論我國大學(xué)內(nèi)部治理關(guān)系及治理模式思考

[摘 要]大學(xué)治理分為外部治理和內(nèi)部治理。大學(xué)內(nèi)部治理主要處理好大學(xué)的黨委、校長與教授的治理關(guān)系和大學(xué)的校、院、系的治理關(guān)系。建構(gòu)大學(xué)內(nèi)部治理模式應(yīng)是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”，既符合大學(xué)的內(nèi)在屬性和管理規(guī)律，又符合我國具體國情，要進(jìn)一步加以堅(jiān)持和完善，努力打造中國特色的大學(xué)新制度。

[關(guān)鍵詞]高校 內(nèi)部治理 運(yùn)行機(jī)制 治理模式

作者簡介：許青云（1954-），男，平頂山學(xué)院黨委書記，副教授，碩士，主要從事高等教育管理研究。

大學(xué)起源于中世紀(jì)歐洲的學(xué)者行會，是聚集在城市中的學(xué)者為避免外界干擾，模仿工商行會組織起來的，自由探索知識、傳播知識的“知識之都”。[1]此后，經(jīng)過千余年的發(fā)展變遷，其核心涵義始終不變，被紐曼稱為“是一切知識和科學(xué)、事實(shí)和原理、探索和發(fā)展、試驗(yàn)和思考的高級保護(hù)力量”。[2]即使到了現(xiàn)代，社會狀況發(fā)生了急劇變化，大學(xué)日益從邊緣走向社會中心，大學(xué)仍承載著培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、服務(wù)社會的歷史使命。

我國大學(xué)的治理架構(gòu)從產(chǎn)權(quán)形式上看，分為公立、民辦大學(xué)。民辦大學(xué)按產(chǎn)權(quán)的歸屬不同，又分為完全民辦型、混合型，產(chǎn)權(quán)多元化拓寬了教育融資渠道，增加了教育供給，促進(jìn)了大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。從領(lǐng)導(dǎo)體制上看，目前國立或公辦高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，民辦高校或教育集團(tuán)舉辦的高校則實(shí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。就我國的高等教育實(shí)踐的效果來看，黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制，是適合我國國情的，不過這種體制需要進(jìn)一步發(fā)展和完善。

一、大學(xué)內(nèi)部治理關(guān)系

大學(xué)治理分為外部治理和內(nèi)部治理。外部治理的關(guān)系主要包括：大學(xué)治理與政府和社會關(guān)系，大學(xué)治理與法律關(guān)系，大學(xué)治理與大學(xué)市場關(guān)系等；大學(xué)內(nèi)部治理關(guān)系主要包括：大學(xué)的黨委、校長與教授的治理關(guān)系，大學(xué)的校、院、系的治理關(guān)系，本文重點(diǎn)研究內(nèi)部治理關(guān)系，具體來說，有以下幾個方面：

（一）大學(xué)的黨委、校長與教授的治理關(guān)系

1．黨委與校長的責(zé)權(quán)界定

我國公辦高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。由于黨委書記和校長都由上級組織部門任命，實(shí)際上存在著領(lǐng)導(dǎo)體制的“雙首長制”?！陡叩冉逃ā芬?guī)定了黨委和校長的職責(zé)范圍，但在具體的管理活動中實(shí)際存在著職能交叉、重疊現(xiàn)象。又明確規(guī)定黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制重大事項(xiàng)需經(jīng)黨委討論決定，但何謂“重大事項(xiàng)”在很多情況下是難以清晰界定的。因此，對學(xué)校發(fā)展的意義而言，校長和書記的觀念、習(xí)慣和素質(zhì)以及二者默契程度大于制度約束的重要性，從而有人提出黨委行政一把手要么“哥倆好”，要么黨委會和校長辦公會（或校務(wù)會）常聯(lián)合議事，重疊議事，這種黨委和行政共同決策，共同實(shí)施、共同監(jiān)督，看似民主，發(fā)揮集體作用，實(shí)則違背了經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離的科學(xué)管理原則；要么黨委包辦行政，或行政不聽黨委意見另搞一套，甚至黨委行政各行其是，不能形成“民主治理”，只能是“精英治理”或“一把手”治理，這是大學(xué)內(nèi)部要治理的主要問題。

