國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響

謝秋玲

提要本文介紹了國(guó)庫(kù)集中支付制度的基本內(nèi)容，分析了高校財(cái)務(wù)管理的基本內(nèi)涵和特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上歸納總結(jié)了國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)高校財(cái)務(wù)管理幾個(gè)方面的影響。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)集中支付；高校；財(cái)務(wù)管理

中圖分類號(hào)：C47文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

2001年國(guó)務(wù)院通過(guò)了財(cái)政部提出的《財(cái)政預(yù)算國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》，提出國(guó)庫(kù)集中支付制度，2002年8月財(cái)政部、教育部已在5所部屬高校進(jìn)行了國(guó)庫(kù)集中支付制度的試點(diǎn)單位，在探索和積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上于2005年在全

國(guó)高校全面推廣。這一制度的實(shí)行，將對(duì)現(xiàn)行高校財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生較大的影響，本文將對(duì)此進(jìn)行初步探討。

一、國(guó)庫(kù)集中支付制度的基本內(nèi)容

國(guó)庫(kù)集中支付方式，是以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以健全的財(cái)政支付信息系統(tǒng)和銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)為依托，所有預(yù)算單位需要購(gòu)買商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)時(shí)，由預(yù)算單位提出申請(qǐng)，經(jīng)國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)審核后，將資金通過(guò)單一賬戶體系支付給收款人的制度。國(guó)庫(kù)單一賬戶體系包括財(cái)政部門在央行設(shè)立的國(guó)庫(kù)單一賬戶和財(cái)政部門在商業(yè)銀行設(shè)立的用于工資支付、政府采購(gòu)、經(jīng)費(fèi)支出等集中清算的財(cái)政集中支付專戶，以及財(cái)政部門為預(yù)算單位開設(shè)的用于日常支出的零余額賬戶。

二、高校財(cái)務(wù)管理的內(nèi)涵與特點(diǎn)

高校是事業(yè)單位，事業(yè)單位的兩個(gè)重要特性就是不以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為目的且由政府為主投資興辦。前者說(shuō)明高校和企業(yè)是不同的，它成立的目的主要是代行政府的職能，在市場(chǎng)調(diào)節(jié)無(wú)效的公共事業(yè)領(lǐng)域，即公共教育事業(yè)的范圍為社會(huì)提供服務(wù)，其財(cái)務(wù)管理的主要目的是合理籌集財(cái)政資源并且通過(guò)科學(xué)運(yùn)用這些資源以助于其社會(huì)職能的實(shí)現(xiàn)；后者說(shuō)明高校的主要資金來(lái)源之一是國(guó)家財(cái)政撥款，高校的預(yù)算資金是進(jìn)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的前提和依據(jù)，也是向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的物質(zhì)保證。所以，高校的顯著財(cái)務(wù)特性是耗費(fèi)，它沒(méi)有利潤(rùn)核算，最多只是成本控制，即在保證學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)按序運(yùn)作前提下的成本最小化。因此，高校財(cái)務(wù)管理的核心是預(yù)算管理和成本控制。但隨著高等教育管理體制改革的深入，高校將逐步真正成為面向社會(huì)、自主辦學(xué)的法人實(shí)體和辦學(xué)主體，擁有自主的管理決策和財(cái)務(wù)管理權(quán)。所以，高校的財(cái)務(wù)管理還隱含著實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的目標(biāo)，包括籌資管理、資金支付管理、政府采購(gòu)管理等內(nèi)容。此外，隨著高等教育大眾化的不斷推進(jìn)和高等教育成本分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)行，高等學(xué)校辦學(xué)資金已由過(guò)去的財(cái)政撥款單一格局轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N渠道，包括財(cái)政撥款、收費(fèi)、自有產(chǎn)業(yè)、銀行貸款、投資利得等。高等學(xué)校辦學(xué)形式也呈多樣化，如異地辦學(xué)、聯(lián)合辦學(xué)等，存在總校與分校、不同校區(qū)、聯(lián)合辦學(xué)單位等，財(cái)務(wù)層次關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜。規(guī)模較大的學(xué)校已實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理體制。這些變化給高校的財(cái)務(wù)管理又賦予了一些新的內(nèi)容和特點(diǎn)，國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)高校財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生影響的方向和程度，

都和高校財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容和特點(diǎn)有緊密的聯(lián)系。

三、國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響

（一）對(duì)預(yù)算管理的影響

1、對(duì)預(yù)算范圍的影響。實(shí)行部門預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法，也是我國(guó)建立國(guó)庫(kù)集中收付制度的前提和基礎(chǔ)。部門預(yù)算要求反映部門和單位所有的收入和支出，涵蓋所有的財(cái)政預(yù)算資金，這就要求高校預(yù)算會(huì)計(jì)核算應(yīng)以全部財(cái)政預(yù)算資金為對(duì)象。所以，需要從體制改革入手，研究基本建設(shè)投資預(yù)算管理與事業(yè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的統(tǒng)一性，即部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)包括基本建設(shè)投資項(xiàng)目在內(nèi)的高校所有經(jīng)費(fèi)收支，以全面、完整、真實(shí)反映高校綜合預(yù)算的情況，將基本建設(shè)投資預(yù)算納入高校事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算體系，全面反映高校整體經(jīng)費(fèi)收入和支出情況，以滿足部門預(yù)算和國(guó)庫(kù)管理制度改革的需要。

