形成城鄉(xiāng)一體化新格局的三大關(guān)鍵

方輝振

[摘要]要把形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的理想目標(biāo)轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實的行動和未來的真實圖景，最主要的是要抓住三大關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即確立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略、建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的制度體系和創(chuàng)立農(nóng)民參與的城鄉(xiāng)均衡決策機制。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體化新格局；基本方略；制度體系；決策機制

[中圖分類號]F3203[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1007-1962(2009)04-0011-02

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》作出了“我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期”的基本判斷，并提出了“加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”的歷史任務(wù)。而要把形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的理想目標(biāo)轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實的行動和未來的真實圖景，最主要的是要抓住以下三大關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、確立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略

改革開放前，中國選擇和推行的是重工業(yè)及城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略通過吸收農(nóng)業(yè)剩余，為工業(yè)提供資本積累和對城市的市民進(jìn)行補貼，意圖迅速達(dá)到工業(yè)化。這種主要靠農(nóng)業(yè)供給建立起來的資本集約型工業(yè)化模式，造成資本過度集中于城市產(chǎn)業(yè)，勞動力過度集中于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，城鄉(xiāng)居民收入及消費差距擴大，“三農(nóng)”問題客觀上趨于嚴(yán)重。

由于城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大不僅使農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民是貧困群體、農(nóng)村為落后地區(qū)的格局得以強化，而且以犧牲社會公平為代價，必將破壞城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展機制，影響經(jīng)濟社會持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展，最終影響全面小康建設(shè)與和諧社會的構(gòu)建。黨的十六大根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段特點，明確提出了解決“三農(nóng)”問題必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展：黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，第一次正式提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的思想，而且還將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在“五個統(tǒng)籌”之首。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這個重大方略跳出了就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)，就農(nóng)村論農(nóng)村，就農(nóng)民論農(nóng)民的傳統(tǒng)思維方式，拓寬了加快我國現(xiàn)代化進(jìn)程的視野和思路。所謂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。就是要把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟放到整個國民經(jīng)濟發(fā)展全局中統(tǒng)籌部署；就是要把農(nóng)村社會事業(yè)放到全面建設(shè)小康社會進(jìn)程中統(tǒng)籌安排，充分發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動作用，使城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展的成果；就是要打破以二元結(jié)構(gòu)為基本特征的城鄉(xiāng)分治格局，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，最終建立起城市和農(nóng)村互補互促、共同進(jìn)步、平等和諧的經(jīng)濟社會發(fā)展新格局。因此，確立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略是形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的前提條件。

二、建立促進(jìn)城多經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的制度體系

現(xiàn)代生產(chǎn)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)同傳統(tǒng)生產(chǎn)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并存的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家的共同特征，但中國由于采用非市場經(jīng)濟的辦法來實現(xiàn)工業(yè)化和城市化，從而必然依靠犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益來進(jìn)行工業(yè)化城市化積累。這種工業(yè)化城市化模式，不但不利于克服二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，而且還使二元化現(xiàn)象有了新的內(nèi)容，形成了具有中國特色的以戶籍制度為核心、城鄉(xiāng)二元財政體制為特征的城鄉(xiāng)二元體制。二元體制造成城鄉(xiāng)之間的不同利益格局，由此也就切斷了工業(yè)化和城市化所需要的人流、物流、資金流以及信息流的聚集渠道，導(dǎo)致中國城市化過程嚴(yán)重滯后，工業(yè)化效率低下。雖然它看上去避免了“城市病”，卻引起了更為嚴(yán)重的“農(nóng)村病”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散化、小城鎮(zhèn)發(fā)展無序化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)副業(yè)化、離農(nóng)人們兩棲化、生態(tài)環(huán)境惡化。另一方面，二元體制由于排除了競爭機制，必然造成國有工業(yè)效率低下，影響著國家財政收支狀況，使國家財政捉襟見肘。減少對農(nóng)業(yè)、農(nóng)用工業(yè)及農(nóng)村科教文衛(wèi)事業(yè)的投入，從而最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)、農(nóng)用工業(yè)及農(nóng)村科教文衛(wèi)事業(yè)長期落后，農(nóng)民素質(zhì)普遍低下。二元體制不僅剝奪了農(nóng)民分享現(xiàn)代工業(yè)、城市文明和國家福利待遇的權(quán)利，使農(nóng)民成為“二等”公民，而且還嚴(yán)重扭曲了人們的心靈，導(dǎo)致“眾輕農(nóng)”現(xiàn)象蔓延，形成億萬農(nóng)民“想盡辦法跳出農(nóng)門”的巨大離心力，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村成了低素質(zhì)人口的棲身地。