無庸諱言，大學(xué)黨委是大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)。黨委領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)主要體現(xiàn)宏觀的戰(zhàn)略決策和對學(xué)校發(fā)展中重大問題的決策。例如辦學(xué)方向、學(xué)校定位、發(fā)展規(guī)模以及學(xué)校主要崗位干部等；對一些戰(zhàn)術(shù)性決策和學(xué)術(shù)方面的決策，例如學(xué)生培養(yǎng)方案制定、學(xué)科重組、新專業(yè)設(shè)置、師資培養(yǎng)等黨委可不直接參與，以免“撿了芝麻丟了西瓜”。這樣黨委可以比較超脫地更有力地行使領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督職能，考核行政執(zhí)行學(xué)校戰(zhàn)略決策和各項(xiàng)方針政策的績效。

大學(xué)學(xué)術(shù)人員（教授）等和非學(xué)術(shù)人員，主要通過大學(xué)治理結(jié)構(gòu)上的各種輔助決策咨詢委員會參與大學(xué)的各種決策過程，反映和維護(hù)大學(xué)內(nèi)各類群體的自身利益。目前，大學(xué)一般都設(shè)有學(xué)術(shù)委員會、教學(xué)委員會、財務(wù)委員會等教授和其他成員參與治理的機(jī)構(gòu)，但缺乏明確的職責(zé)和運(yùn)作程序，許多仍停留在提供信息和咨詢的層次上，距離真正參與決策和監(jiān)督尚遠(yuǎn)。

2．職業(yè)型校長和學(xué)術(shù)型校長

我國大學(xué)校長選拔，非常重視校長的學(xué)術(shù)地位和水平，由大學(xué)者（大專家）來管理學(xué)校。部屬院校，似乎只有院士擔(dān)任校長，省屬院校，似乎有教授、博士頭銜擔(dān)任校長，才能體現(xiàn)對他的重用，才能提升學(xué)校的聲譽(yù)。事實(shí)上，現(xiàn)行的選拔標(biāo)準(zhǔn)和選拔方式對校長的管理才能關(guān)注不夠，選拔機(jī)制過分強(qiáng)調(diào)“學(xué)術(shù)能力”而輕視決策和管理執(zhí)行能力，一方面使不少出色的專家陷入難以駕馭的繁煩事務(wù)之中，造成人才資源的極大浪費(fèi)；另一方面，由于上世紀(jì)末高校擴(kuò)招，辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大，競相擴(kuò)大校園、財務(wù)債務(wù)沉重，加上隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大學(xué)與社會交往頻繁而密切，而處理與社會關(guān)系、管理執(zhí)行能力不足，影響了學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展，造成更多機(jī)遇的喪失和機(jī)會損失與資源浪費(fèi)。另外，目前大學(xué)各種學(xué)術(shù)委員會及其成員構(gòu)成具有很強(qiáng)的行政色彩，校長集行政首長學(xué)術(shù)權(quán)威于一身，容易形成官本位或個人學(xué)術(shù)霸權(quán)，影響學(xué)科發(fā)展和資源配置的公平性。

有人將大學(xué)描述為“結(jié)構(gòu)化的無政府主義”。這實(shí)際上反映了大學(xué)主要活動由下向上的基本特點(diǎn)，即學(xué)術(shù)人員知道該做什么？該朝哪兒走，無法像企業(yè)或政府那樣從上到下進(jìn)行行政安排，這就決定了大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力的行使應(yīng)該組織化和制度化，利用各種學(xué)術(shù)組織進(jìn)行決策，以真正實(shí)現(xiàn)教授治學(xué)。所以，校長的選拔首先應(yīng)重視其教育行政管理能力，其次才是學(xué)術(shù)能力。[3]目前的現(xiàn)狀證明，校長大量的精力用于向銀行和社會貸款、籌措資金、協(xié)調(diào)社會職能部門，創(chuàng)造學(xué)校發(fā)展外部環(huán)境。大學(xué)的學(xué)術(shù)管理由教授或主管教學(xué)、科研的校長來管理，并依靠制度來保障。使教授成為學(xué)科和學(xué)術(shù)發(fā)展的權(quán)威，參與到學(xué)校學(xué)術(shù)發(fā)展和教育的重大決策過程中，對決策的結(jié)果享有監(jiān)督權(quán)，這樣不僅可以減輕校長候選人必須學(xué)術(shù)和管理能力雙強(qiáng)的選拔難度，也有利于調(diào)動教授的積極性和主動性以及學(xué)術(shù)發(fā)展上的公平性。

