政區(qū)邊界地區(qū)土地開發(fā)研究

崔慶仙

提要生產(chǎn)要素在市場中有效合理的配置是市場經(jīng)濟(jì)改革的前提和標(biāo)志。然而，由于政區(qū)分割，阻礙了生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，也影響了其配置的效率。本文結(jié)合案例，就政區(qū)邊界地區(qū)土地要素的配置問題進(jìn)行剖析，并提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：土地開發(fā)；政區(qū)；分割；政策

中圖分類號(hào)：F301.0文獻(xiàn)識(shí)別碼：A

隨著中國城市化進(jìn)程的加快，大中城市政區(qū)之間在地域形態(tài)上逐漸融合，經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)愈加頻繁，對(duì)于土地資源配置提出了新的要求。然而，我國土地資源配置受到政區(qū)邊界的制約，在這種僵持的狀態(tài)中，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)政區(qū)難以擴(kuò)展自己的發(fā)展空間、欠發(fā)達(dá)政區(qū)亦不能夠接受經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)作用、企業(yè)不能夠在市場

的作用下自由選擇區(qū)位，并導(dǎo)致了土地資源低效利用等問題。

一、案例談起：對(duì)“杭州買地”現(xiàn)象的考察

（一）“杭州買地”的相關(guān)背景。該案例中，土地產(chǎn)權(quán)交易雙方為杭州市（買方）和海寧市（賣方），杭州市為地級(jí)市，且為浙江省省會(huì)城市，是長三角經(jīng)濟(jì)中心城市之一，海寧是嘉興市（地級(jí)市）下屬的一個(gè)縣級(jí)城市。交易的地塊為杭州市和海寧市共同沿錢塘江圍墾后歸屬海寧市的一部分土地，一方面該地塊遠(yuǎn)離海寧市建成區(qū)，海寧市沒有將其融入城市規(guī)劃之中，只有一些化工企業(yè)和農(nóng)業(yè)企業(yè)愿意出很低的價(jià)錢取得地塊的使用權(quán)；另一方面該地塊又緊鄰杭州市三大開發(fā)區(qū)之一的下沙經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)內(nèi)正在建設(shè)一個(gè)全國最大的大學(xué)城，東芝公司最大的筆記本電腦生產(chǎn)基地也已經(jīng)落戶其中。但隨著項(xiàng)目增多，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)土地日益匱乏。

（二）土地產(chǎn)權(quán)交易的具體方式。2002年12月1日，杭州市政府和海寧市政府簽署協(xié)議，杭州市政府以6萬元/畝的價(jià)格購買海寧市一塊3，000畝土地的使用權(quán)。同時(shí)，杭州市政府還取得這塊土地的部分行政權(quán)力。根據(jù)協(xié)議，今后在這3，000畝土地上，除了企業(yè)的稅收仍舊歸海寧之外，土地拍賣所得的財(cái)政收入都將歸杭州所有。在這塊土地上，從建設(shè)規(guī)劃到派出所到計(jì)劃生育工作，都將由杭州市政府決定和管理。雙方已經(jīng)達(dá)成默契：涉及行政管理方面的文件今后將由杭州起草，海寧只負(fù)責(zé)無條件地蓋章同意。

一般來講，國有土地使用權(quán)由城市政府直接出讓給用地單位和個(gè)人，并獲取土地出讓金。而在上述案例中，海寧市政府將土地使用權(quán)等有關(guān)權(quán)利以每畝6萬元的價(jià)格出讓給了杭州市政府。盡管海寧市政府保留了對(duì)企業(yè)征稅的權(quán)利，但是，由于土地利用從規(guī)劃到使用權(quán)出讓等權(quán)利均轉(zhuǎn)讓給了杭州市政府，事實(shí)上，杭州市政府可以決定該地塊在工業(yè)、商業(yè)和住宅方面的比例結(jié)構(gòu)，海寧市可以獲得的企業(yè)稅收的主導(dǎo)權(quán)掌握在杭州市政府手中。

（三）困惑：稀缺的土地資源成了買方市場？當(dāng)前，建設(shè)用地相關(guān)收益已經(jīng)成為地方政府財(cái)政收入的重要部分，且在我國對(duì)建設(shè)用地增量嚴(yán)格控制之下，各地建設(shè)用地出現(xiàn)日益緊缺的狀況。然而，在上述案例中，海寧市將土地使用權(quán)等權(quán)利出讓后，杭州市政府通過對(duì)土地整理，并將土地使用權(quán)出讓給市場需求者，獲取更高收益。那么，為什么海寧市政府不能夠利用該地塊緊鄰杭州市下沙經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的優(yōu)越區(qū)位條件，直接將土地使用權(quán)出讓給市場呢？在杭州市相關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)眼中，海寧市政府還會(huì)繼續(xù)主動(dòng)廉價(jià)出讓土地，該行為果真會(huì)持續(xù)么？

