公共部門人力資源外包的風險及防范策略分析

摘要：隨著市場化改革在我國的不斷發(fā)展，尤其是成本效益優(yōu)先原則以及組織發(fā)展的需要，公共部門的相關(guān)職能開始允許私營經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟參與。人力資源外包在提高組織效率，促進資源合理配置，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)方面作用明顯，但是也存在一定的風險。本文通過對公共部門人力資源外包風險的研究，提出相關(guān)防范策略，意在保證公共部門人力資源乃至其他職能外包工作的平穩(wěn)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共部門；人力資源外包；風險；防范策略

公共服務(wù)外包是指為實現(xiàn)公共利益最大化，政府通過競爭機制，利用外部比較優(yōu)勢資源，將本應由自身承擔的公共服務(wù)或內(nèi)部輔助性服務(wù)委托私人部門、非營利部門或其他政府部門完成的方式。公共部門人力資源外包屬于公共服務(wù)外包的一種，公共部門將部分人力資源管理工作外包，有利于公共部門抽身于繁瑣的日常性工作，凝心聚力于核心事務(wù)，從而實現(xiàn)公共部門效益最大化。然而在此過程中，公共部門要加強風險意識，強化過程監(jiān)管和質(zhì)量控制，這樣才能使人力資源外包更好地發(fā)揮作用，服務(wù)主體單位。

一、公共部門人力資源外包的現(xiàn)狀

（一）目前我國公共部門人力資源外包的兩種取向

按照人力資源二維度模型，根據(jù)獨特性與價值性這兩個維度，我們可以按照不同程度的差異將其兩兩組合形成四種人力資源外包模式：

一般來說，核心性事務(wù)既有高價值又有高獨特性，從外部市場獲得難度大，且與公共部門核心利益相關(guān)，所以應充分內(nèi)化不選擇外包；而特殊性活動雖然價值低，但其獨特性明顯，所以應根據(jù)部門經(jīng)營狀況及人力資源戰(zhàn)略確定是否進行外包；專業(yè)性外包具有高價值和低獨特性，公共部門本身的局限性促使其利用外包商先進的技術(shù)設(shè)備和專業(yè)化服務(wù)優(yōu)勢；輔助性外包的價值性與獨特性都比較低，為部門創(chuàng)造的價值小，所以大多數(shù)公共部門會選擇將其全部外包。目前在我國實施最為廣泛的是專業(yè)性外包和輔助性外包，這兩種外包模式正是現(xiàn)在人力資源外包的兩種取向：

1.專業(yè)性外包

公共部門人力資源外包屬于公共部門專業(yè)性外包的一種，包含了人力資源規(guī)劃、人員招聘與配置、人員培訓、績效考評、薪酬管理、勞工關(guān)系等，范圍極其廣泛，性質(zhì)更為復雜。公共部門人力資源人士在這些工作服務(wù)上無論從數(shù)量還是專業(yè)性都是有限的。隨著公共部門職能轉(zhuǎn)變和管理方式的創(chuàng)新，公共部門將人力資源戰(zhàn)略與配置交給第三方專業(yè)性外包機構(gòu)，實現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置。在我國，目前最常用的專業(yè)性外包服務(wù)主要是在考核與培訓方面：比如，政府部門將考試、培訓中許多事務(wù)委托給專門機構(gòu)受理，如國考中將公務(wù)員選拔與晉升交給第三方初審，在提高招聘質(zhì)量的同時有效地避免熟人招聘。再如，公共部門將公職人員的培訓與高校對接通過MPA教育，專門為政府機關(guān)或非政府組織在職人員進行專業(yè)性培訓?？梢钥隙ǖ氖?，隨著政府權(quán)力下放以及企業(yè)擴大經(jīng)營范圍以及盈利的需要，公共部門人力資源管理外包的范圍將會不斷擴大。

