行政訴訟性質(zhì)研究

孔繁華

[摘要]行政訴訟性質(zhì)是指行政訴訟這樣一種客觀存在的社會(huì)制度區(qū)別于其它事物的根本屬性，它通過(guò)行政訴訟現(xiàn)象表現(xiàn)出來(lái)，具有穩(wěn)定性、多元性和層次性的特征。行政訴訟的性質(zhì)包括三個(gè)方面：行政訴訟是運(yùn)用司法權(quán)解決行政爭(zhēng)議的訴訟程序制度；行政訴訟是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督制度；行政訴訟是司法權(quán)對(duì)相對(duì)人權(quán)利提供的救濟(jì)制度。

[關(guān)鍵詞]行政訴訟；性質(zhì)；訴訟程序；監(jiān)督行政；救濟(jì)權(quán)利

[中圖分類(lèi)號(hào)]DF9[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672—7320(2009)01—0037—04

一、行政訴訟性質(zhì)概述

(一)行政訴訟性質(zhì)界定

性質(zhì)即“事物的特性和本質(zhì)”，是“一種事物區(qū)別于其他事物的根本屬性”，是事物一般性和特殊性的辯證統(tǒng)一。性質(zhì)是事物的內(nèi)在規(guī)定性，“質(zhì)是使事物成為它自身并使該事物同其他事物區(qū)別開(kāi)來(lái)的內(nèi)部規(guī)定性。質(zhì)和事物的存在是同一的，特定的質(zhì)就是特定的事物存在本身”。一件事物或者一類(lèi)事物的“本質(zhì)”就是指它的那樣一些性質(zhì)，這些性質(zhì)一經(jīng)變化就不能不喪失事物自身的同一性。從性質(zhì)概念在哲學(xué)意義上的內(nèi)涵可知，行政訴訟的性質(zhì)是指行政訴訟這樣一種客觀存在的社會(huì)制度的根本屬性，它既表明行政訴訟作為一種法律制度的一般性，又表明行政訴訟區(qū)別于其它法律制度的特殊性。

1、行政訴訟性質(zhì)是行政訴訟的內(nèi)在規(guī)定性。行政訴訟性質(zhì)與行政訴訟制度的存在是同一的，即有行政訴訟制度必有這樣的性質(zhì)；具備某些特定性質(zhì)的事物一定是行政訴訟制度。不同國(guó)家的行政訴訟制度表現(xiàn)形式不同，名稱(chēng)也不盡一致，如果僅從表象判斷，無(wú)法進(jìn)行深入地比較研究。行政訴訟的本質(zhì)為我們解決了這一問(wèn)題，不管名稱(chēng)為何，表現(xiàn)怎樣，只要在本質(zhì)上具有共性就是行政訴訟制度。

2、行政訴訟性質(zhì)通過(guò)行政訴訟現(xiàn)象表現(xiàn)出來(lái)。本質(zhì)是看不見(jiàn)、摸不著的，是通過(guò)思維抽象得出的結(jié)論，認(rèn)識(shí)行政訴訟的本質(zhì)只能從行政訴訟現(xiàn)象人手，運(yùn)用科學(xué)的分析方法撥開(kāi)覆蓋在現(xiàn)象表面的面紗，才能看清事物的本來(lái)面目，不能簡(jiǎn)單地將行政訴訟現(xiàn)象視為行政訴訟的本質(zhì)。

3、行政訴訟性質(zhì)具有穩(wěn)定性。決定行政訴訟性質(zhì)的是行政訴訟內(nèi)部的矛盾關(guān)系，只要基本矛盾沒(méi)有改變，行政訴訟性質(zhì)就不會(huì)改變。穩(wěn)定性下蘊(yùn)涵著復(fù)雜性，矛盾不同方面的相互轉(zhuǎn)化和斗爭(zhēng)決定行政訴訟性質(zhì)表現(xiàn)的重點(diǎn)不同。行政訴訟性質(zhì)的穩(wěn)定性為我們正確認(rèn)識(shí)行政訴訟性質(zhì)提供了可能性，行政訴訟內(nèi)部矛盾的復(fù)雜性為我們認(rèn)識(shí)特定歷史條件下行政訴訟性質(zhì)帶來(lái)了困難。

