完善收支預(yù)算管理　保障高校健康發(fā)展

王玉斌　張樹彥

【摘 要】 本文介紹了高校收支預(yù)算管理的現(xiàn)狀，分析了當(dāng)前高校收支預(yù)算管理存在的問題、危害及其原因，提出了完善收支預(yù)算管理、保障學(xué)校健康發(fā)展的對策。

【關(guān)鍵詞】 高校； 收支預(yù)算管理； 科學(xué)發(fā)展觀

一、問題提出的背景及意義

2007年3月，教育部部長周濟(jì)對于高校債務(wù)問題表示“要認(rèn)真地加以解決”，吉林大學(xué)“自曝”欠債30億，教育部發(fā)展規(guī)劃司司長韓進(jìn)在新聞發(fā)布會上說“教育部將為高校貸款設(shè)立上限額度……幫助學(xué)校化解貸款風(fēng)險”，搜狐網(wǎng)發(fā)起“高校負(fù)債會不會讓高校破產(chǎn)”的討論；4月，教育部發(fā)言人做客中國網(wǎng)表示“高校貸款問題是能夠解決的”；9月，周濟(jì)承認(rèn)中國高校負(fù)債2 000多億元，高校可通過土地置換解決負(fù)債問題；10月，國土資源部表示，高校用地屬國有劃撥土地，按照法律，高校不得擅自轉(zhuǎn)讓國有劃撥土地；12月，國務(wù)委員陳至立表示，高校債務(wù)存在潛在風(fēng)險，要把高校負(fù)債問題提到議事日程上來。2008年3月，周濟(jì)就高校債務(wù)問題再次接受采訪。高校負(fù)債已成為媒體、政府和社會關(guān)注的焦點。

科學(xué)發(fā)展觀強調(diào)，發(fā)展是第一要義，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。近年來，高校赤字運轉(zhuǎn)，一方面向銀行舉債（顯性負(fù)債），一方面利用沉淀資金（隱蔽負(fù)債），實際負(fù)債遠(yuǎn)超出政府統(tǒng)計數(shù)字，對高校正常運行構(gòu)成威脅。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，高校作為非贏利組織，預(yù)算管理是最重要的管理方式，是財務(wù)管理的核心，財務(wù)管理的好壞事關(guān)高校事業(yè)的計劃能否完成，直接影響到高校各項資金使用效益，完善收支預(yù)算管理，保障學(xué)校健康發(fā)展，顯得極為重要。

二、高校收支預(yù)算管理的現(xiàn)狀

高校預(yù)算是指高校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃。高校進(jìn)行預(yù)算管理并不是單純控制收支，而是根據(jù)學(xué)校規(guī)劃，明確資源投向，保證學(xué)校各項事業(yè)有序發(fā)展。

建國以來，高校預(yù)算編制經(jīng)歷了三個階段：一是建國后三十年間，教育經(jīng)費全由國家包攬，預(yù)算只反映財政撥款收支；二是十一屆三中全會后向綜合財務(wù)預(yù)算過渡，高校收入趨向多元化，開始編制包括所有可用收入的“校級預(yù)算”，初步確立綜合財務(wù)預(yù)算模式；三是綜合財務(wù)預(yù)算貫徹實施階段，貫徹“集中統(tǒng)一、大收大支”原則。

高校編制預(yù)算的目的是經(jīng)費切塊、控制支出、壓縮赤字、收支平衡。2000年，國家推進(jìn)中央部門預(yù)算改革；2002年財政部開始實行編制部門預(yù)算改革。中央部門預(yù)算與學(xué)校收支情況不一致，學(xué)校編制兩套預(yù)算：一是8月份開始編制上報教育、財政主管部門的次年綜合預(yù)算，主要是財政撥款及可預(yù)見大項收支預(yù)算；一套是上年底開始編制當(dāng)年3-4月下達(dá)的分配校內(nèi)部門年度經(jīng)費的學(xué)校內(nèi)部預(yù)算。

上報綜合預(yù)算實行“二上二下”編制程序：“一上”預(yù)算根據(jù)當(dāng)年文件要求，利用相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，比較粗略地測算上報；“一下”預(yù)算由上級財政部門根據(jù)“一上”預(yù)算和相關(guān)政策下達(dá)控制數(shù)；高校根據(jù)控制數(shù)填報“二上”預(yù)算；上級財政部門審核后下達(dá)“二下”預(yù)算。因為上報部門綜合預(yù)算主要是與財政撥款有關(guān)的預(yù)算及其他可預(yù)見大項收支，各類專項單獨編制預(yù)算，不能真實、全面地反映高校經(jīng)濟(jì)和收支情況。