2.輔助性業(yè)務(wù)外包

在知識經(jīng)濟時代，組織越來越注重將傳統(tǒng)的人事檔案管理轉(zhuǎn)向?qū)θ肆Y本的開發(fā)，因此需要更多的精力著眼于公共部門的人力資源戰(zhàn)略規(guī)劃等核心業(yè)務(wù)，這也就意味著其沒有足夠的時間和精力去開展一些日常性、事務(wù)性的輔助性工作：如郵件查收、常去瀏覽的網(wǎng)站內(nèi)容、員工個人檔案信息管理、勞動關(guān)系管理以及新入職員工的手冊編寫等等。這些繁瑣的工作無專業(yè)性要求與技術(shù)含量，但又是公共部門必不可少的日常性事務(wù)。根據(jù)“二八原理”：80%的企業(yè)利潤是由20%的核心工作創(chuàng)造的，關(guān)鍵的少數(shù)往往是決定整個組織產(chǎn)出、盈利和成敗的主要因素。通過輔助性服務(wù)外包，公共部門把繁瑣低效的日常事務(wù)工作外包出去，有利于利用外包商產(chǎn)生“規(guī)模效應”，降低公共部門經(jīng)營成本，提升公共部門工作效率和服務(wù)質(zhì)量，進而擺脫我國公共部門的機構(gòu)臃腫、人員冗雜的局面，建立高效科學的人力資源管理制度。

（二）公共部門人力資源外包的發(fā)展態(tài)勢

1.廣闊的市場發(fā)展空間

公共部門人力資源外包是企業(yè)外包商務(wù)模式在公共部門領(lǐng)域的應用擴展。盡管已有公共部門進行了人力資源外包的實踐，但其覆蓋面極為有限。就拿近年來最典型的政府公共服務(wù)外包為例，其業(yè)務(wù)領(lǐng)域主要包括ITO、BPO及KPO三大業(yè)務(wù)類型。其中，以政府信息化和電子政務(wù)為主的ITO業(yè)務(wù)外包占主要比例，人力資源管理及培訓等外包為主的BPO業(yè)務(wù)外包比例最低（如圖一）。近年來，有相當部分的公共部門已對人力資源外包產(chǎn)生濃厚的興趣及關(guān)注度，這說明公共部門人力資源外包還是有很廣闊的發(fā)展空間的。

2.不可忽視的外包風險

人力資源外包在企業(yè)管理中已經(jīng)算是一種革新，并且有了豐富的市場與管理實戰(zhàn)經(jīng)驗。而公共部門與企業(yè)的性質(zhì)存在很大不同，具有公共性、非營利性、服務(wù)性等特征，牽涉的利益群體更為復雜，加之不健全的外包市場與法律環(huán)境，難以估量的外包效果，以及公共部門本身的尋租行為、承包商普遍的機會主義心理，固人力資源外包在公共領(lǐng)域風險較大。盡管一些公共部門在人力資源管理的相關(guān)職能上已經(jīng)進行了外包嘗試，可仍然是流于形式，外包是否科學有效，雙方利益是否達成一致，服務(wù)質(zhì)量如何，風險是否防范，這些都缺乏一個行之有效的評估手段。

二、公共部門人力資源外包的風險類型及影響

公共部門人力資源外包作為公共服務(wù)外包的一種，有部分學者進行了研究。從宏觀而言，楊樺和劉權(quán)提出在政府公共服務(wù)外包過程中會產(chǎn)生公共服務(wù)非均等化加劇、政府權(quán)力尋租、監(jiān)管失效、形成新的壟斷等風險；詹國彬從需求方、供給方和兩者互動三個方面分析公共服務(wù)外包存在的風險，即需求方的有限理性與政府能力問題、供給方的有限競爭與機會主義行為以及政府與服務(wù)承包商之間合作---監(jiān)管關(guān)系的復雜性。

從微觀而言，公共部門人力資源外包作為一種公共部門內(nèi)部的輔助性服務(wù)，針對不同類型的人力資源外包在具體實踐層面也具有一定的特殊性。如公共部門人力資源外包風險主體的權(quán)威性；風險受眾的廣泛性；利益損害的公眾性。概括起來，公共部門人力資源外包風險分為以外包環(huán)境、行為主體和外包過程為影響的普遍性風險和針對專業(yè)性外包與輔助性外包的特殊性風險。