4、行政訴訟性質(zhì)具有多元性。行政訴訟的性質(zhì)并非是單一、唯一的，而是具有多個(gè)方面的性質(zhì)，即在某一層次上的本質(zhì)表現(xiàn)為多個(gè)方面?！岸嘣姆杀举|(zhì)相應(yīng)地支配著多元的法律現(xiàn)象”；反過(guò)來(lái)看，多元的法律現(xiàn)象反映多元的法律本質(zhì)。多元本質(zhì)之間并沒(méi)有輕重之分、本質(zhì)與非本質(zhì)之別。只是在特定的歷史條件下，某一方面的本質(zhì)表現(xiàn)更突出。

5、行政訴訟性質(zhì)具有層次性。正確認(rèn)識(shí)行政訴訟的性質(zhì)，首先要認(rèn)識(shí)其多元本質(zhì)，其次，要認(rèn)清其多層次的本質(zhì)。行政訴訟性質(zhì)的多元性與多層次性是不同的，多元性從橫的方面反映行政訴訟性質(zhì)，多層次從縱的方面反映行政訴訟性質(zhì)。

(二)行政訴訟性質(zhì)與相關(guān)范疇辨析

1、行政訴訟性質(zhì)與價(jià)值。行政訴訟價(jià)值是行政訴訟這種客觀事物對(duì)主體需要的滿(mǎn)足程度。性質(zhì)具有客觀性，價(jià)值具有主觀性。兩者之間的關(guān)系可以表述為：性質(zhì)決定價(jià)值，價(jià)值反映性質(zhì)。一個(gè)國(guó)家特定歷史時(shí)期行政訴訟的性質(zhì)表現(xiàn)直接決定行政訴訟的價(jià)值：行政訴訟性質(zhì)突出表現(xiàn)為行政法律監(jiān)督制度，則更加追求秩序與效率價(jià)值；行政訴訟性質(zhì)突出表現(xiàn)為行政救濟(jì)制度，則更加追求公正與自由價(jià)值。價(jià)值不能脫離性質(zhì)，價(jià)值反映性質(zhì)并實(shí)現(xiàn)性質(zhì)。性質(zhì)與價(jià)值的辯證關(guān)系告訴我們，對(duì)一國(guó)行政訴訟制度的認(rèn)識(shí)可以通過(guò)性質(zhì)來(lái)考察價(jià)值，也可以通過(guò)價(jià)值來(lái)反推性質(zhì)。

2、行政訴訟性質(zhì)與立法目的。性質(zhì)具有客觀性，目的具有主觀性，性質(zhì)決定目的。立法者不能脫離行政訴訟的客觀性質(zhì)而希望通過(guò)行政訴訟達(dá)到不切實(shí)際的目的，這是一種純粹的主觀臆想，這樣的目的根本不可能實(shí)現(xiàn)?！傲⒎康呐c法律的性質(zhì)密切相關(guān)，只能在法律的性質(zhì)之中擇其要者追求之。追求某種脫離開(kāi)該法律性質(zhì)的所謂目的必然偏離法律的實(shí)質(zhì)，從而可能使得其所制定的法律是彼法而非此法?！笔苄姓V訟性質(zhì)的制約，行政訴訟立法的目的亦有多種選擇。

3、行政訴訟性質(zhì)與功能。行政訴訟性質(zhì)是行政訴訟制度作為一種科學(xué)制度的客觀存在，而行政訴訟功能是這一制度在客觀上所發(fā)揮的作用。性質(zhì)與功能都具有客觀性。從總體上看，制約行政訴訟功能的相關(guān)因素按其重要性可以分為決定性的因素和影響性的因素。行政訴訟的性質(zhì)決定行政訴訟的功能，行政訴訟的功能同時(shí)受制于其它條件如立法目的、法治環(huán)境、法律意識(shí)等因素的影響。行政訴訟性質(zhì)是決定行政訴訟功能的首要因素，性質(zhì)不同，功能自然有差異。

