義務教育學?？冃ЧべY制度猜想

袁海軍

【摘要】從2009年1月1日起，我國義務教育學校開始推行教師績效工資制度。這對于依法保障教師收入水平，激發(fā)廣大教師積極投身教書育人事業(yè)，吸引和鼓勵優(yōu)秀人才長期從教、終身從教具有重大意義。推行教師績效工資制度，關鍵要解決好三個問題：增加財政投入，保障教師平均工資不低于當?shù)毓珓諉T水平；完善考核辦法，確保績效考核指標不與升學率掛鉤；統(tǒng)籌績效考核工作，促進義務教育均衡發(fā)展。

【關 鍵 詞】義務教育；教師績效工資制度；教育人事制度改革

中圖分類號：G40 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5843（2009）02-0008-03

根據(jù)國務院安排，從今年1月1日起，義務教育階段教師實施績效工資制度。為落實這一規(guī)定，2月5日教育部出臺了《關于做好義務教育學校教師績效考核工作的指導意見》，制定了詳細的實施方案。在義務教育學校實行教師績效工資制度，是對教育人事制度的深化改革，也是黨和國家持續(xù)推進教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的又一重大舉措。方案甫一公布，就在社會各界產(chǎn)生了強烈反響，廣大教師尤其是中小學教師對此給予了高度評價和熱切期望，但也有不少人對這項制度能否得到落實抱有懷疑態(tài)度。因此，正確領會國務院及教育部文件精神，消除疑慮、增強信念，是當前順利推行義務教育學校教師績效工資制度的重要前提。

猜想一：如何保障教師平均工資不低于當?shù)毓珓諉T水平

（一）教師平均工資低于公務員是不爭的事實

近幾年來，隨著義務教育經(jīng)費保障新機制的逐步確立，尤其是國家實行教師工資縣級統(tǒng)籌，并加大轉(zhuǎn)移支付力度之后，確保了教師基本工資按時足額發(fā)放，并解決了拖欠教師工資的老大難問題，中小學教師收入有了明顯增長。據(jù)《中國勞動統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計，2006年全國普通小學教職工人均工資收入比2002年增長了58.2%，普通中學增長了63.2%。但從總體上看，義務教育學校教師工資收入水平依然偏低。據(jù)教育部日前發(fā)布的2008年《國家教育督導報告》披露，2006年全國有273個縣（占區(qū)縣總數(shù)的8.5%）的小學教職工和210個縣(占6.5%)的初中教職工人均年工資收入低于1.2萬元，人均月工資收入不足1000元。其中河南、陜西、山東尤為突出，小學教職工人均月工資收入低于1000元的縣占本省縣數(shù)的比例分別為34.1%、21.2%和18.2%；初中分別為25%、20.7%和18%。《報告》還表明，2006年全國普通小學、普通中學（包括初中與高中）教職工年均工資收入為17729元和20979元，分別比國家機關職工年均工資收入低5198元和1948元。教師工資收入水平低，是造成農(nóng)村尤其是邊遠地區(qū)教師隊伍不穩(wěn)定，難以吸引優(yōu)秀人才從教的主要原因。相形之下，公務員因其較高的收入和重要的社會地位，其職業(yè)受到越來越多大學畢業(yè)生的追捧，每年一度的公務員考試成為競爭最為激烈的“中國第一考”。據(jù)國家人事部統(tǒng)計，2005年中央、國家機關面向社會招考公務員，報考與計劃錄取比例為37∶1；2006年報考與計劃錄取比例為48.6∶1，2007年為42∶1，到2008年這一比例又上升到46：1，考試報名人數(shù)達到創(chuàng)紀錄的64萬人。當然，要想在近期內(nèi)使教師地位達到像公務員一樣顯赫是不現(xiàn)實的，但力爭使他們的工資達到甚至超過當?shù)毓珓諉T的平均水平仍然是可行的，而當前推行績效工資制度則是提高中小學教師收入水平的一次重要機遇。