二、事件剖析：對(duì)政區(qū)邊界地租的探討

上述案例中，該地塊位于海寧市境內(nèi)，與海寧市經(jīng)濟(jì)中心（建成區(qū)）較遠(yuǎn)。盡管杭州市及其經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)提高了該地塊實(shí)現(xiàn)高價(jià)地租的可能性，但是在行政邊界形成了地租的實(shí)際落差。因此，海寧市政府將其視為“傾倒垃圾的廢地”，形成了“只有一些化工企業(yè)和農(nóng)業(yè)企業(yè)愿意出很低的價(jià)錢取得地塊的使用權(quán)”的現(xiàn)狀。恩格斯說過：“消滅土地私有制并不要求消滅地租，而是要求把地租—雖然是用改變過的形式—轉(zhuǎn)交給社會(huì)。”作為國有土地行使代表的城市政府，不能夠?qū)崿F(xiàn)土地的級(jí)差地租，實(shí)際上使整個(gè)社會(huì)蒙受了損失。

就該案例來講，之所以形成政區(qū)邊界地租落差，其原因是多方面的：首先，下沙經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)屬于杭州市政府管轄，落戶企業(yè)可以享有其優(yōu)越的政策優(yōu)勢(shì)，而這是海寧市政府不能夠賦予的，企業(yè)在開發(fā)區(qū)落戶，多是基于“開發(fā)區(qū)特事特辦，效率高”的考慮；其次，我國政府與企業(yè)之間存在著較為復(fù)雜的關(guān)系，長三角地區(qū)的16城市還存在各類排斥外地產(chǎn)品和服務(wù)、對(duì)本地產(chǎn)品和服務(wù)予以特殊保護(hù)的各種分割市場的規(guī)范性文件，等等，這些保守的個(gè)體化思維自覺或不自覺地深植于不少行政官員腦中，因此，企業(yè)在投資的同時(shí)，寧愿承擔(dān)較高的地租，也不愿意在海寧市境內(nèi)落戶，也就有了土地產(chǎn)權(quán)買賣之后，“杭州市政府在這塊土地上規(guī)劃出企業(yè)”的行為；第三，由于政區(qū)分割，杭州市政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，當(dāng)然不會(huì)考慮該地塊的土地增值，實(shí)際上，盡管空間距離與開發(fā)區(qū)較近，但是“可達(dá)性”并不好；第四，由于該地塊遠(yuǎn)離海寧市中心，在城市規(guī)劃中產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施投資等方面，海寧市政府是將其邊緣化處理的，這是海寧市沒有將其“融入城市規(guī)劃”的一個(gè)原因，該行為一定程度上又加固了邊界對(duì)土地要素配置的分割作用；第五，當(dāng)前中國的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基本上是以行政區(qū)劃為單位組織進(jìn)行的，在很大程度上提高了要素流通的成本，海寧市隸屬于嘉興市，盡管開發(fā)區(qū)與該出讓地塊空間距離非常近，但是通話實(shí)行長途資費(fèi)。（圖1）

三、案例小結(jié)：土地資源難以合理配置的現(xiàn)象將趨于普遍

在長三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于建設(shè)用地緊缺和市場需求旺盛，各大城市地價(jià)暴漲，于是紛紛在城市的郊區(qū)設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，如上海金山石化開發(fā)區(qū)接壤浙江嘉興的平湖市、杭州蕭山區(qū)緊臨著紹興等。隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，形成了經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)向周邊城市尋求低價(jià)土地的走勢(shì)。盡管大中城市有拓展發(fā)展空間的要求，周邊小城市也有把區(qū)位優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的渴望，但是，由于我國行政區(qū)邊界對(duì)土地資源配置的影響，無法有效突破行政區(qū)劃的限制，導(dǎo)致了大城市難以擴(kuò)展自己的發(fā)展空間；小城市不能夠接受經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市的經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)作用；企業(yè)不能夠在市場的作用下自由選擇自己的區(qū)位等局面。

在上述案例中，競爭的雙方最終達(dá)成了妥協(xié)，實(shí)際上是通過海寧市出讓更多的收益權(quán)給杭州市而實(shí)現(xiàn)的——以每畝六萬元的價(jià)格出讓了對(duì)該地塊的相關(guān)使用權(quán)、部分收益權(quán)和處置權(quán)和行政管理權(quán)。盡管海寧市保留了對(duì)入住企業(yè)的稅收，但是因?yàn)樵摰貕K的規(guī)劃權(quán)為杭州市所有，因此，杭州市可以通過土地利用結(jié)構(gòu)配置來主導(dǎo)稅收狀況。一個(gè)較為引人關(guān)注的現(xiàn)象是：海寧市盼望通過出讓該地塊的土地權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)周邊土地的增值，那么，在案例的后續(xù)報(bào)道中，也切實(shí)看到了周邊土地地租一定的提高，但是，由于行政區(qū)邊界對(duì)土地資源配置的影響依然存在，行政區(qū)劃邊界也僅僅是向杭州市外側(cè)推移了少許，可以肯定，地租落差依然會(huì)存在，該出讓地塊周邊的土地增值狀況拭目以待。

