對滇東少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)的實踐與理論探討

【摘要】在全國一些貧困地區(qū)貧困人口比例逐漸下降，扶貧工作逐漸放松的情況下，曲靖市實施“千村扶貧、百村整體推進”工程，成效極為顯著?？偨Y(jié)曲靖扶貧開發(fā)模式，對于類同地區(qū)的扶貧具有重要的指導(dǎo)意義。

【關(guān)鍵詞】民族地區(qū)；扶貧開發(fā)；整體推進；實踐

滇東少數(shù)民族地區(qū)從地理空間范圍上指的是曲靖市,截止2006年，曲靖農(nóng)村人均純收入在958元以下的貧困人口達73萬人。曲靖市貧困人口發(fā)生率達13%，雖比云南省18%的貧困人口發(fā)生率低5%，但絕對數(shù)量多，占全省貧困人口總數(shù)的10.5%。轄區(qū)內(nèi)的會澤、富源、師宗三個扶貧開發(fā)重點縣的人均國民生產(chǎn)總值、地方財政收入、農(nóng)民純收入都相對較低,偏遠地區(qū)少數(shù)民族基本處于整體貧困狀態(tài)。為此，曲靖市委、市政府決定實施“千村扶貧、百村整體推進”工程。

一、滇東少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)實踐

（一）扶貧目標

“整村推進扶貧開發(fā)”就是以村級社會、經(jīng)濟、文化的全面發(fā)展為目標，在建設(shè)內(nèi)容上以發(fā)展經(jīng)濟和增加貧困人口的收入為中心，力求山、水、田、林、路綜合治理，教育、文化、衛(wèi)生和社區(qū)精神文明共同發(fā)展。［1］曲靖市委、市政府分兩批開展“千村扶貧、百村整體推進”行動，第一批從2007年7月至2009年3月，集中力量對162個貧困村委會的1531個貧困自然村實施“整體推進”建設(shè)；第二批從2008年9月至2010年3月，集中力量對170個貧困村委會的1600個貧困自然村實施“整體推進”建設(shè)。具體來說就是實現(xiàn)戶“八有”、自然村“六有”、行政村“六有”目標（簡稱為“866”工程）［2］。戶“八有”。即有一幢瓦頂白墻、具有抗震能力、人畜分居、整潔實用的安居房，有一口沼氣池或節(jié)能灶，有一個衛(wèi)生廁和衛(wèi)生廄，有一個小水窖或小水池，人均有一畝年畝產(chǎn)400公斤以上糧食穩(wěn)產(chǎn)實產(chǎn)的基本農(nóng)田（地），人均有一畝特色高效經(jīng)濟林果或經(jīng)濟作物，年人均有一頭（只）商品畜出售，有一個勞動力掌握一門脫貧致富技術(shù)。自然村“六有”。即有進村入社的簡易公路，村內(nèi)有整潔暢通的硬化道路，有安全衛(wèi)生的飲用水，有進村入戶的通電條件，有能滿足群眾基本需求的就醫(yī)條件，有一批勞動力受到培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移輸出。行政村“六有”。即有進村公路和行道樹，有安全衛(wèi)生的飲用水，有進村入戶的通電條件，有廣播電視、電話信號覆蓋，有合格的辦公房、支部活動室、衛(wèi)生室、文化室、獸醫(yī)室，有群眾信任、團結(jié)干事的村“兩委”班子和維護群眾利益的好制度。

（二）實踐措施

曲靖市以“866”為扶貧目標，堅持創(chuàng)新扶貧機制，實行政府大投入、項目大集中、資金大整合、群眾大參與、社會大扶貧，最大限度的整合資源為主要特點的扶貧開發(fā)模式，主要采取了六方面的措施。

1.樹立大扶貧理念，創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機制

曲靖市委、市政府立足市情，實施到村到戶的“866”工程。以332個貧困村委會的3131個貧困自然村、100萬貧困人口為主戰(zhàn)場，大力實施整體推進、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移“一體兩翼”戰(zhàn)略，全面推進貧困村經(jīng)濟社會發(fā)展。

2.集中連片開發(fā)，解決貧困群眾最現(xiàn)實的利益問題

在項目規(guī)劃上，因村因戶制宜，認真編制“866”工程規(guī)劃和實施方案，做到扶持項目具體可行、目標任務(wù)科學(xué)合理、各項措施切實可行，確保貧困群眾穩(wěn)定解決溫飽。