（二）比照公務員落實教師工資標準是依法治教的要求

國務院批準的《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》規(guī)定，績效工資總量和水平的核定，要按照教師平均工資水平不低于當?shù)毓珓諉T平均工資水平的原則確定，績效工資總量隨基本工資和學校所在縣級行政區(qū)域公務員規(guī)范后津貼補貼的調(diào)整相應調(diào)整。這對于廣大教師來說絕對是一個利好消息，而這項政策能否落實到位，則成為衡量教師績效工資制度改革成敗的試金石。實際上，“教師工資不低于公務員”并不是一個新提法?！督處煼ā吩缭?994年就作出規(guī)定：“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高?！?006年修訂后實施的《義務教育法》第三十一條再一次明確規(guī)定：“各級人民政府保障教師工資福利和社會保險待遇，改善教師工作和生活條件；完善農(nóng)村教師工資經(jīng)費保障機制。教師的平均工資水平應當不低于當?shù)毓珓諉T的平均工資水平。”從《教師法》中規(guī)定“應當不低于或者高于”，到《義務教育法》規(guī)定“應當不低于”，盡管提法越來越務實，但具體目標的落實始終缺乏一個明確的時間表。因此在一些地方，特別是在廣大農(nóng)村偏遠地區(qū)，這一規(guī)定并未得到有效落實。義務教育學校教師工資偏低甚至被拖欠，嚴重影響了他們的工作熱情，阻礙了義務教育的普及和教育質(zhì)量的提高。國務院推行的績效工資制度盡管提出了具體的實施目標和步驟，但人們的擔憂并沒有因此而減輕。因為從法理上講，《教師法》與《義務教育法》的效能高于國務院及教育部出臺的兩個《指導意見》。因此，問題的核心在于切實將教師工資落實到位，這直接體現(xiàn)國家對義務教育的重視程度，并使法律的嚴肅性得到進一步確認。

（三）完善義務教育經(jīng)費保障機制是根本措施

教師工資主要源于國家財政教育預算，因此地方各級人民政府應當在財政預算中將義務教育經(jīng)費予以單列。國家和各級政府必須像保障公務員待遇那樣保障教師的待遇，使他們在享受國家和各級政府提供的保障方面，不應與公務員有高下之分、先后之別。因此，更為合理的做法是將教師工資納入公務員工資序列，與公務員工資實行統(tǒng)一保障。在此基礎上，深化推行三項制度改革：一是建立義務教育國家公務員制度，將教師工資納入公務員工資序列管理。在美、英、法、德、日、韓等國，義務教育教師是特殊公務員（或準公務員），其工資待遇完全按國家公務員管理。二是完善義務教育經(jīng)費保障問責機制。對于政府部門履行《義務教育法》關于教育經(jīng)費投入責任的問責，應該由同級人民代表大會進行，并由他們審批義務教育經(jīng)費預算方案，監(jiān)督政府執(zhí)行教育經(jīng)費投入的情況。三是改革義務教育經(jīng)費劃撥方式。目前的做法是中央政府把經(jīng)費劃撥到到省里，省劃撥到縣，縣劃撥到鄉(xiāng)，這種層層撥款的體系，實際上是把撥款權(quán)集中在政府部門手中。學校要獲得經(jīng)費，必須不斷跑政府，這也給政府部門截留、挪用資金提供了可能。近年來中央政府、省級政府轉(zhuǎn)移支付被層層挪用的現(xiàn)實表明，在我國建立把義務教育經(jīng)費直接劃撥給學校賬號的新體系已刻不容緩。

猜想二：如何確保教師績效考核不與升學率掛鉤

（一）升學率歷來都是學校管理的“法寶”