（一）普遍性風險

1.來自市場不成熟、法規(guī)不健全的風險

人力資源管理外包業(yè)務(wù)雖然具有良好的發(fā)展前景。但不得不承認，其起步晚，仍處于嘗試階段。目前還沒有相應的法律法規(guī)去規(guī)范外包主體的行為，也沒有勞動政策法規(guī)去協(xié)調(diào)企業(yè)、員工和外包服務(wù)供應商之間的關(guān)系，維護他們的利益，更沒有統(tǒng)一的人力資源外包服務(wù)的價格標準。目前我國人力資源管理外包服務(wù)市場還不成熟、不完善，相關(guān)政策法規(guī)仍處于空白期，從而缺少人力資源外包的保障。

2.來自行為主體的風險

（1）來自公共部門方面的風險

公共部門人力資源外包是公共部門與外包商之間互動的過程，其中不可避免的出現(xiàn)公職人員以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的問題。倘若其利用公共權(quán)力將公共部門的人力資源外包給特定的服務(wù)供應商，從中獲取經(jīng)濟利益，那么就無法使實現(xiàn)人力資源外包的利益最大化與效用最優(yōu)化，還會滋生腐敗、貽害無窮。此外，由于需求方的有限理性，如何確定合適的外包商，如何監(jiān)督外包過程的實施，都需要公共部門仔細權(quán)衡，否則很有可能“一著不慎，全盤皆輸”。

（2）來自承包商方面的風險

公共部門的職能本來就具有特殊性，許多事情關(guān)系到國家管理層面，其相關(guān)信息都有保密的需要。但是由于信息的不對稱，公共部門很難真正了解外包商的經(jīng)營業(yè)績、社會聲譽、發(fā)展狀況、成本結(jié)構(gòu)等與自己利益息息相關(guān)的信息，而為了使人力資源外包活動成功進展，必然要向服務(wù)方提供足夠的資料，這就不可避免地會將內(nèi)部信息都呈現(xiàn)給服務(wù)商。此外，由于利益驅(qū)使外包商存在普遍的機會主義心理，倘若缺乏有效監(jiān)管，最終的外包效果很可能與初衷背道而馳。

3.來自監(jiān)控不利的風險

實施人力資源外包的公共部門和服務(wù)供應商組合，是一個具有不同核心能力和組織文化的開放系統(tǒng)，兩者之間的相互作用關(guān)系具有較大復雜性，其相互活動的過程中必然存在潛在的風險。人力資源管理外包并不是將工作負擔的任意轉(zhuǎn)移，而是充分利用供應商的工作優(yōu)勢，為公共部門創(chuàng)造更大的價值。由于公共部門和供應商所追求的目標不是完全一致的，而且公共部門也無法完全觀測到供應商的行動，使得供應商有可能為追求自身利益的最大化選擇不利于公共部門的行為。如果對外包過程不實施有效的監(jiān)控，對供應商的服務(wù)質(zhì)量和水平不及時評估，很可能使外包達不到公共部門預期的目標而失敗。

（二）特殊性風險

1.針對專業(yè)性外包的風險

（1）承包商的專業(yè)化程度堪憂

我國人力資源外包仍處于起步階段，目前國內(nèi)的人力資源外包市場主要是一些服務(wù)單一，以基礎(chǔ)性服務(wù)為主的人力資源中介機構(gòu)。此外，外包商的規(guī)范經(jīng)營和專業(yè)化程度堪憂，從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊、專業(yè)化程度低，加上一些非法中介機構(gòu)的違規(guī)經(jīng)營，使服務(wù)商的誠信度大打折扣。另外，人力資源外包作為一種服務(wù)型行業(yè)，具有無形性和異質(zhì)性的特點，對于公共部門而言，難以定量的衡量承包方的專業(yè)化水平和外包效果也就難以從中選擇最適合的外包商，這也加劇了來自承包商方面的專業(yè)化程度的風險。