高校內(nèi)部預(yù)算包括收入和支出預(yù)算，由校級和所屬各級預(yù)算組成。收入預(yù)算包括事業(yè)撥款和學(xué)費收入，事業(yè)撥款由財政核定，學(xué)費收入根據(jù)學(xué)生數(shù)和物價部門核定收費標(biāo)準(zhǔn)確定。高校支出包括事業(yè)、經(jīng)營、自籌基建和對附屬單位補助等支出，其中人員經(jīng)費和公用經(jīng)費支出由高校根據(jù)校內(nèi)政策確定，維持性專項和發(fā)展性專項支出預(yù)算由相關(guān)部門申報，人員經(jīng)費由人力資源管理部門控制或由業(yè)務(wù)歸口職能部門進(jìn)行二次分配。

高校預(yù)算留有傳統(tǒng)預(yù)算編制的痕跡，上報部門預(yù)算和學(xué)校內(nèi)部預(yù)算從時間和總額上不一致，存在明顯的“兩張皮”現(xiàn)象。

三、高校收支預(yù)算管理存在的問題及其危害

預(yù)算“兩張皮”的直接后果就是上級部門不能準(zhǔn)確把握高校收支情況。分三類問題分析：

（一）高校收支總體預(yù)算管理問題與危害

1.收不抵支，內(nèi)部編制赤字預(yù)算現(xiàn)象普遍存在，貸款盛行，威脅高?？茖W(xué)發(fā)展

與高校10年來的發(fā)展速度相比，國家對高等教育投入顯然不足。高校要實現(xiàn)“一要吃飯，二要發(fā)展，三要有所積累，四要增強調(diào)控能力”的財務(wù)管理目標(biāo)確實困難；高校基本是“吃飯靠撥款，運轉(zhuǎn)靠收費，發(fā)展靠貸款”。據(jù)了解，當(dāng)前高校對待貸款大致有兩種狀態(tài)：（1）貸款不列入預(yù)算，全部掛在應(yīng)付款科目，還款采取“借新還舊”，甚至利息都要靠貸款償還。（2）貸款列入預(yù)算，預(yù)計當(dāng)年能從預(yù)算外收入中歸還的本息數(shù)額列入收支預(yù)算，無法歸還部分仍掛應(yīng)付款科目。長遠(yuǎn)來看，對高?？茖W(xué)發(fā)展是一種巨大威脅。

2.預(yù)算不完整，不統(tǒng)一，影響資源配置

貸款不能列入收入預(yù)算；多個預(yù)算并行（基本收支、基本建設(shè)、修購項目、985工程等），各預(yù)算編報時間不一致，要求有區(qū)別，經(jīng)費下達(dá)與執(zhí)行時間不同。高校側(cè)重于編制校級財力預(yù)算，欠缺學(xué)院、部、處等二級單位預(yù)算。不能真實反映高校實際經(jīng)濟(jì)狀況，支出安排存在較大不確定性，資源浪費，學(xué)校調(diào)控資金額度和余地小。

（二）高校收入預(yù)算管理問題與危害

1.收入預(yù)算存在不確定性，資金安排低效，專項經(jīng)費更為突出

“985工程”專項經(jīng)費往往下半年編制當(dāng)年預(yù)算，年底下達(dá)又不按預(yù)算下達(dá)（按一定比例下達(dá)）；“修購專項”預(yù)算審核后，學(xué)校已按需求情況墊支資金組織實施，到年底上級部門又沒安排預(yù)算，反過來說，學(xué)校利用自有資金已安排相關(guān)項目支出，經(jīng)爭取得到的上級補助款往往成為一種“埋伏”，資金使用效益值得商榷；部分學(xué)費等應(yīng)收款項不能按時上繳，勢必影響到資金使用安排。某高校2007年12月本科生欠費達(dá)到2 150萬元，嚴(yán)重影響到辦學(xué)資金周轉(zhuǎn)，由此增加貸款額度又背上沉重的利息負(fù)擔(dān)。

2.收入預(yù)算不實，難以保障高校支出需要

個別二級單位重視部門利益，與財務(wù)管理部門在資金收支方面信息不對稱；創(chuàng)收單位往往由業(yè)務(wù)部門對其投資、上繳等指標(biāo)進(jìn)行核定，難以準(zhǔn)確判斷和掌握實際狀況，難以對其未完成部分作出判斷、評價和考核，完不成收入計劃，缺乏必要的約束措施；收入增加較大時，也會部分打“埋伏”，傾向于只是完成年初制定指標(biāo)任務(wù)。收入預(yù)算不能較好地完成，預(yù)算支出難以得到有效保障。