2、對(duì)預(yù)算編制的影響。目前，高校實(shí)行的是綜合財(cái)務(wù)預(yù)算，預(yù)算編制原則是收支平衡，不搞赤字預(yù)算。因此，在編制年度預(yù)算時(shí)，在合理確定收入的前提下，根據(jù)學(xué)校的年度工作計(jì)劃和工作要點(diǎn)科學(xué)合理地安排支出，除了專項(xiàng)支出外，財(cái)務(wù)預(yù)算中的基本支出根本無(wú)法確切地與實(shí)際支出相對(duì)應(yīng)。而推行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，要求高校在編制年度預(yù)算時(shí)，根據(jù)資金來(lái)源的性質(zhì)將財(cái)政性資金與非財(cái)政性資金進(jìn)行區(qū)分，并確定哪些項(xiàng)目是財(cái)政直接支付，哪些項(xiàng)目是財(cái)政授權(quán)支付，同時(shí)根據(jù)預(yù)算編制按季分月用款計(jì)劃，并落實(shí)到類、款、項(xiàng)、目。

3、對(duì)預(yù)算支出控制力度的影響。財(cái)政部對(duì)撥款所需預(yù)算指標(biāo)的控制原則是：預(yù)算指標(biāo)控制用款計(jì)劃，用款計(jì)劃控制資金支付。根據(jù)部門預(yù)算的管理要求，每一條預(yù)算指標(biāo)都應(yīng)做如下三方面的區(qū)分：按基本支出、項(xiàng)目支出等款、類、項(xiàng)、目的支出功能分類；按財(cái)政直接支付、財(cái)政授權(quán)支付、實(shí)撥資金分類；金額的確定按部門預(yù)算批復(fù)前、部門預(yù)算批復(fù)后分類。從2007年起，預(yù)算指標(biāo)按照政府收支分類改革的新科目執(zhí)行。預(yù)算指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金支出的控制力度。

（二）對(duì)現(xiàn)金管理的影響。改革后，部屬高校的中央教育經(jīng)費(fèi)撥款支付方式由實(shí)撥資金全部改為財(cái)政直接支付或財(cái)政授權(quán)支付。減少了相應(yīng)比例的現(xiàn)金流入量及流出量，由此現(xiàn)金管理的規(guī)模隨之縮小。

1、對(duì)收繳管理的影響。高校的資金收入可以分為非稅收入和應(yīng)稅收入兩個(gè)部分。目前，非稅收入上繳財(cái)政的方式是通過(guò)應(yīng)繳財(cái)政專戶全額上繳，財(cái)政返還高校非稅收入的方式是原數(shù)下?lián)苜Y金至高校的銀行存款賬戶。2008年1月10日，教育部財(cái)務(wù)司下發(fā)的《暫行辦法》中明確指出：財(cái)政部為部屬高校開設(shè)中央財(cái)政匯繳專戶，用于收繳包括學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、考試費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)等非稅收入，并實(shí)行日終零余額管理。該《暫行辦法》的出臺(tái)是部屬高校財(cái)政資金收繳改革的重要標(biāo)志，目的是對(duì)這部分資金從取得到劃入國(guó)庫(kù)的全過(guò)程進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)控?！稌盒修k法》的實(shí)施將有利于收繳環(huán)節(jié)的減少簡(jiǎn)化，提高系統(tǒng)工作效率，有利于避免“亂收費(fèi)”和截留、坐支應(yīng)繳未繳財(cái)政資金現(xiàn)象的發(fā)生。隨著改革的進(jìn)行，普通高校也將朝著這一方向邁進(jìn)。

2、對(duì)支出管理的影響。2007年7月1日，部屬高校的國(guó)家財(cái)政性預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)全面納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系進(jìn)行管理。部屬高校財(cái)政資金支出改革經(jīng)過(guò)初步試點(diǎn)直至全面推行，已將財(cái)政實(shí)撥的全部資金改為額度控制，取消了部屬高校財(cái)政實(shí)撥資金形成的現(xiàn)金流入。這種集中支付制度是對(duì)從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達(dá)商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者賬戶全過(guò)程的監(jiān)控制度。在集中支付制度下，財(cái)政直接支付受到嚴(yán)格的控制，財(cái)政授權(quán)支付也要編制用款計(jì)劃，按計(jì)劃下?lián)苡每铑~度，用款的隨意性受到了嚴(yán)格的約束。支出管理改革避免了資金分散撥付形成的大量資金滯留在部屬高校的局面，提高了資金使用效率，有利于從制度上減少腐敗發(fā)生的誘因。