（2）核心信息泄露的風險

公共部門的職能具有特殊性，尤其是相對專業(yè)性較強的職能，往往會涉及到部門核心事物乃至國家管理層面，如果太多的將這些內(nèi)部事務(wù)交由第三方機構(gòu)來管理，往往會在不經(jīng)意間泄露組織的機密，如：人才招聘策略，薪酬福利體系等等。盡管公共部門在與服務(wù)方簽訂合同時都會攝入保密原則，但第三方機構(gòu)個別人員的素質(zhì)具有不可控性，倘若關(guān)鍵機密泄露，其后果是不堪設(shè)想的，人力資源外包相關(guān)法律的缺失也使得此類風險難以彌補。

2.針對輔助性外包的風險

（1）公共部門人員安撫與糾紛解決

人力資源外包受單位及員工廣為關(guān)注。輔助性人力資源工作多為日常事務(wù)性工作，覆蓋面廣，內(nèi)容繁瑣，企業(yè)實施人力資源管理外包后，必然會影響到公司內(nèi)部員工的切身利益。原來由人力資源管理部門從事的工作交給外部供應商完成，勢必造成一部分員工被辭退、轉(zhuǎn)崗或到供應商那里工作，可能會觸及或損害部分員工的個人利益。如果處理不當，猜疑、不滿等負面情緒會直接影響到大家的工作積極性，導致人心渙散、歸屬感降低，甚至導致人員的流失等等。此外，員工對績效考核與薪酬設(shè)計部分向來比較敏感，一旦外包商不能正確處理，也將給公共部門帶來額外的經(jīng)營風險。

（2）公共部門組織變動調(diào)整的遲滯與阻礙

輔助性外包多為公共部門日常性的基礎(chǔ)性事物，大多數(shù)公共部門覺的這些基礎(chǔ)性服務(wù)對部門意義不大，故選擇全部外包。然而這些事務(wù)性工作涵蓋范圍大，涉及人員廣泛，將這大部分的基礎(chǔ)性人力資源外包無論對于組織還是員工而言無疑都是一種變革。公共部門的組織結(jié)構(gòu)具有較好的穩(wěn)定性，加之公共部門原有職能結(jié)構(gòu)對外部反應的滯后性，當大量基礎(chǔ)型業(yè)務(wù)外包出去后，組織內(nèi)部原有的職責權(quán)限、上下級關(guān)系、管理流程甚至組織架構(gòu)等等都會發(fā)生相應的變化。此外，公共部門內(nèi)部人員多追求安穩(wěn)、不求變革，也給人力資源外包帶來了一定阻礙。

三、公共部門人力資源外包風險的防范策略

本文嘗試將公共部門人力資源外包的風險上升到風險管理的高度，結(jié)合風險分析的理論和框架為公共部門人力資源外包提出宏觀層面的建議。此外，又根據(jù)公共部門人力資源外包可能產(chǎn)生的風險類型，從普遍性風險和特殊性風險的視角，在具體操作層面提出相對應的對策建議。

風險管理是指企業(yè)通過識別風險、衡量風險、分析風險，從而有效的控制風險。它主要有以下幾個程序：風險識別與衡量，風險評價，風險管理技術(shù)選擇及實施，風險效果評價等：

（一）構(gòu)建風險分析框架，實施全面風險管理

1.人力資源管理外包風險的識別

人力資源管理外包風險的識別就是對外包過程中出現(xiàn)的潛在風險以及風險的可能性進行有效識別，了解風險發(fā)生的起因、時間、方式以及性質(zhì)等。對風險的正確識別可以使人們認識到風險的特性、本質(zhì)，建立預警機制，提高防范能力。關(guān)于識別，一方面可以通過感性認識與經(jīng)驗進行初步判斷；另一方面可依靠各種客觀數(shù)據(jù)統(tǒng)計、經(jīng)營資料、風險記錄等分析整理，從而預測風險損害情況。

