淺論行政許可權(quán)

方 珂

[摘 要] 行政許可權(quán)是最普遍的自由裁量權(quán),主要是由核準(zhǔn)權(quán)、拒絕權(quán)、中止權(quán)、變更權(quán)、吊銷(xiāo)權(quán)等幾種權(quán)力結(jié)合而成。但行政許可權(quán)必須由立法機(jī)關(guān)和最高行政機(jī)關(guān)設(shè)定,絕不能放任各級(jí)管理機(jī)關(guān)漫無(wú)邊際地為自己或他人設(shè)定許可權(quán)、確定許可范圍。還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)許可權(quán)行使過(guò)程的法律控制。

[關(guān)鍵詞] 行政機(jī)關(guān);許可權(quán);自由裁量權(quán)

行政機(jī)關(guān)普遍地禁止公民從事某一活動(dòng),但又根據(jù)需要和具體環(huán)境允許某個(gè)或某些公民從事該活動(dòng)的制度,稱(chēng)為行政許可制度。它是現(xiàn)代公共管理制度中唯一把強(qiáng)力控制和靈活適用結(jié)合起來(lái)的手段。正是由于這一特殊作用,受到了行政管理者高度重視。當(dāng)政府希望對(duì)更多的行業(yè)確定標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)更多的職業(yè)資格確定條件時(shí),行政許可制度便成為唯一有效的管理手段。

許可權(quán)是最為普遍的自由裁量權(quán),許可權(quán)的自由裁量特征是由兩方面原因決定的。首先,行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的管理任務(wù)日益繁雜,標(biāo)準(zhǔn)參差不齊,不可能采用”全面禁上或全面放開(kāi)”的簡(jiǎn)單方式對(duì)管理對(duì)象加以調(diào)整和控制。例如,市政府不能因?yàn)樾嗅t(yī)行業(yè)個(gè)別人素質(zhì)低、醫(yī)術(shù)差而全面禁上該行業(yè),也不能因?yàn)閭€(gè)別醫(yī)生醫(yī)術(shù)高、服務(wù)好而全面開(kāi)放這一行業(yè)。其次,法律只確定一般原則,很少涉及具體標(biāo)準(zhǔn)、條件,立法機(jī)關(guān)往往把具體標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)及判斷適用權(quán)賦予行政機(jī)關(guān),讓它自己決定許可的范圍、具體條件、程序及是否發(fā)放許可證等事項(xiàng)。這就賦予行政機(jī)關(guān)在法律原則之內(nèi)具有很大余地的選擇權(quán),如美國(guó)紐約州的法律只是簡(jiǎn)單地規(guī)定州衛(wèi)生部門(mén)”為了促進(jìn)州居民健康事業(yè)提供保護(hù)”而進(jìn)行各種管理,沒(méi)有規(guī)定任何硬性標(biāo)準(zhǔn)。行使許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)有權(quán)通過(guò)制定規(guī)章或更為詳細(xì)的許可條件來(lái)實(shí)施其職責(zé)。行政許可權(quán)的自由裁量性主要表現(xiàn)在兩個(gè)階段:第一階段確定許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。要求許可機(jī)關(guān)在法定原則和范圍內(nèi),考慮各方面因素,包括經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件、人員素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、財(cái)政狀況、管理能力以及地理、人口、環(huán)境等方面因素,制定切實(shí)可行、靈活有效的具體許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。第二階段,判斷申請(qǐng)人是否合乎標(biāo)準(zhǔn)、條件。行政許可的最終結(jié)果在于判斷申請(qǐng)人是否符合標(biāo)準(zhǔn)、條件,如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為符合條件,就發(fā)放許可證或其他證明文件,反之就予以拒絕。

行政許可權(quán)不僅是行政機(jī)關(guān)發(fā)放許可證的權(quán)力,它是由一系列相互銜接、綜合發(fā)揮作用的權(quán)力構(gòu)成的完整體系。許可權(quán)由以下幾種權(quán)力結(jié)合而成:

核準(zhǔn)權(quán):行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人的許可申請(qǐng)審查斟酌之后,認(rèn)為符合條件就予以批準(zhǔn),發(fā)放許可證。核準(zhǔn)權(quán)是許可權(quán)的主要體現(xiàn),其行使必須基于以下條件:一是相對(duì)人符合許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。比如企業(yè)法人申請(qǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照首先應(yīng)具備資金、人員、場(chǎng)所、章程等營(yíng)業(yè)條件。二是許可申請(qǐng)必須在法定范圍內(nèi)提出。例如我國(guó)法律禁止私營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)軍火,私營(yíng)企業(yè)就無(wú)權(quán)提出這類(lèi)許可申請(qǐng)。三是申請(qǐng)程序合法。如申請(qǐng)從事食品服務(wù)業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照,必須首先取得衛(wèi)生許可證和個(gè)人健康合格證。四是行政機(jī)關(guān)認(rèn)為適當(dāng)。只有行政機(jī)關(guān)認(rèn)為適當(dāng),才可能最終發(fā)放許可證。如果認(rèn)為核發(fā)許可證不適當(dāng),比如,因從業(yè)人員飽和就可不發(fā)某類(lèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證。

拒絕權(quán):行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)審查后,認(rèn)為不符合許可條件或客觀(guān)環(huán)境不允許,可以駁回申請(qǐng),拒絕發(fā)放許可證。拒絕是一種對(duì)相對(duì)人申請(qǐng)的否定行為,因此必須履行某些法定程序,如審查、核實(shí),必要時(shí)可以公開(kāi)聽(tīng)證。而且行政機(jī)關(guān)應(yīng)該向申請(qǐng)人說(shuō)明拒絕理由。我國(guó)行政訴訟法目前已把行政機(jī)關(guān)拒絕發(fā)放許可證的行為列為被訴行政行為,行政機(jī)關(guān)行使拒絕許可權(quán)隨時(shí)可能被訴,盡管很大一部分拒絕權(quán)基于許可機(jī)關(guān)的自由裁量。

中止權(quán):這項(xiàng)權(quán)力是保證被許可人依法從事許可活動(dòng)、履行法定義務(wù)的重要手段。許可證發(fā)放后,可能出現(xiàn)各種情況,如果許可機(jī)關(guān)認(rèn)為被許可人活動(dòng)超越權(quán)限、服務(wù)水平下降、許可數(shù)量增多引起混亂等,可以暫時(shí)停止被許可人從事的經(jīng)營(yíng)許可的活動(dòng),限制其行為,這就是行政機(jī)關(guān)的中止許可權(quán)。中止權(quán)不同于吊銷(xiāo)權(quán),因而不屬于被訴行為。

變更權(quán):許可機(jī)關(guān)根據(jù)相對(duì)人請(qǐng)求或自身需要,對(duì)許可事項(xiàng)的具體內(nèi)容加以更改的權(quán)力。變更的范圍包括許可的條件、許可的范圍、許可的具體內(nèi)容、許可的期限等。例如,在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)期,工商局核發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照可能包含了范圍較廣的許可事項(xiàng),一般公司可能有權(quán)從事汽車(chē)購(gòu)銷(xiāo)活動(dòng),及其他專(zhuān)控商品經(jīng)營(yíng)活動(dòng),但隨著經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整可能造成經(jīng)濟(jì)降溫,因此,行政機(jī)關(guān)可以變更核準(zhǔn)的許可事項(xiàng),以保證經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

吊銷(xiāo)權(quán):行政機(jī)關(guān)因相對(duì)人違反法律規(guī)定而撤銷(xiāo)其許可證,不允許相對(duì)人繼續(xù)從事某種活動(dòng)的權(quán)力。如果相對(duì)人在許可證被吊銷(xiāo)后繼續(xù)從事某種許可事項(xiàng),則構(gòu)成違法。吊銷(xiāo)權(quán)既是一種處罰形式,屬于行政制裁權(quán)的一種,同時(shí)也是許可權(quán)的一種表現(xiàn)形式,并在行政許可制度中占有極其重要的地位。相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)許可證的行為不服,有權(quán)向法院提起訴訟。行政機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)許可證,一般應(yīng)嚴(yán)格依照法定程序,包括公告、聽(tīng)證、調(diào)查、提供救濟(jì)等程序。美國(guó)聯(lián)邦最高法院在1959年的一個(gè)判例中這樣說(shuō):“如果一個(gè)酒店主人允許在其店內(nèi)進(jìn)行賭搏和酗酒,那么他就被認(rèn)為不適于持有許可證,行政機(jī)關(guān)可以吊銷(xiāo)之,但必須依正當(dāng)程序條款進(jìn)行。”

