淺論西部開發(fā)中的環(huán)境法制建設(shè)

張　敏

摘要：走可持續(xù)發(fā)展道路是實(shí)現(xiàn)西部大開發(fā)的必然選擇。西部大開發(fā)將面臨來自資源、環(huán)境以及國際因素等方面的巨大壓力。以可持續(xù)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加快西部環(huán)境立法、提高西部人民的環(huán)境法制意識、營造良好的法制環(huán)境并提高執(zhí)法水平，保障西部社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：西部大開發(fā) 可持續(xù)發(fā)展 環(huán)境法制

西部大開發(fā)是一項(xiàng)規(guī)模宏大的社會系統(tǒng)工程，它對縮小東西部差距、促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。這一戰(zhàn)略的實(shí)施必須置于法制的總體框架內(nèi)，依法保障，依法實(shí)施。在西部大開發(fā)的全部內(nèi)容中，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)處于突出的位置，正如朱總理所指出的：“切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)，是實(shí)施西部大開發(fā)的根本”。完善我國環(huán)境法制，依法加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)就成為西部法治建設(shè)和實(shí)現(xiàn)西部可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵工程。

一、可持續(xù)發(fā)展：西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)和西部大開發(fā)的惟一理性選擇

在人類社會漫長的歷史進(jìn)程中，發(fā)展——作為一個最基本、最崇高、最普遍的目標(biāo)，始終被人類所執(zhí)著追求。在傳統(tǒng)發(fā)展思想的支配下，人類改造自然的活動，曾經(jīng)推動了社會的巨大進(jìn)步，取得了輝煌的成就，也將人類逐漸引動了與自然界全面對抗與尖銳對立的冰雪時代。正如恩格斯所說：“我們?nèi)〉玫拿恳淮蝿倮匀唤缍紙髲?fù)了我們?！?0世紀(jì)中葉以來，隨著人類對生態(tài)環(huán)境破壞的日益加劇，環(huán)境問題和生態(tài)危機(jī)越來越嚴(yán)重，已成為影響人類未來，制約各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個突出問題。

基于對環(huán)境問題嚴(yán)重性的認(rèn)識和對傳統(tǒng)發(fā)展觀的深刻反思，人們提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念，即“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。目前，可持續(xù)發(fā)展思想已成為世界上許多國家指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的總體戰(zhàn)略。

長期以來，人們在傳統(tǒng)發(fā)展觀的支配下，對西部進(jìn)行了非持續(xù)性的、掠奪式的開發(fā)破壞，使得西部的生態(tài)環(huán)境日益惡化。再次，WTO的規(guī)則尤其是綠色貿(mào)易規(guī)則對自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，實(shí)質(zhì)上也是對可持續(xù)發(fā)展的要求。

二、西部開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境問題

“積極推進(jìn)西部大開發(fā)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”，是十六大明確的小康建設(shè)工作重點(diǎn)之一。然而，西部開發(fā)是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，最大風(fēng)險就是生態(tài)問題。西部地處內(nèi)陸腹地、幅員遼闊，系我國主要江河、季風(fēng)及沙塵發(fā)源地，也是重要的水資源涵養(yǎng)區(qū)，其特殊的自然地理氣候條件及歷史人文因素，對我國其他地區(qū)生態(tài)環(huán)境有跨域性的巨大影響，是維護(hù)我國整體生態(tài)安全的要害所在；加上西部本身生態(tài)基礎(chǔ)脆弱、人口承載能力低，長期以來不合理的開發(fā)及人為破壞已經(jīng)導(dǎo)致其生態(tài)系統(tǒng)趨于惡化，若再不給予特殊保護(hù)或補(bǔ)救改善，將會出現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)的“生態(tài)災(zāi)難”，不僅西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略會落空，而且危及全國的生態(tài)安全即威脅到整個中華民族的生存與發(fā)展[1]。所以，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)恢復(fù)是西部大開發(fā)的根本點(diǎn)和切入點(diǎn)，其開發(fā)本身就是我國前所未有的巨大的生態(tài)安全保障工程。