3.整合資金，建立以財政專項扶貧投入為主導(dǎo)的投入機制

圍繞“866”目標，按照“整合資金、捆綁使用、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一實施、各司其職、各負其責、渠道不亂、用途不變、互相配套、形成合力”的原則，通過項目計劃的編報，重點整合包括財政扶貧資金、以工代賑、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、水利、教育、衛(wèi)生等各行業(yè)的發(fā)展資金和掛鉤幫扶資金，集中投入使用。

4.廣泛動員，掛鉤幫扶

動員一切力量扶貧，形成全社會關(guān)心支持“866”的良好氛圍。建立領(lǐng)導(dǎo)掛鉤幫扶責任制。市委、人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子成員掛鉤幫扶包縣，縣處級領(lǐng)導(dǎo)掛鉤幫扶包村委會。建立掛職扶貧干部幫扶責任制。

5.加強管理，落實制度

嚴格項目管理，嚴格按照基本建設(shè)程序，做好項目的規(guī)劃、論證、申報、審批等前期工作。項目建成后設(shè)立簡介牌，將項目規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、資金使用情況、項目實施質(zhì)量等內(nèi)容公之于眾，加大群眾的參與及監(jiān)督。

6.嚴格考核，明確獎懲

建立嚴格考核機制，按優(yōu)秀、優(yōu)良、良好、合格、不合格五個等次進行考核驗收。對整合資金措施得力、掛鉤幫扶力度大、建設(shè)項目實施進度快、質(zhì)量好、成效顯著的先進集體和先進個人給予表彰獎勵；對工作拖沓、措施不力、未能按時完成任務(wù)、驗收不合格的進行通報批評。

（三）扶貧成效

1.新階段扶貧開發(fā)的“曲靖模式”形成

2008年10月28日，國務(wù)院扶貧辦在曲靖市會澤縣舉辦扶貧開發(fā)理論與實踐學(xué)習(xí)觀摩，來自全國27個省（自治區(qū)、直轄市）扶貧干部，進行交流。國務(wù)院扶貧辦副主任王國良指出，這種經(jīng)驗可以稱之為新階段扶貧開發(fā)“曲靖模式”，曲靖的扶貧開發(fā)在全國具有典型意義。

2.脫貧致富路子拓寬

通過“866”工程的實施，構(gòu)建了貧困地區(qū)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架。經(jīng)過扶貧開發(fā)，第一批“866”目標全面實現(xiàn)，工程實施效益明顯，近50萬人的整體生產(chǎn)生活水平向前跨越了15年。

二、滇東少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)的基本經(jīng)驗

在曲靖的扶貧開發(fā)工作中，廣大干部群眾把中央和省的要求同各地的實際情況有機結(jié)合起來，實事求是，大膽探索，取得顯著的扶貧開發(fā)成效，留下了寶貴的扶貧開發(fā)經(jīng)驗。

（一）扶貧開發(fā)中政府行政手段的運用

我國傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式是一種以個體勞動為基礎(chǔ)、家庭勞動為依托的自給自足的自然經(jīng)濟形式，在農(nóng)村中具有長久性和延續(xù)性。小農(nóng)生產(chǎn)方式的運作和經(jīng)營方式對滇東少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)仍具有深遠的影響。曲靖市委、政府認識到扶貧開發(fā)過程中政府推動的重要性，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強力實施“866”工程。曲靖市顯著的扶貧開發(fā)成效主要在于政府行政手段的運用。它的基本特性就是以下級服從上級，實施強有力的干預(yù)。

（二）整合資金，對口扶持

重點整合財政扶貧等各口的資金，集中投入使用，最大限度地提高扶貧資金的綜合效益，使“整體推進”的每個貧困村委會投入資金不低于400萬元，2007年首批實施的162個村委會，平均每個村整合到位資金達500余萬元，貧困村委會群眾投資投勞10億元以上。每個貧困村委會由1名縣處級領(lǐng)導(dǎo)、1個單位、2戶以上企業(yè)組成掛鉤幫扶組。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)站（所）掛鉤幫扶責任制和黨員干部掛鉤幫扶責任制，動員務(wù)工人員返鄉(xiāng)建設(shè)家園。