針對工農(nóng)關(guān)系不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的局面，黨的十六大以來，中央提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略，把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，作出了我國總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段的重要判斷。制定了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的基本方針，規(guī)劃了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的總體任務(wù)。并出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)了積極的變化。在此基礎(chǔ)上，黨的十七大進(jìn)一步提出要形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，明確了構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的方向和目標(biāo)。

實現(xiàn)這一目標(biāo)。關(guān)鍵在于建立起科學(xué)、合理、有效的制度保障，因為制度才具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長遠(yuǎn)性。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》強調(diào)，要“建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度”，并從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動就業(yè)、社會管理和擴大縣域發(fā)展自主權(quán)兩方面，對加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局作出了制度安排。這是落實加快形成經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局要求的重大舉措，也是貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略方針的具體部署。只有從體制改革、制度建設(shè)上著手，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的保障體系，才能從全局上、根本上突破城鄉(xiāng)分割的體制和結(jié)構(gòu)。只有在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展上取得重大突破，才能給農(nóng)村發(fā)展注入新的動力和活力，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。形成經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。

三、創(chuàng)立農(nóng)民參與的城鄉(xiāng)均衡決策機制

必須指出，要真正做到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一體化、政策制度實施一體化，從而形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，更為根本的是必須改變長期以來由城市單方面制定有利于自身利益的發(fā)展規(guī)劃和政策制度的格局。

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主阿馬蒂亞·森曾指出貧困不單純是一種供給不足，而更多是一種權(quán)利不足。城市偏向決策機制形成的背后是我國農(nóng)民權(quán)利的弱化，是農(nóng)民利益集團的缺失。因此，只有建立起農(nóng)民利益集團，增強農(nóng)民在國家政治體系中的投票參政權(quán)，使農(nóng)民在國家規(guī)劃、政策和制度制定過程中擁有更多的知情權(quán)、話語權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，創(chuàng)立農(nóng)民參與的統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)利益的均衡決策機制，才能真正制定出有利于形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的規(guī)劃、政策和制度。這是形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的政治基礎(chǔ)。

而現(xiàn)行《選舉法》規(guī)定，在各級人大代表選舉中，“農(nóng)村每一代表代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)”，也就是說，從選舉權(quán)的意義上，一個農(nóng)民相當(dāng)于四分之一個市民。這是農(nóng)民公民權(quán)利缺失的根源。黨的十七大已經(jīng)“建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，這表明，我國正在走向真正的城鄉(xiāng)一體化。

建立和發(fā)展農(nóng)民利益集團，首先，要減少農(nóng)民數(shù)量，提高農(nóng)民素質(zhì)。農(nóng)民數(shù)量的減少可以節(jié)省農(nóng)民利益集團建立過程中的交易費用，使得農(nóng)民利益集團更易建立。為此必須大力推進(jìn)工業(yè)化城市化，改革城鄉(xiāng)戶籍制度，推動農(nóng)民市民化。提高農(nóng)民素質(zhì)，有利于提高農(nóng)民的民主法治意識和參政議政能力。其次，要提高農(nóng)民組織化程度，發(fā)展農(nóng)民利益組織。在社會現(xiàn)階段，各個利益集團能夠從社會利益總量中分到多大的份額，一方面取決于各自的社會地位和貢獻(xiàn)，另一方面取決于他們的組織程度及參與決策程度。維護農(nóng)民權(quán)益最關(guān)鍵的就是提高農(nóng)民的組織化程度。所謂農(nóng)民的組織化，是指農(nóng)民為了更好地實現(xiàn)、保護和促進(jìn)自身的經(jīng)濟利益和提高自己的社會政治地位而聯(lián)合起來形成各種經(jīng)濟和政治組織的行動和過程。這種農(nóng)民組織主要是由農(nóng)民自發(fā)組織的，或者是農(nóng)民在政府的推動和支持下組織的，但參與主體主要是農(nóng)民，目標(biāo)在于更好地實現(xiàn)農(nóng)民的政治、經(jīng)濟利益或完成某種社會保障功能。第三，中央政府要承擔(dān)更多的責(zé)任。政府應(yīng)為農(nóng)民利益集團的成長、發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，促使其在法律允許的范圍內(nèi)有良性發(fā)展。但這很可能并不符合城市方面的利益要求。會遇到城市方面的消極抵制。所以，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化必須與推進(jìn)城鄉(xiāng)政治發(fā)展一體化相結(jié)合才能取得實效。

責(zé)任編輯于朝霞