如前所述,確定許可制度,為行政機(jī)關(guān)設(shè)定許可權(quán)等問(wèn)題直接關(guān)系到公民、法人在國(guó)家行政管理活動(dòng)中享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。如何對(duì)行政許可權(quán)的設(shè)定及許可權(quán)的行使加以法律控制是一個(gè)必須解決的問(wèn)題。

首先,行政許可權(quán)必須由立法機(jī)關(guān)和最高行政機(jī)關(guān)設(shè)定,我國(guó)的立法和行政體制決定了行政權(quán)的設(shè)定必須遵循中央、地方利益兼顧的原則。行政許可權(quán)作為影響公民、法人重大利益的行政管理手段必須由國(guó)家立法加以控制和約束,這是設(shè)定許可權(quán)的一項(xiàng)原則,不能放任各級(jí)管理機(jī)關(guān)漫無(wú)邊際地為自己或他人設(shè)定許可權(quán)、確定許可范圍。目前我國(guó)許可制度比較混亂,許多設(shè)有行政許可立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)隨意為自己設(shè)定許可權(quán),這無(wú)疑是對(duì)相對(duì)人權(quán)利的限制和剝奪。為了防止類(lèi)似情況的出現(xiàn),可從立法上統(tǒng)一行政許可權(quán)的設(shè)定問(wèn)題。法律及地方性法規(guī)有權(quán)確定許可范圍,為行政機(jī)關(guān)設(shè)定許可權(quán)。國(guó)務(wù)院行政法規(guī)也有權(quán)設(shè)定許可。國(guó)務(wù)院各部委局作為法律法規(guī)執(zhí)行部門(mén),雖然也享有一定的規(guī)章制定權(quán),但無(wú)權(quán)自行設(shè)定許可權(quán),只能在法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)規(guī)定許可制度。除此之外、任何行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件都不應(yīng)規(guī)定許可制度,只能根據(jù)法律、法規(guī),通過(guò)規(guī)范性文件確定許可的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序等事項(xiàng)。

其次,雖然立法不可能規(guī)定十分具體的許可標(biāo)準(zhǔn)、條件和程序,但必須規(guī)定行使許可權(quán)的基本原則和方式。包括:許可必須遵循自由裁量權(quán)行使的基本原則;許可權(quán)應(yīng)局限于某一時(shí)間;受到權(quán)力侵害的人有權(quán)獲得行政許可機(jī)關(guān)重新考慮的機(jī)會(huì)。立法還應(yīng)規(guī)定司法監(jiān)督。

最后,加強(qiáng)對(duì)許可權(quán)行使過(guò)程的法律控制。對(duì)許可權(quán)的控制,既要從許可權(quán)的設(shè)定方面考慮,也應(yīng)從許可權(quán)的行使著手。我國(guó)行政訴訟法規(guī)定,公民、法人或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)許可證的處罰不服的,對(duì)行政機(jī)關(guān)拒絕或拖延發(fā)放許可證不服的均可向人民法院起訴,這無(wú)疑是控制許可權(quán)行使的重要步驟。但對(duì)許可權(quán)另外幾個(gè)方面的控制卻是空白。如何限制行政機(jī)關(guān)濫發(fā)許可證行為?如何減少許可機(jī)關(guān)變更、中止許可證時(shí)的不公正或違法現(xiàn)象?如何杜絕許可機(jī)關(guān)核發(fā)許可證中的濫收費(fèi)行為?諸此種種,均是我國(guó)許可制度中有待完善之處。

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