從根本上說，推行績效工資制度是一種“優(yōu)績優(yōu)酬”的激勵措施，而對教師績效的考核則極易導致對升學率、學生分數(shù)、學科競賽等激勵機制的偏好。在我國，盡管九年義務教育中有八年沒有升學壓力，升學率似乎與義務教育教師績效不掛鉤。但義務教育階段的最后一年，亦即每個初三年級的師生及學生家長都面臨升高中的壓力。在激烈的中考競爭面前，即使學校不拿升學率作為教師考核指標，學生及家長也會要求每一個教師努力提高中考升學率。因此盡管表面上績效指標中可以不體現(xiàn)升學率標準，但是教師績效考核中的各項成績指標無不與升學有著千絲萬縷的聯(lián)系。而對于教師的考核，往往通過名目繁多的聯(lián)考競賽，用學生成績給教師排隊，對老師工作業(yè)績進行量化管理，其競爭激烈程度不亞于對升學率的比拼。其弊病就在于用學生的成績?nèi)藶榈財U大教師績效之間的差距，以此來刺激教師工作的積極性，結(jié)果導致教師的功利思想越來越嚴重，并使教師的職業(yè)道德發(fā)生嚴重偏移。因此，只要還有激烈的升學競爭，教師績效考核就永遠擺脫不了升學率的陰影。而這種壓力經(jīng)過層層傳遞，必然要影響到九年義務教育的全過程。況且不少地方的上級教育主管部門仍在明里暗里用升學指標評估學校，這樣勢必導致學校用學生成績作為考核教師績效的重要指標，并最終與學校升學率掛起鉤來。

（二）與升學率脫鉤是績效考核的關鍵

績效考核是制定績效工資標準的依據(jù)，具有很強的導向作用。以升學率作為績效評價標準，在過去一些地區(qū)的義務教育學校中已經(jīng)廣泛推行。升學率越高的學校教師、所帶班級學生分數(shù)越高的班主任、學科競賽經(jīng)常獲獎的學科教師，其工資往往是教師中最高的。這種所謂的“績效”評價，產(chǎn)生了兩大弊端：一是少數(shù)學校占據(jù)了大部分的優(yōu)質(zhì)教育資源，促使優(yōu)秀教師逐漸向這些學校流動，優(yōu)質(zhì)生源向這些學校匯集；二是貧困地區(qū)的學校、教育質(zhì)量較低的薄弱學校，辦學十分困難，教師工資極低，成為教師工資問題矛盾最集中的群體，嚴重影響義務教育的健康發(fā)展。為此，教育部《關于做好義務教育學校教師績效考核工作的指導意見》強調(diào)：義務教育學校實施績效工資分配改革，必須建立符合教育教學規(guī)律和教師職業(yè)特點的教師績效考核制度，為績效工資分配更好地體現(xiàn)教師的實績和貢獻、更好地發(fā)揮激勵功能提供制度保障；并且明確要求，對于教師教學工作的考核，“不得把升學率作為考核指標”。這一原則具有很強的現(xiàn)實針對性，也是將義務教育導向素質(zhì)教育還是應試教育的分水嶺，必須作為績效考核工作的一條“鐵律”得到嚴格執(zhí)行。

（三）正確把握教師績效考核的內(nèi)容

按照教育部文件精神，教師績效考核的主要內(nèi)容是教師履行法定職責的情況，以及完成學校規(guī)定的崗位職責和工作任務的實績，包括師德和教育教學、從事班主任工作等方面的實績。（1）師德考核。主要考核教師遵守《中小學教師職業(yè)道德規(guī)范》的情況，特別是為人師表、愛崗敬業(yè)、關愛學生的情況。對此，教育部明確要求，教師不得以任何理由、任何方式有礙完成教育教學任務，不得以非法方式表達訴求、干擾正常教育教學秩序、損害學生利益，并將此作為教師績效考核合格的必備的基本要求。（2）教育教學考核。主要考核教師從事德育、教學、教育教學研究、教師專業(yè)發(fā)展的情況。教育部文件指出：德育工作是每個教師應盡的責任，要結(jié)合所教學科特點，考核教師在課堂教學中實施德育的情況；教學工作重點考核教學工作量、教學準備、教學實施、教學效果，以及組織課外實踐活動和參與教學管理的情況；對教學效果的考核，主要以完成國家規(guī)定的教學目標、學生達到基本教育質(zhì)量要求為依據(jù)，不得把升學率作為考核指標，要引導教師關愛每個學生，特別是學習上有困難或品行上有偏差的學生。對于教育教學研究工作，其重點在于考核教師參與教學研究活動的情況，而教師專業(yè)發(fā)展則重點考核教師拓展專業(yè)知識、提高教育教學能力的情況。（3）班主任工作考核?？己酥攸c是其對學生的教育引導、班級管理、組織班集體和團隊活動、關注每個學生全面發(fā)展的情況。