（二）大學(xué)的校、院和系的治理關(guān)系

目前，我國大學(xué)校、院、系是直線職能式組織結(jié)構(gòu)，基本上屬于行政系統(tǒng)和生產(chǎn)企業(yè)沿用的科層式管理體制。這種以“貫徹執(zhí)行”為主要內(nèi)容的行政管理體制，用來管理謀求研究創(chuàng)新和高學(xué)術(shù)水平的大學(xué)就顯得很不適應(yīng)，其結(jié)果往往和預(yù)期目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。大學(xué)界人士都對此有同樣感受，校領(lǐng)導(dǎo)層陷于繁重的行政管理事務(wù)中，整天忙碌，難以將精力放在研究學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略層面的問題和主體工作上?，F(xiàn)在不少大學(xué)已經(jīng)提出管理重心下移，探討改進(jìn)現(xiàn)有校、院系之間的治理關(guān)系。

大學(xué)是以知識為主要運(yùn)作內(nèi)容的組織，各學(xué)科門類的知識之間既有共性，又有其個性，過度集中管理不利于學(xué)科的發(fā)展，特別在院校合并以后，各學(xué)科門類間的差異擴(kuò)大，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)難以具體管理，因此，大學(xué)實(shí)行以學(xué)院為重點(diǎn)的管理體系是比較適宜的。其實(shí)西方多數(shù)大學(xué)涵蓋的學(xué)科門類比我國大學(xué)更廣，但學(xué)院可以說是自主管理，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)層對學(xué)院事務(wù)一般較少干預(yù)。

學(xué)院一級為管理執(zhí)行的主體。其基本思路應(yīng)是參與型的治理模式。參與型的治理模式，指大學(xué)的學(xué)院中各類利益群體都能有效地參與決策過程。學(xué)術(shù)人員是治理核心，行政人員是各種資源、服務(wù)的有效提供者，學(xué)生是學(xué)習(xí)主體，他們都應(yīng)該在與自己利益關(guān)系密切的問題上，對決策過程施加影響。同時，這種模式要充分體現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離的管理原則。我國高等教育法第十條和第十一條對民主管理和學(xué)術(shù)自由作了相應(yīng)規(guī)定，參與型的治理模式應(yīng)包括健全的決策執(zhí)行系統(tǒng)，有效的參謀咨詢系統(tǒng)和完善的監(jiān)督反饋系統(tǒng)，院級的組織機(jī)構(gòu)，可作如下改革探索：

1．決策機(jī)構(gòu)可稱為“院務(wù)委員會”，學(xué)院的重大事項(xiàng)，必須經(jīng)過院務(wù)委員會的討論和批準(zhǔn)。牽涉到院領(lǐng)導(dǎo)個人利益的事項(xiàng)如業(yè)績津貼的多少，院領(lǐng)導(dǎo)參與上級博款項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)分配等，均需有院務(wù)委員會討論決定，以避免院領(lǐng)導(dǎo)既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員的反?，F(xiàn)象。院務(wù)委員會可由當(dāng)然委員（如分黨委書記、或總支書記、院長）、各下屬單位代表、教授代表等組成，其中當(dāng)然代表不得兼任院務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)，院務(wù)委員會正副主席不是常設(shè)崗位，宜采用交錯輪值制，每任一學(xué)期，每人任正副主席各一學(xué)期（除第一任正主席外）。討論學(xué)生工作或?qū)W生利益有關(guān)的問題時，應(yīng)當(dāng)邀請學(xué)生會正副主席參加。討論發(fā)展規(guī)劃等重大問題，還可邀請校外人士參加，以加強(qiáng)學(xué)院與社會的聯(lián)系。院務(wù)委員會有向行政領(lǐng)導(dǎo)提出質(zhì)詢的權(quán)利。