西部大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)必然會導(dǎo)致資源消耗量的劇增與環(huán)境負(fù)荷的加重，來自國外和國內(nèi)較發(fā)達(dá)地區(qū)的投資活動還可能帶來污染轉(zhuǎn)嫁西部的問題。無論是加快西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、傳統(tǒng)制造加工業(yè)的振興，還是文化旅游事業(yè)的飛速發(fā)展，以及業(yè)已實(shí)施的西部水土保持、退耕還林（草）等生態(tài)工程，都必須貫徹可持續(xù)發(fā)展原則，充分做好環(huán)境影響評價工作，堅(jiān)持“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先”的方針，統(tǒng)籌兼顧，綜合協(xié)調(diào)；堅(jiān)持從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，依據(jù)地方生態(tài)條件，確立不同的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和模式；依靠科技進(jìn)步與教育發(fā)展，實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，努力改善生態(tài)基礎(chǔ)；逐步推進(jìn)農(nóng)林牧及加工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的小康進(jìn)程。若要避免經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)走“先破壞、后恢復(fù)”的老路，關(guān)鍵在于政策上加以積極引導(dǎo)并依法強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)。

國外區(qū)域開發(fā)經(jīng)驗(yàn)和我國改革開放實(shí)踐表明，對特別地區(qū)實(shí)行特殊法律調(diào)整，對于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展有根本保障作用。我國在西部大開發(fā)中，首要解決的重大課題就是如何為西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)做到立法先行，特別是構(gòu)建以預(yù)防為主的西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系[2]。一般而言，較發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境問題主要涉及污染防治，我國西部因自然生態(tài)已有及可能加劇的人為破壞與原生環(huán)境問題結(jié)合而造成的生態(tài)環(huán)境惡化，其綜合預(yù)防和整治重建，要著眼于西部的特殊性。由此需要認(rèn)真研究和創(chuàng)新設(shè)計特別的環(huán)境法律制度及有效實(shí)施機(jī)制。這有利于促進(jìn)我國環(huán)境污染防治立法實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，即正面臨生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)立法的發(fā)展新階段，還預(yù)示著特殊的環(huán)境物權(quán)制度、區(qū)際環(huán)境關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)法司法功能重整機(jī)制、江河流域環(huán)境立法等系列環(huán)境法制的創(chuàng)新建設(shè)。

西部大開發(fā)中的國際因素將進(jìn)一步凸現(xiàn)。西部大開發(fā)戰(zhàn)略決策的做出，幾乎與中國加入WTO的進(jìn)程是同步的。十六大報告指出：“堅(jiān)持‘引進(jìn)來和‘走出去相結(jié)合，全面提高對外開放水平，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和加入世貿(mào)組織的新形勢，在更大范圍、更廣領(lǐng)域和更高層次上參與國際經(jīng)濟(jì)合作與競爭?！奔尤胍訵TO為代表的經(jīng)濟(jì)全球化，即意味著國內(nèi)市場的國際化，意味著必須按照國際通行規(guī)則搞市場經(jīng)濟(jì)。由于當(dāng)今環(huán)境問題具有國際性，經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致環(huán)保全球化，其中引人注目的是日益加深的國際環(huán)境合作與國際貿(mào)易中的“綠色壁壘”現(xiàn)象。兩者集中反映在環(huán)境與貿(mào)易的關(guān)系問題上。雖然世界貿(mào)易組織為適應(yīng)國際環(huán)保時代的要求，已將環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展觀念納入其規(guī)則體系與運(yùn)行機(jī)制中，力圖在貿(mào)易與環(huán)境之間建立一種建設(shè)性的關(guān)系，即在不損害多邊貿(mào)易體制公平、公開、非歧視原則基礎(chǔ)上促進(jìn)國際環(huán)保合作，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，但由于各國經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、政治、技術(shù)因素的差異，導(dǎo)致環(huán)境與貿(mào)易沖突的矛盾在國際社會短時期難以根本協(xié)調(diào)解決，根由即在于發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)環(huán)境利益與發(fā)展權(quán)利方面認(rèn)識懸殊、矛盾深刻。我國作為一個發(fā)展中的環(huán)境大國和新興貿(mào)易大國，既面臨國內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的壓力，亦面臨國際上來自發(fā)達(dá)國家的自由貿(mào)易挑戰(zhàn)和要求承擔(dān)國際環(huán)保義務(wù)、遵循國際貿(mào)易規(guī)則的壓力。國際上環(huán)境與貿(mào)易的沖突問題，如污染轉(zhuǎn)嫁或生態(tài)侵略、外資引進(jìn)加劇國內(nèi)資源耗竭與生態(tài)退化、出口產(chǎn)品遭遇外國綠色壁壘等等，若不及早采取有效的協(xié)調(diào)應(yīng)對措施，這些問題不僅會嚴(yán)重制約我國對外開放的進(jìn)程，也會嚴(yán)重?fù)p害我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)即影響我國的生態(tài)安全。