猜想三：如何擺正義務教育公平與效率的關系

（一）教師績效考核必須避免“唯效率”傾向

績效工資又稱“績效加薪”、“獎勵工資”，或“與評估掛鉤的工資”。在企業(yè)，它以職工所在的崗位技術(shù)含量、責任大小、勞動強度和環(huán)境優(yōu)劣確定崗級，以企業(yè)經(jīng)濟效益和勞動力價位確定工資總量，以職工的勞動成果為依據(jù)支付勞動報酬，是勞動制度、人事制度與工資制度密切結(jié)合的工資制度?？冃ЧべY的優(yōu)點在于將個人的收入同其本人的工作績效直接掛鉤，鼓勵員工創(chuàng)造更多的效益，同時也能招聘、保留績效好的員工。在學校，實行績效工資是一個新生事物。由于考試是最簡單、最常用，表面上也是最公平的績效評價方法，因此，在義務教育學校實行教師績效工資制度很容易導致學生成績掛鉤，甚至與學校的升學率掛鉤，助長應試教育的風氣。因此，教育部《關于做好義務教育學校教師績效考核工作的指導意見》要求，義務教育學校實施績效工資分配改革，必須建立符合教育教學規(guī)律和教師職業(yè)特點的教師績效考核制度，為績效工資分配更好地體現(xiàn)教師的實績和貢獻，更好地發(fā)揮激勵功能提供制度保障；并提出了“尊重規(guī)律、以人為本，以德為先、注重實績，激勵先進，促進發(fā)展，客觀公正，簡便易行”的“三十二字原則”，其宗旨就在于克服績效工資制度“唯效率”傾向。

（二）績效考核在微觀上要發(fā)揮對教師的激勵導向作用

績效工資分為基礎性和獎勵性兩部分。教育部文件規(guī)定，基礎性績效工資主要體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平、崗位職責等因素，占績效工資總量的70%，具體項目和標準由縣級以上人民政府人事、財政、教育部門確定，一般按月發(fā)放。獎勵性績效工資主要體現(xiàn)工作量和實際貢獻等因素，在考核的基礎上，由學校確定分配方式和辦法。根據(jù)實際情況，可以在績效工資中設立班主任津貼、崗位津貼、農(nóng)村學校教師補貼、超課時津貼、教育教學成果獎勵等項目?？茖W有效地實施教師績效考核，是全面貫徹黨的教育方針、深入實施素質(zhì)教育的重要舉措，是提高教師隊伍整體素質(zhì)、促進教師隊伍科學發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，是完善教師激勵約束機制、努力構(gòu)建充滿生機與活力的教師人事制度的重要任務，對于加強教師隊伍建設，充分調(diào)動廣大教師的積極性、主動性和創(chuàng)造性，具有極其重要的導向作用。為使績效工資的考核與分配充分發(fā)揮對教師的激勵導向作用，教育部要求實施義務教育的學校要完善內(nèi)部考核制度，根據(jù)教師、管理、工勤技能等崗位的不同特點，實行分類考核。根據(jù)考核結(jié)果，在分配中堅持多勞多得，優(yōu)績優(yōu)酬，重點向一線教師、骨干教師和做出突出成績的其他工作人員傾斜。對履行了崗位職責、完成了學校規(guī)定的教育教學工作任務的教師，全額發(fā)放基礎性績效工資；對有突出表現(xiàn)或做出突出貢獻的教師，視不同情況發(fā)放獎勵性績效工資。要根據(jù)績效考核結(jié)果，合理確定獎勵性績效工資分配等次，堅持向骨干教師和做出突出成績的教師傾斜，適當拉開分配差距?？冃Э己私Y(jié)果也要作為教師資格認定、崗位聘任、職務晉升、培養(yǎng)培訓、表彰獎勵等工作的重要依據(jù)。