（三）高校支出預(yù)算管理問題與危害

1.支出預(yù)算約束乏力，管理低效，影響正常事業(yè)有序發(fā)展

支出預(yù)算缺乏約束，難以實現(xiàn)資源有效配置，無法實現(xiàn)預(yù)算增值功能；經(jīng)費使用部門在支出預(yù)算執(zhí)行過程中熱衷于想方設(shè)法爭資金；項目預(yù)算金額，較大程度上取決于項目申報者的游說能力和決策者的偏好和關(guān)注程度；以部門利益為重，導(dǎo)致一方面經(jīng)費緊張，一方面浪費嚴(yán)重。在混亂狀態(tài)中財務(wù)負(fù)責(zé)人往往權(quán)力過大且得不到有效監(jiān)控，預(yù)算的公平性、公正性和效率受到影響，隨意增加支出預(yù)算導(dǎo)致學(xué)校入不敷出，赤字大到一定程度學(xué)校就會緊急叫停。最終導(dǎo)致學(xué)校發(fā)展規(guī)劃得不到落實，資源投向低效，事業(yè)發(fā)展受到威脅。

2.高校支出預(yù)算偏離發(fā)展戰(zhàn)略，基建投資比重大，影響到高校持續(xù)發(fā)展

發(fā)展戰(zhàn)略是指導(dǎo)高校發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，一般由長期、中期、短期規(guī)劃及措施等內(nèi)容組成，而高校部門預(yù)算均為一年一定，往往關(guān)注當(dāng)前急需解決的問題，偏離學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略；高校支出預(yù)算安排“蓋大樓，請大師”，基建支出過大，運行經(jīng)費飆升，高校不得不編制和執(zhí)行赤字預(yù)算，影響高校事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。

四、高校收支預(yù)算管理存在問題的原因分析

（一）預(yù)算基礎(chǔ)的制約

經(jīng)過近十年的改革，高校預(yù)算仍留有傳統(tǒng)預(yù)算痕跡，上報部門預(yù)算和內(nèi)部預(yù)算編制時間安排上不盡合理，高校編制“零基預(yù)算”條件尚不具備，高校預(yù)算定編、定額、定標(biāo)準(zhǔn)未形成，預(yù)算管理處于相對粗放、經(jīng)驗式的狀況，高校缺乏專業(yè)化程度較高的財務(wù)預(yù)算管理隊伍。

（二）編制本身的問題

1.預(yù)算編制方法問題。目前基本上沿襲計劃經(jīng)濟(jì)體制下的“基數(shù)+增長”的編制方法，以上一年支出為基數(shù)，部門間基數(shù)不均衡，難以客觀、公平、公正地對待各部門，容易造成各部門一味增加支出。2.預(yù)算準(zhǔn)確性差導(dǎo)致預(yù)算缺乏剛性。預(yù)算的準(zhǔn)確性是保證預(yù)算剛性的前提，現(xiàn)行預(yù)算往往缺乏必要論證，預(yù)算準(zhǔn)確性較差。3.預(yù)算編制、執(zhí)行和考核缺乏有效制衡?，F(xiàn)行預(yù)算編制程序要經(jīng)過預(yù)算編制工作小組、分管財務(wù)校領(lǐng)導(dǎo)、職工代表大會（常設(shè)主席團(tuán)會議）、校長辦公會（黨委常委會），但是大部分成員只是“用腳投票”，決策層有時不很了解情況；學(xué)校雖設(shè)有財經(jīng)委員會，但往往只是從專家角度提出意見，無否決權(quán)。

（三）制度方面的限制

1.高校內(nèi)部管理制度不夠健全，一定程度上注定了預(yù)算約束力不強。2.制度基礎(chǔ)不一致，事業(yè)收支實行“收付實現(xiàn)制”，經(jīng)營收支實行“權(quán)責(zé)發(fā)生制”；預(yù)算年度自公歷1月1日至12月31日，教學(xué)年度自當(dāng)年9月1日至次年8月31日。3.考核、評價與獎懲制度錯位。編制預(yù)算時留有的機動資金常被用于填補問題嚴(yán)重部門的資金損失，是在獎勵失敗。往往重預(yù)算執(zhí)行、輕績效評價，支出預(yù)算執(zhí)行好壞一個樣；決策失誤、不合理支出無從考核和問責(zé)。

（四）其他方面的影響

高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、權(quán)力制衡機制、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度，業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算控制意識和習(xí)慣，都影響到預(yù)算執(zhí)行；有的部門負(fù)責(zé)人追求部門政績，缺乏全局觀念；有的領(lǐng)導(dǎo)可能有任期觀念，重視開源、忽視節(jié)流，重投入、輕管理、輕效益。