二、行政訴訟之外部現(xiàn)象與內(nèi)部矛盾

(一)行政訴訟性質(zhì)之考察視角

1、過(guò)程視角：行政訴訟表現(xiàn)為一種“訴訟”。行政訴訟的主管機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)。當(dāng)代各國(guó)行政訴訟制度各具特色，行政訴訟主管機(jī)關(guān)的名稱(chēng)、法律地位、性質(zhì)等方面的差異也很大，但它們具有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即都是行使司法權(quán)的機(jī)關(guān)?！靶姓V訟的核心是以審判方式的訴訟程序解決行政爭(zhēng)議，監(jiān)督行政活動(dòng)。至于解決爭(zhēng)議的機(jī)關(guān)是行政法院或普通法院，或法律所創(chuàng)設(shè)的其它機(jī)構(gòu)，不是問(wèn)題的關(guān)鍵所在?！?/p>

2、內(nèi)容視角：法院側(cè)重審查“被告”的行為。司法審查的對(duì)象是被告的行政行為。雖然各國(guó)行政訴訟(司法審查)范圍寬窄不同，但總體來(lái)看，可受司法審查的行為都是行政行為?！皩?duì)法院來(lái)說(shuō)，某種行為是不是行政行為，往往可能構(gòu)成司法審查的先決條件，因?yàn)橹挥行姓袨椴拍艹蔀樗痉▽彶榈膶?duì)象?！毙姓V訟強(qiáng)調(diào)被告的舉證責(zé)任。從各國(guó)行政訴訟(司法審查)舉證責(zé)任分配的規(guī)則來(lái)，都在一定程度上強(qiáng)調(diào)了被告對(duì)自己作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任。

3、主體視角：原被告雙方法律地位“恒定”。一般情況下，行政訴訟的原告是行政相對(duì)人，也就是說(shuō)只有行政相對(duì)人才享有起訴權(quán)；而行政主體則沒(méi)有起訴權(quán)。這是因?yàn)樵谛姓芾矸申P(guān)系中，相對(duì)人處于被管理、受支配的地位，與行政主體之間產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)需要尋求有關(guān)機(jī)關(guān)的救濟(jì)；而行政主體因享有行政權(quán)，不需要司法權(quán)的救濟(jì)。與此相對(duì)，行政訴訟的被告始終是享有行政權(quán)的組織。

(二)決定行政訴訟性質(zhì)的內(nèi)在矛盾

1、權(quán)力與權(quán)力的關(guān)系。權(quán)力制衡(約)是行政訴訟產(chǎn)生的內(nèi)在動(dòng)因。就立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系而言，行政應(yīng)受立法支配。為了保證立法對(duì)行政的有效控制，設(shè)置一定的監(jiān)督機(jī)制是必不可少的，司法審查就發(fā)揮了這種監(jiān)督作用。立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的支配關(guān)系為司法審查提供了依據(jù)，司法審查的核心就是審查行政權(quán)的行使是否合法。就司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系而言，對(duì)行政權(quán)的控制既有來(lái)自立法權(quán)的控制也有來(lái)自司法權(quán)的控制和行政權(quán)自身的控制。但司法控制具有不可比擬的優(yōu)點(diǎn)。司法審查以司法權(quán)力來(lái)制約行政權(quán)力，它典型地反映國(guó)家權(quán)力的分工與制約，保障人民的民主權(quán)利，體現(xiàn)憲政體制的民主理

念。就立法權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系而言，不同憲政體制的國(guó)家兩者關(guān)系差異較大：一種關(guān)系是司法權(quán)從屬于立法權(quán)，受立法權(quán)的監(jiān)督。另一種關(guān)系是司法權(quán)獨(dú)立于立法權(quán)，對(duì)立法權(quán)負(fù)有監(jiān)督職責(zé)。我國(guó)屬于第一種體制。在這種關(guān)系下，法院不能對(duì)立法機(jī)關(guān)制定的法律行使審查權(quán)，因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)的地位低于立法機(jī)關(guān)，但法院可以審查行政機(jī)關(guān)的行為是否符合法律。