（三）績效工資制度在宏觀要促進義務教育均衡發(fā)展

義務教育學校教師績效工資制度是一項復雜的系統(tǒng)工程。微觀上它是一種激勵機制，合理科學的考核可以使績效工資“優(yōu)勞優(yōu)績”的特征得到充分體現(xiàn)；宏觀上它又是一種均衡機制，通過政府的調(diào)控和引導，可以使一個特定行政區(qū)域內(nèi)義務教育學校其教師的工資水平達到基本均衡。

目前，教師工資收入水平城鄉(xiāng)之間存在著較大差距。據(jù)調(diào)查，全國農(nóng)村小學、初中教職工人均年工資收入分別僅相當于城市教職工的68.8%和69.2%。其中廣東省小學、初中農(nóng)村教職工人均年工資收入僅為城市教職工的48.2%和55.2%。這導致義務教育學校教師嚴重的結(jié)構(gòu)性短缺。尤其中西部農(nóng)村學校，部分學科教師短缺現(xiàn)象十分嚴重，外語、音樂、體育、美術(shù)和信息技術(shù)等學科教師嚴重不足，相關課程難以開齊。據(jù)2008年《國家教育督導報告》顯示，2006年全國有508個縣每縣平均5所小學不足一名外語教師，西部山區(qū)農(nóng)村小學平均10所才有一名音樂教師，中西部貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村初中音樂、美術(shù)、信息技術(shù)三門學科教師平均每校都不足一人，致使部分學校無法正常開設規(guī)定課程。另據(jù)中西部9個省、區(qū)的學校數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2006年，3萬多所村小的班師比平均僅為1∶1.3，4萬多個教學點的班師比平均僅為1∶1，均遠低于全國小學1∶1.9的平均配置水平。邊遠地區(qū)學校的教師待遇低、生活條件差、工作環(huán)境艱苦、個人發(fā)展機會少，造成骨干教師流失。對艱苦地區(qū)學校的抽樣調(diào)查表明，38.7%的校長反映近3年中有教師流失情況，其中，74.6%的校長反映主要流失的是骨干教師，92.5%的校長反映主要流失的是35歲及以下的青年教師。這一問題有望在義務教育學校教師績效工資制度改革中得到不同程度的緩解。因為義務教育學校實施績效工資所需經(jīng)費均納入財政預算，并按照管理以縣為主、經(jīng)費省級統(tǒng)籌、中央適當支持的原則來劃撥，所以可以確保義務教育學校實施績效工資所需資金落實到位。當前的重要任務，是中央財政要進一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，對中西部及東部部分財力薄弱地區(qū)農(nóng)村義務教育學校實施績效工資給予適當支持；省級財政也要強化責任，加強經(jīng)費統(tǒng)籌力度；縣級財政則要優(yōu)先保障義務教育學校實施績效工資所需經(jīng)費。從教育均衡發(fā)展角度說，只有提高貧困地區(qū)學校、農(nóng)村學校教師的待遇，才能形成對優(yōu)秀教師的吸引力，既能留住優(yōu)秀教師，也能為教師輪換制提供長效保證。在一些發(fā)達國家，其推進教育均衡發(fā)展的基本策略也是提高貧困地區(qū)學校、農(nóng)村學校教師待遇。這種做法，其實與義務教育學校教師績效工資制度的宗旨并不違背。一方面，實現(xiàn)教育均衡發(fā)展，本身就是義務教育發(fā)展的最大績效；另一方面，在貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)學校任教，其付出的勞動，對社會的貢獻一點兒都不比在發(fā)達地區(qū)學校任教時少，因而績效工資向他們傾斜也是義務教育的最大公平。