有關(guān)稅費(fèi)改革問題的思考

王光磊

在稅收制度改革中，“費(fèi)改稅”雖然不是改革的焦點(diǎn)，但它也成為一個大家非常關(guān)注的問題，并且在這一問題上存在著很大的分歧。多數(shù)人由于看到很多地方政府亂收費(fèi)的事實(shí)，所以建議將“收費(fèi)”的手段改為“收稅”。但我認(rèn)為中國目前的稅收制度還不夠完善，不能將“收費(fèi)”制度完全廢除，就我國國情來說，應(yīng)當(dāng)先將“收費(fèi)”規(guī)范化、合理化，待稅收制度完善后，再逐漸將這種成熟的“費(fèi)”改為“稅”。

一、我國目前“費(fèi)”未必改為“稅”，但需規(guī)范的原因

（一）稅收制度正在改革當(dāng)中，但其本身仍然存在很多問題

隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，國家職能不斷豐富、不斷擴(kuò)大，一方面表現(xiàn)為國家為社會生活提供的社會基礎(chǔ)條件、安全條件、公正條件、穩(wěn)定條件和發(fā)展條件的領(lǐng)域擴(kuò)大，另一方面表現(xiàn)為國家為彌補(bǔ)市場缺陷所做出的種種干預(yù)和努力。而政府職能的擴(kuò)大必然導(dǎo)致公共支出的增長。公共支出的不斷增長，相應(yīng)的需要政府?dāng)U大籌資規(guī)模，增加財政收入。政府傳統(tǒng)的財政收入依賴于稅收，而稅收的固定性雖然能使政府獲得相當(dāng)穩(wěn)定的收入，但卻不能保證其隨公共支出的增長而相應(yīng)增長。同時，稅收的籌資效率具有局限性，為此，政府有必要增加一些收入途徑，其中包括收費(fèi)。

除了為政府獲取收入外，稅收還具有調(diào)節(jié)收入分配，調(diào)控經(jīng)濟(jì)行為的功能；而收費(fèi)的唯一功能便是獲取收入。雖然稅收可以根據(jù)政府需要來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，使其朝著政府希望的方向發(fā)展，但很多情況下經(jīng)濟(jì)一方面的發(fā)展是以犧牲另一方面的發(fā)展為代價的，這是政府不愿看到但又不可避免的。而只有收入功能的收費(fèi)就可避免這些稅收效應(yīng)，更加接近稅收中性的原則。

此外，稅的征收效率比較低，費(fèi)的征收效率比較高。我們在日常生活中最多聽到的是逃稅、漏稅等問題，而不是逃費(fèi)、漏費(fèi)的問題，相反多收費(fèi)、亂收費(fèi)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。對政府而言，當(dāng)然是財政收入越多越好，只有收入高了才能使政府?dāng)U大其支出，增加社會上的投資，刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是有些消費(fèi)者不了解稅收的真正作用，而且他們有時并不能直接享受到稅收所帶來的好處，因此，他們不愿主動交納稅款，這主要體現(xiàn)在高收入人群上，如私營企業(yè)主、文藝體育明星等，他們的灰色收入很難計算，這就大大減少了我們的稅收收入。但是，由于收費(fèi)給消費(fèi)者帶來了可感受的直接的好處，所以他們更偏好于交費(fèi)而不是交稅。

（二）我國的亂收費(fèi)現(xiàn)象日益嚴(yán)重

稅必須以國家稅法為依據(jù)，而費(fèi)往往沒有法律依據(jù)。中國的現(xiàn)狀是，政府職能部門依照法律或國家政策規(guī)定審批的收費(fèi)項目少，而各部門和地方政府越權(quán)審批的收費(fèi)項目多，因此會出現(xiàn)一些不合理收費(fèi)。但造成這一現(xiàn)象的并非收費(fèi)本身，而在于政府部門的越權(quán)行為以及監(jiān)管不嚴(yán)。中國的行政區(qū)域劃分比較復(fù)雜，每個地區(qū)都有自己的發(fā)展特點(diǎn)，所以不可能實(shí)行統(tǒng)一的規(guī)則來進(jìn)行稅收，因而還需要具有靈活性的收費(fèi)來補(bǔ)充政府的財政收入。

我國1994年出臺的分稅制改革方案，從實(shí)踐的情況來看有兩個主要特點(diǎn)：一是它在一定程度上具有現(xiàn)代分稅制的基本內(nèi)容，如按分稅制的要求界定事權(quán)、劃分稅種、分設(shè)中央稅和地方稅、征管機(jī)構(gòu)等；二是它保留了一些包干體制的痕跡，如仍實(shí)行部分稅收收入分成等。因此，我國目前的分稅制改革還不是很到位，它只是建立了分稅制的一個基本框架，與規(guī)范的、徹底的分稅制還有很大差距。正因為分稅制改革的不完善，導(dǎo)致有的地方政府負(fù)責(zé)人千方百計“鉆空子”，使亂收費(fèi)現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，費(fèi)稅改革日趨艱難。因此，如果不從制度和體制上加以完善和改革，而僅僅立足于清理收費(fèi)，將一些費(fèi)改為稅，那只能對現(xiàn)存的收費(fèi)進(jìn)行清理和改革，而不能根治亂收費(fèi)的體制根源，即治標(biāo)不治本。由于我國稅收體制沒有從根本上解決事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)，及地方稅收權(quán)限、轉(zhuǎn)移支付等問題，所以當(dāng)稅收不足時，新的收費(fèi)還會在地方政府和各部門中產(chǎn)生，用于滿足他們的各種支出需要。