三、全面加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)

生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)成功與否是實(shí)現(xiàn)西部可持續(xù)發(fā)展成敗的關(guān)鍵，而要切實(shí)做到這一點(diǎn)則必須依靠全面加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)。

（一）加快西部生態(tài)環(huán)境立法

我國目前已經(jīng)頒布了36部環(huán)境保護(hù)的法律，9部自然資源管理法律，30多部生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理的行政法規(guī)，30多部與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的其他法律和行政法規(guī)，600多部地方性環(huán)境保護(hù)、資源管理的法規(guī)，還制定了395項(xiàng)各類國家標(biāo)準(zhǔn)，這些法律法規(guī)已經(jīng)基本建立起適應(yīng)我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度。

為了實(shí)現(xiàn)西部開發(fā)，全面構(gòu)筑和完善我國的環(huán)境立法必須在可持續(xù)發(fā)展觀的指導(dǎo)下進(jìn)行。中國的環(huán)境立法在過去的實(shí)踐中，“摸著石頭過河”、“成熟一個、制定一個”的做法被證明是一條非理性的思路[3]。立法指導(dǎo)思想既不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，法律體系又缺乏內(nèi)在的協(xié)調(diào)性和合理性，內(nèi)容上尚存在欠缺和落后等諸多瑕疵，因此，需要從以下方面重構(gòu)和完善。(1)在環(huán)境保護(hù)基本法中明確確立可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為環(huán)境立法的指導(dǎo)思想。(2)以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)思想，重新審視我國環(huán)境保護(hù)法和環(huán)境資源保護(hù)法律法規(guī)?，F(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)多是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，必須重新予以審視修改和調(diào)整，在這一過程中，要將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略貫穿始終。立法的根基已動，對一些法律原則、基本措施的修改可能是“傷筋動骨”的。對原有法律法規(guī)中沒有涉及的領(lǐng)域如運(yùn)用市場機(jī)制解決環(huán)境問題等內(nèi)容，更應(yīng)注意加以補(bǔ)充。(3)在環(huán)境保護(hù)法中，補(bǔ)充有關(guān)自然資源保護(hù)的原則性規(guī)定，彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)基本法內(nèi)容的不足；同時，制定獨(dú)立的自然資源保護(hù)法，規(guī)定自然資源保護(hù)的基本原則、基本制度等，作為自然資源保護(hù)的“基本法”。這樣，整個環(huán)境和資源保護(hù)法律體系將更加完善，各單行法律法規(guī)的內(nèi)在統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、合理性也將更趨加強(qiáng)。