三、深化滇東少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)的政策選擇

“866”扶貧開發(fā)在曲靖推行以來，取得了顯著的扶貧效果，貧困群眾收入逐步增加，生產(chǎn)生活條件明顯改善，但是在市場經(jīng)濟的大潮中，上述扶貧開發(fā)水平和貧困地區(qū)后續(xù)發(fā)展能力比較有限，部分區(qū)域也會隨著政府扶貧力度的減弱和社會經(jīng)濟的發(fā)展而重新返貧。為此提出四方面進一步推動扶貧開發(fā)的政策選擇。

（一）優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局

因地制宜的發(fā)展縣域內(nèi)具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，按照宜林則林、宜養(yǎng)則養(yǎng)、宜種則種的原則，合理布局縣域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)，壯大縣域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品體系，培育特色產(chǎn)業(yè)集群。會澤大海草山、羅平多依河、富源古敢水族鄉(xiāng)具有各具特色的旅游資源優(yōu)勢，在合理開發(fā)利用和保護自然資源的前提下，構(gòu)建和延長為游客提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)環(huán)境的服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條。羅平長底具有交通優(yōu)勢，重點發(fā)展商品集散和貿(mào)易運輸業(yè)。

（二）發(fā)展農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化之路

農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營是根據(jù)市場經(jīng)濟運行機制的要求，以市場價格為導(dǎo)向，以農(nóng)業(yè)資源開發(fā)為基礎(chǔ)，在保持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制穩(wěn)定不變的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)村生產(chǎn)力和經(jīng)濟發(fā)展水平，組織分散經(jīng)營的農(nóng)民和農(nóng)戶家庭聚集起來，優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源組合，全面提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營對于帶動農(nóng)民調(diào)整結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)逐步過渡到以農(nóng)業(yè)社會化為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)，并最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有積極的作用。［3］推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，不僅要大力發(fā)展龍頭企業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度，及時了解和掌握市場需求變化，根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品中長期需求的變化趨勢制定企業(yè)的經(jīng)營戰(zhàn)略及配套策略。

（三）科技扶貧

在耕地資源緊缺的情況下，農(nóng)業(yè)發(fā)展對科技的依賴程度越來越高，由于缺乏全面和高層次的科研，豐富的資源很多還處于沉睡的狀態(tài)，沒有形成經(jīng)濟優(yōu)勢和商品優(yōu)勢。因此需要改變貧困地區(qū)不需要高層次科學(xué)研究的觀念，集中力量對貧困地區(qū)資源合理開發(fā)利用進行高層次的科學(xué)研究。

（四）制度創(chuàng)新

農(nóng)村扶貧的制度創(chuàng)新主要包括兩個方面：一是貧困地區(qū)農(nóng)村基本制度創(chuàng)新，主要是現(xiàn)行貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟體制的深化改革；二是扶貧制度本身的創(chuàng)新，即對現(xiàn)行的扶貧方式和管理方式的改革和完善。

結(jié)語

滇東少數(shù)民族地區(qū)自2007年實施“866”扶貧開發(fā)工作以來，從政府的重視程度、扶貧資金的大小、工作力度在曲靖發(fā)展歷史上都是史無前例，成效十分顯著，從滇東少數(shù)民族貧困地區(qū)長遠經(jīng)濟發(fā)展來看，現(xiàn)行的扶貧開發(fā)層次和貧困地區(qū)后續(xù)發(fā)展能力比較有限。只有優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營、走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路，科技扶貧，制度創(chuàng)新才能深化推進滇東少數(shù)民族貧困地區(qū)的可持續(xù)扶貧開發(fā)。

參考文獻

[1]任燕順.對整村推進扶貧開發(fā)模式的實踐探索與理論思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2007（8）：95

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[3]王蕾，陳平，閃輝.“十五”期間安徽省扶貧開發(fā)工作重點縣經(jīng)濟和社會發(fā)展概況[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2007（5）：1529.

基金項目：云南省教育廳科研基金資助項目“滇東少數(shù)民族地區(qū)扶貧理論與實踐研究”（07C41253）。

作者簡介：劉紹吉（1975—），男，云南曲靖人，講師，碩士，主要從事貧困問題研究。