此外，監(jiān)管不嚴(yán)和沒有嚴(yán)厲的懲罰措施也是造成“亂收費(fèi)”現(xiàn)象日益猖獗的重要原因。很多地方政府為彌補(bǔ)稅收收入不足，憑借自己的權(quán)力在地方進(jìn)行不合理收費(fèi)，而這些現(xiàn)象又不能及時地反應(yīng)到中央，所以中央對地方的監(jiān)管不能實(shí)現(xiàn)，就更不用說采取懲罰措施加以制止了。

二、根治亂收費(fèi)、完善稅費(fèi)改革的幾點(diǎn)建議

雖然，稅與費(fèi)之間存在著一些差別，但我們不難看出它們之間的最大共同點(diǎn)就是可以為政府提供財政收入，正是因為這點(diǎn)，使稅與費(fèi)產(chǎn)生了千絲萬縷的聯(lián)系。實(shí)際上，費(fèi)可以看作是稅的遺傳和變異，尤其在實(shí)踐中二者更加難以劃清界限。正因為費(fèi)是稅的遺傳，要做到“稅費(fèi)分流”是不容易的；正因為費(fèi)又是稅的變異，要做到“清費(fèi)立稅”、“稅費(fèi)合一”也是難以辦到的；正因為費(fèi)是稅的遺傳和變異，要做到哪些費(fèi)改稅，哪些費(fèi)保留是相當(dāng)困難的；同樣因為費(fèi)是稅的遺傳和變異，費(fèi)稅內(nèi)涵的界限難以劃清，想通過費(fèi)改稅根治“亂收費(fèi)”也是很難的，但我們可以通過以下方法逐步規(guī)范收費(fèi)：

（一）繼續(xù)完善我國政治體制和稅收制度的改革

我國中央和地方政府的財權(quán)與事權(quán)一定要對稱，兩者不等，就會使一些地方政府很難實(shí)現(xiàn)收支平衡，這樣必然導(dǎo)致“亂收費(fèi)”現(xiàn)象的存在。因此，我們還要繼續(xù)完善分稅制改革，將中央和地方的事權(quán)與財權(quán)明確分開。其中在事權(quán)的劃分上，中央財政主要承擔(dān)國家安全 、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；而地方財政主要承擔(dān)本地區(qū)財政機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。在財權(quán)的劃分上，將維護(hù)國家權(quán)益，實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃分為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。

此外，我國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)稅收的征管，學(xué)習(xí)外國先進(jìn)的管理方法，如美國對個人所得稅實(shí)行的收入申報制度，即給公民兩次申報個人收入的機(jī)會，如果發(fā)現(xiàn)第二次仍虛假申報，將給予嚴(yán)厲處置。類似的這種體制在國外還有很多。目前，我國的工業(yè)化、技術(shù)創(chuàng)新等方面正逐步與世界接軌，同時我們也要從國外吸收一些適應(yīng)中國國情并能提高工作效率的管理方法。只有這樣，才能在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，保證社會穩(wěn)定、貧富差距縮短、收入得到有效利用等其他方面共同發(fā)展。然而，僅有有效的征管制度也是不夠的，如果沒有合理的稅種劃分，就不能得到廣大人民的認(rèn)同，稅收征管依然不能進(jìn)行下去。

（二）加強(qiáng)對收費(fèi)的監(jiān)督和管理

正如前面所分析的，我們沒有辦法在現(xiàn)存的體制條件下徹底解決亂收費(fèi)的狀況，但我們可以做到的就是針對收費(fèi)本身采取一些監(jiān)督措施，如群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，讓廣大消費(fèi)者和廣大媒體成為監(jiān)督人員，及時向上級政府部門反映所在地區(qū)的收費(fèi)情況。此外，還要制定一些懲罰措施，加大亂收費(fèi)的成本。當(dāng)?shù)胤秸l(fā)現(xiàn)從亂收費(fèi)中無利可圖時，收費(fèi)將逐漸成為合法、合理地增加政府財政收入的一種有效方法。

綜上所述，我國目前在稅費(fèi)改革過程中，不應(yīng)將“收費(fèi)”完全改為“收稅”，改革的重點(diǎn)應(yīng)該放在規(guī)范收費(fèi)上，讓“收費(fèi)”成為“收稅”的有效補(bǔ)充，而不能幻想財政改革的一步到位，只有規(guī)范了收費(fèi)，完善了收稅才能逐步實(shí)現(xiàn)“費(fèi)”改“稅”。