2、權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。具體來(lái)看，權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系包括公民權(quán)利與立法權(quán)的關(guān)系、公民權(quán)利與行政權(quán)的關(guān)系以及公民權(quán)利與司法權(quán)的關(guān)系。對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)是行政訴訟的核心關(guān)懷。就公民權(quán)利與立法權(quán)的關(guān)系而言，一方面，立法權(quán)應(yīng)制定實(shí)體法規(guī)范確認(rèn)公民的權(quán)利；另一方面，立法權(quán)也應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的司法程序以保護(hù)公民的權(quán)利，在權(quán)利受到侵害時(shí)為其提供及時(shí)的法律救濟(jì)。公民通過(guò)行政訴訟維護(hù)自己的權(quán)益，既要有實(shí)體法關(guān)于權(quán)利的規(guī)定，又要有程序法對(duì)救濟(jì)途徑的規(guī)定。就公民權(quán)利與行政權(quán)的關(guān)系而言，國(guó)家行政經(jīng)歷了從消極行政到積極行政的轉(zhuǎn)變，因此帶來(lái)了行政權(quán)的膨脹。而行政權(quán)膨脹的結(jié)果之一就是有可能侵犯公民權(quán)利，行政權(quán)的范圍越廣，侵權(quán)的機(jī)會(huì)就越多。對(duì)于現(xiàn)代的積極行政，如果缺少救濟(jì)途徑，則法律尊嚴(yán)無(wú)從維護(hù)，公民權(quán)益失去保障。就公民權(quán)利與司法權(quán)的關(guān)系而言，“有權(quán)利必有救濟(jì)”已成為一條法律定理。

三、行政訴訟性質(zhì)之全面透視

(一)程序性：行政訴訟司法程序之屬性

1、行政訴訟是解決“行政爭(zhēng)議”的程序。從法學(xué)的視角看，社會(huì)生活主體之間發(fā)生的爭(zhēng)議主要有三種，即民事?tīng)?zhēng)議、刑事?tīng)?zhēng)議和行政爭(zhēng)議。行政爭(zhēng)議是在行政管理活動(dòng)中國(guó)家行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人之間發(fā)生的有關(guān)行政法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)執(zhí)。

2、行政訴訟是運(yùn)用“司法權(quán)”解決行政爭(zhēng)議的程序。行政爭(zhēng)議可以通過(guò)自力救濟(jì)、社會(huì)救濟(jì)和公力救濟(jì)這三種形式來(lái)解決。行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議最大的差別在于主體地位的不平等性，這一點(diǎn)決定了行政爭(zhēng)議更適合通過(guò)公力救濟(jì)的方式加以解決，自力救濟(jì)和社會(huì)救濟(jì)的方式容易使弱者一方的權(quán)益受到侵害。解決行政爭(zhēng)議的公力救濟(jì)方式包括立法機(jī)關(guān)解決爭(zhēng)議、行政機(jī)關(guān)解決爭(zhēng)議和司法機(jī)關(guān)解決爭(zhēng)議。行政訴訟的實(shí)質(zhì)是通過(guò)司法途徑審查行政行為的合法性，以解決行政爭(zhēng)議。

3、行政訴訟是運(yùn)用司法權(quán)解決行政爭(zhēng)議的訴訟程序。行政訴訟是運(yùn)用司法權(quán)解決行政爭(zhēng)議的訴訟程序制度。作為一種訴訟程序制度，行政訴訟的性質(zhì)與行政復(fù)議的性質(zhì)具有根本的差別：前者是訴訟程序制度，結(jié)果是司法行為；后者是行政程序制度，結(jié)果是行政行為。“行政訴訟是運(yùn)用司法權(quán)解決行政爭(zhēng)議的訴訟程序制度”這一命題只完成了對(duì)行政訴訟性質(zhì)認(rèn)識(shí)的第一步，只停留在這一層面上并沒(méi)有全面的認(rèn)清行政訴訟，也不能說(shuō)明為什么行政訴訟要從民事訴訟中分離出來(lái)。監(jiān)督行政與救濟(jì)權(quán)利的需要是行政訴訟與民事訴訟分野的重要原因，與民事訴訟相比，行政訴訟承載了更多的政治功能。

