可選擇的事項(xiàng),現(xiàn)在要做的改革,一般而言都會(huì)觸及既得利益。豒分稅制改革也走到了這個(gè)關(guān)鍵之處。

1994年的分稅制改革主要著眼于規(guī)范中央與省級(jí)財(cái)政之間的收入與支出關(guān)系,對(duì)省級(jí)以下財(cái)政體制的改革并未作明確規(guī)定。使得財(cái)權(quán)一級(jí)向上轉(zhuǎn)移,而事權(quán)卻相對(duì)下移。

雖然分稅制設(shè)計(jì)的是中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政之間的分配格局,但是這種格局對(duì)省以下財(cái)政,尤其是對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政也會(huì)產(chǎn)生巨大影響。首先,原來(lái)屬于縣鄉(xiāng)收入的部分企業(yè)稅收按分稅制規(guī)定劃為中央收入;其次,按照中國(guó)目前的財(cái)政體制設(shè)計(jì),每一級(jí)政府有權(quán)決定它與下一級(jí)政府采取的財(cái)政劃分辦法,從而造成財(cái)權(quán)層層上收的效應(yīng)。

稅制改革之初的設(shè)想,是在中央與省為代表的地方之間先搭成分稅制框架,并做出了短期內(nèi)在省以下實(shí)行“過(guò)渡狀態(tài)”的設(shè)想。但省以下體制的過(guò)渡不順利,財(cái)權(quán)的重心上移而事權(quán)的重心下移,分稅制在省以下幾乎沒(méi)有進(jìn)展。豔我國(guó)的五級(jí)政府(中央、省、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn))、五級(jí)財(cái)政的框架,與分稅制在省以下的落實(shí)之間,存在不相容性質(zhì)。

簡(jiǎn)言之,造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的一個(gè)重要原因:不是因?yàn)槭杖霚p少了,而是因?yàn)橹醒搿澳米摺钡奶嗔恕ＸX自 1994 年中央與地方實(shí)行“分稅制”改革以后,中央按照固定的比例(75%)上收了地方政府的主體稅種——增值稅(國(guó)稅),留給地方的是一些規(guī)模較小、征收成本較高的小稅種(地稅)。

三、省以下分稅制改革:浙江省分稅制改革之路

無(wú)論是聯(lián)邦制還是單一制,世界上大多數(shù)國(guó)家均采多級(jí)政府,如,美國(guó)是聯(lián)邦、州、地方三級(jí);英國(guó)、瑞典、荷蘭等國(guó)中央政府與地方政府兩級(jí)政府形式,相應(yīng)的財(cái)政體制也分成了三級(jí)或兩級(jí)。但中國(guó)現(xiàn)行的五級(jí)明顯層級(jí)過(guò)多,可以考慮逐步扁平化,從而過(guò)渡到中央、省、縣三級(jí)財(cái)政體制,進(jìn)而使在省以下推行分稅制逐漸成為可能。

浙江在省以下分稅制改革的一系列探索為這一問(wèn)題提供了一個(gè)現(xiàn)實(shí)參考:一面是“省管縣”,實(shí)行省級(jí)財(cái)政直管市、縣財(cái)政,市、縣行政不同級(jí)但財(cái)政同級(jí),市級(jí)財(cái)政只管市轄區(qū);一面是“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”,其邏輯是鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)不再作為財(cái)政的實(shí)體。

(一)浙江路徑

浙江省財(cái)政廳研究人士吳云法將浙江路徑總結(jié)為:獨(dú)特的省對(duì)市、縣(市)分稅制財(cái)政體制和“抓兩頭、帶中間,分類指導(dǎo)”的管理方法,即“一頭是強(qiáng)縣,一頭是貧困縣,分別采取不同的做法?！奔?占全省縣數(shù)的60%的發(fā)達(dá)縣、30%的欠發(fā)達(dá)縣和10%的中等縣市實(shí)行不同的政策。

浙江省直管縣財(cái)政體制的基本特征是,省級(jí)政府將收入考核、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、資金調(diào)度、工作部署等直接到縣級(jí)政府。地級(jí)市的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入僅限于地級(jí)政府所在市,與轄區(qū)內(nèi)的縣沒(méi)有對(duì)應(yīng)的結(jié)算關(guān)系,地級(jí)市與縣之間只在預(yù)算外收入上有結(jié)算關(guān)系。

2003 年,浙江省又對(duì)上述政策進(jìn)行了調(diào)整和完善,對(duì)發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)市、縣(市)的財(cái)政政策分別整合歸并為“兩保一掛”和“兩保兩掛”政策。“兩保一掛”指市、縣(市)在確保實(shí)現(xiàn)當(dāng)年收支平衡、確保完成政府職責(zé)任務(wù)的前提下,實(shí)行省獎(jiǎng)勵(lì)與其地方財(cái)政收入增收額掛鉤的辦法?！皟杀蓲臁奔词?、縣(市)在確保實(shí)現(xiàn)當(dāng)年財(cái)政收支平衡和確保完成政府職責(zé)的前提下,實(shí)行省補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)與其地方財(cái)政收入增長(zhǎng)、增收額掛鉤。

浙江省縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)政關(guān)系并不完全統(tǒng)一,各地有自己的制度安排,但基本上是“核定收支、超收分成”的體制,指核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的范圍與基數(shù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入超過(guò)基數(shù)部分,縣財(cái)政給予一定比例的分成收入。

(二)改革成效及借鑒之處

浙江縣域經(jīng)濟(jì)約占全省地區(qū)生產(chǎn)總值和財(cái)政總收入的70%。2005年,全省58個(gè)縣財(cái)政總收入全部上億元,地方財(cái)政收入上億元的達(dá)55個(gè)。2002年浙江有24個(gè)縣進(jìn)入全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣,2003年增加到27個(gè),2004年和2005年各有30個(gè),連續(xù)4年百?gòu)?qiáng)縣總數(shù)列全國(guó)第一。

“省管縣”財(cái)政體制之所以能促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,主要有兩個(gè)原因,一是縣級(jí)政府獲得了更多的權(quán)限。在“省管縣”財(cái)政體制下,縣級(jí)政府就可以參與決策,從而更好地利用調(diào)控等手段達(dá)到自己所管轄區(qū)域的資源有效配置。

二是省級(jí)政府的協(xié)調(diào)能力也得到了充分發(fā)揮。由于省直管縣,省里就有可能集中更多的財(cái)力,統(tǒng)籌地區(qū)之間的發(fā)展。

我國(guó)是單一制國(guó)家,地方政府沒(méi)有獨(dú)立的征稅權(quán)、立法權(quán)。行政級(jí)次對(duì)財(cái)政級(jí)次調(diào)整的制約時(shí)分稅制執(zhí)行至今面臨的一個(gè)難關(guān)。隨著這一問(wèn)題的被關(guān)注,政府行政級(jí)次的調(diào)整正在引起廣泛的討論。“省管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等改革試驗(yàn),基本導(dǎo)向是力求實(shí)現(xiàn)省以下財(cái)政層級(jí)的減少即扁平化,其內(nèi)在邏輯是進(jìn)而引致政府層級(jí)的減少和扁平化,而“省管縣”正是比較可行的手段之一。今后一段時(shí)間,改革應(yīng)當(dāng)抓住“扁平化”改革這個(gè)始發(fā)環(huán)節(jié),并積極推動(dòng)相關(guān)制度創(chuàng)新,為分稅制在省以下的貫徹落實(shí)創(chuàng)造條件。