（二）提高西部人民的生態(tài)環(huán)境法制意識

生態(tài)環(huán)境法制意識是指人們對社會生活中生態(tài)環(huán)境法律以及有關(guān)生態(tài)環(huán)境法律現(xiàn)象的觀點(diǎn)和態(tài)度的總稱。正確的生態(tài)環(huán)境法律意識能增強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境法律現(xiàn)象及生態(tài)環(huán)境法律知識的認(rèn)識，有利于生態(tài)環(huán)境法律秩序的建立，有利于人們自覺處理好人與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。在提高西部人民的生態(tài)環(huán)境法制意識方面，除了大力宣傳、普及生態(tài)環(huán)境法制知識外，應(yīng)針對西部的特殊性有所創(chuàng)新。首先，要切實(shí)提高西部人民的生存質(zhì)量。生態(tài)環(huán)境法制意識不是憑空產(chǎn)生的，而是由一定物質(zhì)生活條件決定的。實(shí)際上人們在長期生產(chǎn)生活中，對生態(tài)環(huán)境的重要性也有一定的認(rèn)識，而之所以做出一些有害于生態(tài)環(huán)境的行為，往往是迫于生計，只有解決了西部人們的生存問題，才可能把他們與生態(tài)環(huán)境對立的關(guān)系變成統(tǒng)一的關(guān)系。中央政府應(yīng)采取措施提高西部貧困人民的生存質(zhì)量，使他們不至因生計問題危及生態(tài)環(huán)境。否則，西部人與生態(tài)環(huán)境的矛盾不能根本解決，人們對生態(tài)環(huán)境的破壞無非是由公開變成隱秘，個體行為變成群體行為，危害會更加嚴(yán)重。第二，通過典型示范，改變?nèi)藗兊挠^念模式和行為模式。扶植一批通過保護(hù)生態(tài)環(huán)境，合理利用資源脫貧致富的典型，使人們認(rèn)識到只要依法科學(xué)地進(jìn)行開發(fā)，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以同時并舉、互相促進(jìn)，從而使西部人民自覺形成生態(tài)環(huán)境法制意識。第三，厲行法制。生態(tài)環(huán)境法制意識的樹立還必須建立在嚴(yán)格實(shí)施相應(yīng)法律制度的基礎(chǔ)上，對危害生態(tài)環(huán)境的行為要依法處罰，對保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為也要依法獎勵，通過法律實(shí)踐來鞏固生態(tài)環(huán)境法制意識，堅(jiān)持不懈地在廣大西部人民中養(yǎng)成良好的生態(tài)環(huán)境法制意識。

（三）營造良好的法制環(huán)境，提高執(zhí)法水平

有法不依等于無法，而且比無法的后果還要壞，因?yàn)樗茐牧朔傻淖饑?yán)和人民群眾對法制的信心。除了要依法辦事外，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法有其自身特點(diǎn)，必須依據(jù)生態(tài)環(huán)境科學(xué)知識，對危害生態(tài)環(huán)境的行為后果進(jìn)行分析認(rèn)定，這就要求執(zhí)法者不僅具有法律知識，而且還必須具有生態(tài)環(huán)境方面的知識。就目前西部環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)而論，還需要進(jìn)一步提高，才能完成這項(xiàng)艱巨的任務(wù)。要通過各種培訓(xùn)，迅速提高西部環(huán)境執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高他們的執(zhí)法水平。

克服地方保護(hù)主義，確保司法公正，是西部開發(fā)中一個非常重要、亟待解決的問題。西部地區(qū)許多司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)緊張、人員缺乏，而且同地方存在著人、財、物上的依附關(guān)系，不可避免地一些司法機(jī)關(guān)變成維護(hù)地方利益的工具，失控于中央和上級司法機(jī)關(guān)。除加大西部司法機(jī)關(guān)的投入外，根據(jù)生態(tài)環(huán)境資源跨行政區(qū)的特點(diǎn)，可以考慮在西部設(shè)立跨省區(qū)的大區(qū)法院或巡回法院，這樣做有以下幾個好處。第一，有利于處理西部跨省區(qū)的綜合性、區(qū)域性的法律問題，比如依法利用和保護(hù)跨省區(qū)的同一森林，同一處礦藏，尤其是同一條河流，就需要統(tǒng)一的跨區(qū)域的執(zhí)法和司法機(jī)制。第二，有利于在體制上克服執(zhí)法中和司法中的地方保護(hù)主義和地方特殊主義，維護(hù)社會主義法制的尊嚴(yán)。第三，有利于把地方政府的依法行政有效地納入司法的監(jiān)督之中。第四，有利于推進(jìn)我國整個司法體制的改革。

四、結(jié)論

總而言之，西部的生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)必須逐步培育西部人主體對環(huán)境法律的認(rèn)同和信仰，完善環(huán)境立法，適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，保障西部社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

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