行政機(jī)構(gòu)（即正副院長及其領(lǐng)導(dǎo)下的院機(jī)關(guān)）有權(quán)獨(dú)立執(zhí)行職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)，并對執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。院長或受院長委托的副院長，應(yīng)每學(xué)期向院務(wù)委員會提交學(xué)期工作報告，由院務(wù)委員會審議。院領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生，可以采用上級提名或由教師為主體的全院教職工代表大會進(jìn)行差額選舉產(chǎn)生。這種做法與目前采用的選拔方式基本相同，但最后的決定權(quán)交給教職工代表大會。現(xiàn)在采用民意測驗(yàn)法，缺乏透明度，群眾并不滿意。對行政領(lǐng)導(dǎo)還應(yīng)有罷免制度，以打破任期內(nèi)的鐵飯碗。這樣既使選舉出的人不妥，也容易得到糾正。

2．為了充分發(fā)揮教授和業(yè)務(wù)專家的參謀咨詢作用和參與學(xué)院的學(xué)術(shù)管理，按學(xué)校規(guī)定設(shè)立的諸如學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位分委員會等原有機(jī)構(gòu)，除繼續(xù)執(zhí)行原有的職責(zé)外，還同時作為院領(lǐng)導(dǎo)的參謀咨詢機(jī)構(gòu)。院領(lǐng)導(dǎo)還可根據(jù)需要，增設(shè)若干專門小組，為學(xué)院提供有關(guān)方面的咨詢意見。

3．監(jiān)督機(jī)構(gòu)可稱為“院監(jiān)督委員會”。院監(jiān)督委員會監(jiān)督和評估院行政領(lǐng)導(dǎo)是否正確執(zhí)行黨的路線、方針、政策，是否堅(jiān)持社會主義辦學(xué)方向等。有權(quán)組織對教學(xué)科研質(zhì)量，行政工作質(zhì)量以及干部工作作風(fēng)等進(jìn)行評估，并就評估中發(fā)現(xiàn)的問題提出建議，交院務(wù)委員會討論，特別要對院一級領(lǐng)導(dǎo)是否廉潔奉公，是否以職務(wù)之便謀取個人利益進(jìn)行有效的監(jiān)督。

二、建構(gòu)大學(xué)內(nèi)部治理模式

科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制能夠保證大學(xué)規(guī)范、高效、協(xié)調(diào)地運(yùn)轉(zhuǎn)，維持和激發(fā)學(xué)校的活力。要使大學(xué)始終保持旺盛的發(fā)展活力，必須作出科學(xué)的制度來安排。大學(xué)制度是大學(xué)管理與運(yùn)行的規(guī)則體系。我國高等教育管理體制改革的目標(biāo)，就是建立具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度。這一制度架構(gòu)，宏觀層面（學(xué)校與外部的關(guān)系）：政府宏觀管理、市場適度調(diào)節(jié)、社會廣泛參與、學(xué)校依法自主辦學(xué)；微觀層面（學(xué)校內(nèi)部）：黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理。[4]這一架構(gòu)遵循了教育規(guī)律，符合我國國情和法規(guī)，具有充分的可行性和科學(xué)性，也是2008年全國十六次高校黨建工作會議上提出的建立現(xiàn)代大學(xué)制度總體要求和內(nèi)涵的詮釋。

（一）現(xiàn)代大學(xué)制度是迄今為止合理而健全的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