五、學(xué)校健康發(fā)展迫切要求完善收支預(yù)算管理

（一）推進(jìn)預(yù)算管理改革

1.改革完善高校部門預(yù)算制度，克服“兩張皮”現(xiàn)象。2.編制全面預(yù)算。尋找合理反映高校負(fù)債問題的途徑，統(tǒng)籌各項預(yù)算管理。3.嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，杜絕高校編制內(nèi)部赤字預(yù)算；加大教育經(jīng)費投資，加強貸款風(fēng)險管理。4.推進(jìn)高校預(yù)算管理制度改革，完善預(yù)算編制方法，創(chuàng)新會計核算方法，與高校財務(wù)運行實際相適應(yīng)。

（二）建章立制，確立預(yù)算權(quán)威性

1.科學(xué)制定高校發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮其在學(xué)校發(fā)展中的指導(dǎo)作用，避免預(yù)算與其偏離的現(xiàn)象。2.建立預(yù)算管理機制，制定預(yù)算、收入、支出等一系列管理制度，明確預(yù)算管理職權(quán)和審批程序，落實預(yù)算執(zhí)行主體及單位負(fù)責(zé)人的權(quán)責(zé)，維護(hù)預(yù)算嚴(yán)肅性。3.基建與發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，區(qū)分輕重緩急，分步驟進(jìn)行校園基本建設(shè)。

（三）科學(xué)編制財務(wù)收支預(yù)算

1.完善預(yù)算體系。既要全面預(yù)算，也要有二級部門預(yù)算，形成兩級責(zé)任預(yù)算體系；經(jīng)費安排使財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一。2.成立機構(gòu)并充分發(fā)揮作用。預(yù)算編制工作小組要摸實情、求實效；預(yù)算管理委員會要指導(dǎo)和協(xié)調(diào)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督；教職工代表大會及其常設(shè)主席團(tuán)要發(fā)揮作用，促進(jìn)民主決策和公開理財。3.健全相關(guān)制度。建立項目預(yù)算可行性論證、項目庫管理等制度。4.預(yù)算編制前要深入調(diào)研，提高預(yù)算準(zhǔn)確性和透明度；不同部門和不同項目嘗試不同方法。5.支出預(yù)算編制指導(dǎo)思想必須明確。支出預(yù)算作為分配導(dǎo)向，要區(qū)分維持性經(jīng)費、發(fā)展性經(jīng)費和重點經(jīng)費的不同，體現(xiàn)學(xué)校發(fā)展方針和重點投資方向，要堅持統(tǒng)籌兼顧、先急后緩、保證重點、勤儉節(jié)約的原則，既要實事求是，又要有超前意識，保證學(xué)校日常開支和前瞻性發(fā)展需要。

（四）加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，對預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行、決算等全程監(jiān)督

1.規(guī)范支出審批程序，強調(diào)“一支筆”負(fù)責(zé)制，明確預(yù)算支出范圍、內(nèi)容、限額。2.建立超預(yù)算預(yù)警機制，對超限額項目需按規(guī)定報領(lǐng)導(dǎo)審批，對確需增加的支出應(yīng)本著量力而行、區(qū)分輕重緩急的原則經(jīng)規(guī)定程序調(diào)整，財務(wù)和審計部門按預(yù)算方案適時跟蹤和監(jiān)督資金投向及預(yù)算執(zhí)行情況，隨時把握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)程和均衡性。3.加強信息化建設(shè)，提高預(yù)算的透明度，維護(hù)公平競爭，減少違規(guī)。4.對預(yù)算的監(jiān)管要克服信息不對稱的影響，解決預(yù)算、決算兩張皮的問題。

（五）評價與考核并重

1.建立預(yù)算績效后評價制度。財務(wù)、審計等部門協(xié)同預(yù)算管理委員會評價預(yù)算項目是否實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，是否符合國家預(yù)算管理規(guī)定，及時總結(jié)當(dāng)期預(yù)算項目執(zhí)行效果，為下期預(yù)算項目管理奠定基礎(chǔ)。2.建立預(yù)算績效后評價結(jié)果使用制度。通過提供和傳送已完成項目的執(zhí)行記錄，增強項目責(zé)任制和透明度。可用四種形式，一是向上級主管部門反饋；二是向?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門反饋；三是向撥款部門反饋；四是向?qū)W校教職工公開。3.將預(yù)算執(zhí)行情況審計評價結(jié)果納入單位負(fù)責(zé)人任期考核、經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核和黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核范圍。

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