由于行政邊界的分割，在我國特有的行政管理體制和土地產(chǎn)權(quán)安排下，不具有隸屬關(guān)系的政區(qū)之間土地利用普遍受到政區(qū)邊界的影響，在城市化程度較高的地區(qū)表現(xiàn)的更為充分，如市轄區(qū)之間、中心城區(qū)與郊縣之間、街道之間（準(zhǔn)行政區(qū)）、縣（市）之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間等。即使是在我國的農(nóng)村地域，由于村界（土地）行政邊界之間的高度重合，“其邊界的開放程度也是有限的”。行政區(qū)邊界對(duì)土地利用的影響，降低了土地利用的效率，削弱了作為土地產(chǎn)權(quán)所有者實(shí)現(xiàn)地租的能力，在我國社會(huì)主義公有制的產(chǎn)權(quán)制度安排下，實(shí)際上也是社會(huì)總福祉的損失。

四、破解之道：實(shí)現(xiàn)土地資源跨政區(qū)配置的可選模式

（一）園區(qū)模式。在政區(qū)邊界的資源稟賦較高或開發(fā)條件較好的地區(qū)，設(shè)立國家級(jí)或省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，從土地利用、項(xiàng)目審批、基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)資金補(bǔ)貼、社會(huì)管理事務(wù)等方面給予大力支持。并賦予負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理的園區(qū)管委會(huì)獨(dú)立于所在政區(qū)政府的行政職能，重大項(xiàng)目的審批等可直接報(bào)省政府有關(guān)部門報(bào)批。然而，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求來講，這種模式將是滯后的。在土地資源的配置上，開發(fā)區(qū)的邊界必然產(chǎn)生類似于行政區(qū)邊界的影響，隨著開發(fā)區(qū)建設(shè)的深入，土地資源的新的分割，又會(huì)加深開發(fā)區(qū)與基層政區(qū)之間的矛盾。

（二）依托中心城市的政區(qū)調(diào)整模式。這一種模式在廣域型城市行政區(qū)內(nèi)部較為常見，所謂依托中心城市的政區(qū)調(diào)整模式，就是通過行政區(qū)劃調(diào)整，理順城市中心區(qū)和城市邊緣區(qū)行政區(qū)劃體制。在傾向于大城市發(fā)展的戰(zhàn)略安排及中心城區(qū)的政治強(qiáng)勢(shì)下，解決這一問題原則是有利于大中城市行政中心利益安排，具體的做法有兩種，一是中心城區(qū)對(duì)郊區(qū)縣（市）的逐步擴(kuò)展；二是郊區(qū)縣（市）的整建制設(shè)為中心城市的下轄區(qū)。

在這一模式中，大中城市通過對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的重新配置，實(shí)現(xiàn)了對(duì)發(fā)展空間的控制，從而促進(jìn)了中心城區(qū)的發(fā)展。中心城區(qū)的擴(kuò)展相對(duì)于城市發(fā)展來講具有明顯的滯后性，在政區(qū)擴(kuò)張過程中，并沒有合理的統(tǒng)籌規(guī)劃，而是哪里發(fā)展好了就圈一下，容易導(dǎo)致以下問題：一是對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的配置存在著一定的隨意性，使郊區(qū)縣（市）利益受到不公平對(duì)待；二是城市發(fā)展規(guī)劃缺乏前瞻性，頻繁而隨意的行政區(qū)劃調(diào)整，形成了土地利用混亂與低效的現(xiàn)狀。

（三）市場調(diào)控模式。該模式就是要通過制度創(chuàng)新，包括政府制度創(chuàng)新和企業(yè)制度的創(chuàng)新以及市場體系的培育，打破行政區(qū)劃的局限，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動(dòng)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。具體來講，應(yīng)當(dāng)從以下方面具體展開，一是對(duì)市場實(shí)施宏觀調(diào)控的同時(shí)，減少對(duì)企業(yè)的不合理干預(yù)；二是統(tǒng)一制度環(huán)境，為不同所有制企業(yè)、不同地區(qū)企業(yè)營造公平有序的競爭環(huán)境，減少行業(yè)壟斷與行政分割；三是建立健全土地要素市場，完善土地使用權(quán)出讓的價(jià)格形成機(jī)制，等等。市場調(diào)控模式的實(shí)現(xiàn)，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變，土地權(quán)利在政府結(jié)構(gòu)中的合理配置、政府經(jīng)濟(jì)政策以及地方政府其他社會(huì)事務(wù)管理行為改革等一系列制度的創(chuàng)新，任重而道遠(yuǎn)。但是，不容否認(rèn)，通過市場來有效配置政區(qū)邊界地區(qū)的土地資源將是未來的最合意模式。

（作者單位：山西師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院）