3、對(duì)結(jié)余資金管理的影響。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度前，財(cái)政性資金同學(xué)校其他資金一樣，其結(jié)余自動(dòng)轉(zhuǎn)入“事業(yè)基金”，以后年度可以繼續(xù)使用。國(guó)庫(kù)集中支付后，當(dāng)年的預(yù)算經(jīng)費(fèi)僅限當(dāng)年使用，尚未使用的授權(quán)用款額度將自動(dòng)注銷，不可跨年度使用。

（三）對(duì)高校權(quán)限的影響

1、對(duì)支配經(jīng)費(fèi)權(quán)限的影響。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度前，財(cái)政撥款是由國(guó)庫(kù)將資金劃到一級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位（如省財(cái)政廳科教文處），再由一級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位劃轉(zhuǎn)到二級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位（如教育廳財(cái)務(wù)處），最后由二級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位劃撥到高校在商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶上，由高校自主支配使用。國(guó)庫(kù)集中支付后，國(guó)庫(kù)據(jù)已批復(fù)的高校部門預(yù)算和用款計(jì)劃，直接向高校在商業(yè)銀行新開設(shè)的零余額賬戶下達(dá)。由上述經(jīng)費(fèi)領(lǐng)撥方式的改變，與以前自主支配賬戶資金比較，學(xué)校只有預(yù)算、計(jì)劃內(nèi)經(jīng)費(fèi)額度的使用權(quán)，不再有在預(yù)算和用款計(jì)劃外資金的調(diào)度權(quán)。因此，如果某項(xiàng)工作所需的經(jīng)費(fèi)未納入預(yù)算，或雖有預(yù)算但未編制用款計(jì)劃，都將導(dǎo)致該項(xiàng)工作無(wú)法得到經(jīng)費(fèi)保障。

2、對(duì)校內(nèi)資金轉(zhuǎn)撥權(quán)限的影響。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度前，根據(jù)“高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度和高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度，學(xué)校財(cái)務(wù)部門可以直接向分校（校區(qū)）、校醫(yī)院、設(shè)備處和基建處等二級(jí)核算單位轉(zhuǎn)撥資金，國(guó)庫(kù)集中支付后，這一校內(nèi)直接轉(zhuǎn)撥資金的權(quán)限被取消。

（四）對(duì)高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的影響。高校最常見的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)包括償債能力風(fēng)險(xiǎn)和支付能力風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度前，高校由于其自有賬戶資金和收費(fèi)權(quán)，很容易獲得商業(yè)銀行貸款，—個(gè)學(xué)校的合理負(fù)債度，即資產(chǎn)負(fù)債率，應(yīng)該是多少，這個(gè)判斷具有很大的主觀性，負(fù)債管理不善的話，高校很容易陷入償債能力風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系后，高校只有一個(gè)零余額賬戶，財(cái)政部門將建立銀行賬戶管理檔案，并對(duì)單位銀行賬戶實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，監(jiān)督賬戶的開立、變更、撤銷等情況，從根本上規(guī)范銀行賬戶的使用和管理，制止亂開戶現(xiàn)象的發(fā)生，因而高校得到商業(yè)銀行貸款的機(jī)會(huì)也大大降低，減少了高校濫用貸款的可能性，也降低了高校的償債能力風(fēng)險(xiǎn)。高校只擁有一個(gè)零余額賬戶，所有的資金都集中在國(guó)庫(kù)單一賬戶中，高校當(dāng)年的所有支出項(xiàng)目都要依據(jù)當(dāng)期的預(yù)算提出用款計(jì)劃，得到財(cái)政部門的批準(zhǔn)，由財(cái)政部門直接支付給收款單位，中間不存在資金在學(xué)校賬戶滯留的情況，當(dāng)然不會(huì)有資金被挪用、擠占的危險(xiǎn)，項(xiàng)目資金和應(yīng)付項(xiàng)目一一對(duì)應(yīng)，支付能力風(fēng)險(xiǎn)也得到有效的降低。

（五）對(duì)高校財(cái)務(wù)工作信息化的影響。國(guó)庫(kù)集中支付依賴于一個(gè)高水平、高起點(diǎn)、高質(zhì)量的財(cái)政支付信息系統(tǒng)，高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，就必須建立一個(gè)能夠與財(cái)政支付信息系統(tǒng)兼容的現(xiàn)代化管理信息系統(tǒng)。因此，國(guó)庫(kù)集中支付制度將極大地促進(jìn)高校財(cái)務(wù)管理信息化水平的提高和具有高等學(xué)校特點(diǎn)的管理信息系統(tǒng)的建立與完善，以確保能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息手段，將高校的預(yù)算執(zhí)行情況及時(shí)反饋到財(cái)政支付信息系統(tǒng)，為執(zhí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付提供及時(shí)、準(zhǔn)確的相關(guān)信息，保證財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付在高等學(xué)校順利實(shí)施。

（作者單位：青島科技大學(xué)）

主要參考文獻(xiàn)：

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