(二)監(jiān)督性：行政訴訟權(quán)力制約之屬性

1、行政訴訟是“監(jiān)督行政”的制度。行政法制監(jiān)督包括立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會(huì)力量的監(jiān)督。法院通過(guò)行政訴訟進(jìn)行的監(jiān)督，是通過(guò)個(gè)案的審理發(fā)揮監(jiān)督的作用，其直接監(jiān)督的對(duì)象是被起訴的行政行為，但對(duì)行政機(jī)關(guān)今后的執(zhí)法具有一定的警示作用；“行政訴訟作為一種控制行政權(quán)的制度，由法院通過(guò)對(duì)行政行為進(jìn)行審查使國(guó)家行政權(quán)力與其責(zé)任相符并保證其在法律范圍內(nèi)運(yùn)行。”

2、行政訴訟是“司法權(quán)”對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。在行政訴訟中法院居于主導(dǎo)地位，原告與作為被告的行政機(jī)關(guān)處于平等的地位并且都應(yīng)接受法院的支配，通過(guò)這種訴訟活動(dòng)發(fā)揮監(jiān)督的作用。司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督與其它主體監(jiān)督相比，具有法律性、中立性、事后性、被動(dòng)性、有限性、監(jiān)督方式獨(dú)特性的特點(diǎn)。

3、行政訴訟是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督制度。行政訴訟是一種行政法律監(jiān)督制度，而不是對(duì)公民、法人或其它組織的監(jiān)督。以司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系為視角，行政訴訟是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。作為一種行政法律監(jiān)督制度，司法權(quán)行使的被動(dòng)性特征決定了行政訴訟是一種消極、被動(dòng)的監(jiān)督方式，也就是說(shuō)，行政訴訟作為一種監(jiān)督制度發(fā)揮作用的前提完全取決于相對(duì)人是否起訴。

(三)救濟(jì)性：行政訴訟權(quán)利救濟(jì)之屬性

1、行政訴訟是“救濟(jì)權(quán)利”的制度。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)解決相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法的行政糾紛的途徑主要是行政復(fù)議、信訪和行政仲裁，行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)救濟(jì)的主體，信訪和行政仲裁是其有益補(bǔ)充。司法機(jī)關(guān)的救濟(jì)就是行政訴訟，通過(guò)行政訴訟可以調(diào)處國(guó)家利益和個(gè)人利益之間的關(guān)系，

2、行政訴訟是“司法權(quán)”提供的救濟(jì)。平等主體之間的侵權(quán)行為可以訴諸法院解決，而在非平等主體之間發(fā)生的侵權(quán)行為，弱者一方更有理由尋求司法權(quán)的保護(hù)。與行政權(quán)和立法權(quán)提供的救濟(jì)相比，司法權(quán)提供的救濟(jì)具有中立性、被動(dòng)性、終局性的優(yōu)點(diǎn)。

3、行政訴訟是司法權(quán)對(duì)相對(duì)人權(quán)利提供的救濟(jì)制度。在行政訴訟中，原被告雙方的法律地位始終是恒定的，因?yàn)樾姓黧w不需要救濟(jì)，只有相對(duì)人才需要救濟(jì)。從歷史的角度來(lái)看，無(wú)論是行政訴訟制度還是司法審查制度，其發(fā)展的趨勢(shì)都是更加注重對(duì)私人權(quán)益的保護(hù)，為相對(duì)人提供救濟(jì)。行政訴訟作為一種行政救濟(jì)制度之本質(zhì)，被逐漸認(rèn)識(shí)和接受，在保護(hù)權(quán)利方面的作用也越來(lái)越重要。

(責(zé)任編輯車(chē)英)