黨委領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在樹立科學(xué)、進(jìn)步、現(xiàn)代的教育思想和辦學(xué)理念，領(lǐng)導(dǎo)建立和現(xiàn)代大學(xué)制度相適應(yīng)的民主決策、民主管理模式的具體制度設(shè)計及制度執(zhí)行，領(lǐng)導(dǎo)對決策和管理過程的民主監(jiān)督，在教育思想、辦學(xué)理念、制度設(shè)計等方面發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)的作用。堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，就是要保證黨的教育方針在大學(xué)得到貫徹落實(shí)，保證高校的社會主義辦學(xué)方向，保證學(xué)校重大問題決策的正確性，保證高校各級領(lǐng)導(dǎo)班子的建設(shè)和黨的組織建設(shè)。

校長負(fù)責(zé)就是要讓校長充分行使《高等教育法》所賦予的行政權(quán)利，同時承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。校長一方面應(yīng)是先進(jìn)教育思想的探索者、宣傳者和貫徹者；另一方面又是學(xué)校行政管理系統(tǒng)的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者。以校長為首的行政管理系統(tǒng)是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中行政性權(quán)力的體現(xiàn)。校長必須依法行政，依法獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)，全面負(fù)責(zé)學(xué)校的教學(xué)、科研和其他行政管理工作。校長是學(xué)校的校長，學(xué)校不是校長的學(xué)校，校長負(fù)責(zé)，不是校長個人說了算，而是要通過建立健全切實(shí)可行的制度和機(jī)制，防止監(jiān)督失控，造成重大損失。

教授治學(xué)。我國杰出的大學(xué)校長竺可楨先生說過，教授是大學(xué)的靈魂。大學(xué)實(shí)行教授治學(xué)，行使教授的民主治學(xué)權(quán)是辦好一所大學(xué)的重要問題。教授治學(xué)中的“教授”即是指教師集體與代表?！爸螌W(xué)”不僅體現(xiàn)在學(xué)科層面，即諸如學(xué)校定位、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)模式、師資結(jié)構(gòu)、招生規(guī)模和資源配置等類似行政性的事務(wù)，在本質(zhì)上有很強(qiáng)的學(xué)術(shù)屬性。因此，“教授治學(xué)”是要在學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和體制上為學(xué)術(shù)權(quán)力參與決策和管理定位，并加以制度化和規(guī)范化，這是落實(shí)大學(xué)“依法自主辦學(xué)、實(shí)行民主管理”的重要舉措。

民主管理。大學(xué)民主管理是科學(xué)決策，開放辦學(xué)的一個重要途徑。辦好一所大學(xué)，除了領(lǐng)導(dǎo)班子的科學(xué)決策外，重要的問題是教師和學(xué)生的參與。在辦學(xué)過程中，必須給予師生員工參與辦學(xué)的主動權(quán)，定期召開教代會、工代會、學(xué)代會，認(rèn)真聽取師生員工對學(xué)校辦學(xué)理念、管理模式和工作方法，使大學(xué)越辦越好，讓教職工滿意，讓人民群眾滿意。

（二）確立和完善以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”為特征的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，既符合大學(xué)的內(nèi)在屬性和管理規(guī)律，又符合我國國情。有利于加強(qiáng)和完善黨對大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)，突出了黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心地位和領(lǐng)導(dǎo)作用，有利于完善大學(xué)內(nèi)部的決策機(jī)制，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力互相協(xié)調(diào)、補(bǔ)充和制衡，形成自我發(fā)展、自我約束機(jī)制；有利于增強(qiáng)教師隊(duì)伍的凝聚力，在制度上確保學(xué)術(shù)權(quán)力對民主決策和民主管理的參與，能使教師集體擺脫被動而單純地接受管理的狀態(tài)，最大限度地調(diào)動教師的積極性；有利于弱化或消除“官本位”觀念在學(xué)校中的影響；有利于學(xué)校校長和其他行政管理人員的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。

我國大學(xué)制度的創(chuàng)新是一個漸進(jìn)的過程，要進(jìn)一步繼續(xù)解放思想、更新觀念，在堅(jiān)持社會主義辦學(xué)方向的前提下，處理好校長治校與堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制的關(guān)系，學(xué)術(shù)自由與健全社會主義制度的關(guān)系，教授治學(xué)與民主管理的關(guān)系，努力打造中國特色的大學(xué)新制度。

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