2.人力資源管理外包風險的評估與規(guī)劃

人力資源管理外包風險評估就是對識別的風險發(fā)生的可能性、影響程度以及可能造成的損失進行定量估算，保證外包在允許的風險承受范圍內(nèi)順利實施。目前，人們采用的風險評估方法是風險矩陣評估方法：即通過識別項目風險，評估風險對項目的潛在影響，計算風險發(fā)生的概率，根據(jù)預定標準評定風險等級，實施計劃管理或降低風險。概率分析法、灰色模糊綜合評價方法、Borda 排序法對外包風險排序等也被專家學者采用。公共部門在進行人力資源外包前應做好外包行為的評估：認真分析、規(guī)劃外包項目，結(jié)合成本、安全性等各方面情況，綜合評估，然后確定外包業(yè)務(wù)范圍。

3.風險溝通與協(xié)調(diào)

在公共部門人力資源外包過程中，對于外包過程中可能產(chǎn)生的問題，政府和承包商要及時地交流溝通，避免因為信息不充分而造成的風險。及時的風險溝通能夠使除政府和承包商之外的其它相關(guān)利益主體在第一時間了解情況，在滿足各方知情權(quán)的同時，最大程度地增加了其它相關(guān)利益主體的參與感與監(jiān)督力量，實現(xiàn)多主體協(xié)同。

4.風險管理效果評估與反饋

由于公共部門人力資源外包風險的復雜性及不完全可控性，它的實施在不同階段伴隨著不同的風險。在人力資源外包過程中，公共部門要時常與外包商保持良好的合作關(guān)系，及時做好風險管理的效果反饋工作，做到發(fā)現(xiàn)風險及時解決，遇到風險管控失靈及時調(diào)整風險管理技術(shù)，從而實現(xiàn)風險管理與控制的動態(tài)平衡。

（二）針對普遍性風險的策略

1.加速培養(yǎng)人力資源外包市場，完善相關(guān)的政策法規(guī)

公共部門在自身改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，應加大對人力資源外包市場的指導與監(jiān)督，著力提高人力資源外包服務(wù)商的整體業(yè)務(wù)專業(yè)水平、服務(wù)水平與素質(zhì)水平，為公共部門人力資源管理外包進一步打下堅實基礎(chǔ)。同時，國家應盡快制定相關(guān)的政策法規(guī)，如提高外包服務(wù)商準入門檻，明確相關(guān)服務(wù)價格等，以維護外包市場的秩序，保障公共部門、員工及服務(wù)商的切身利益。

2.建立健全監(jiān)督機制，抑制公共部門尋租風險

要想抑制尋租風險，首先要加強公共部門的思想教育，從內(nèi)心深處樹立廉潔奉公、正直從政的觀念。其次要“把權(quán)力關(guān)進制度的牢籠”，制定獎懲制度，對于權(quán)力尋租者的行為進行大力打擊，以此形成威懾；此外，要把內(nèi)外部監(jiān)督作為外包監(jiān)控的“防護傘”，構(gòu)建內(nèi)外部聯(lián)合監(jiān)督機制，推動內(nèi)外監(jiān)督形成合力。

3.明晰外包規(guī)范，選擇適合的服務(wù)商

公共部門在選擇服務(wù)供應商前，首先要制定服務(wù)規(guī)格說明書，衡量現(xiàn)行的服務(wù)標準，評估外包后可獲利益。通過制定外包目標使得公共部門與服務(wù)供應商在職責權(quán)限、服務(wù)水準、服務(wù)信用以及違約賠償?shù)冗_成一致。其次，要制定嚴格的計劃、目標以及實施步驟。通過比較供應商外包服務(wù)流程選擇出合適的供應商。此外，外包使企業(yè)和供應商之間的聯(lián)系更加密切，合作過程中必然會產(chǎn)生文化的交織與碰撞。只有加強溝通，彼此文化逐步相融，在管理理念上互相滲透，彼此適應，才能實現(xiàn)良好的合作。最后在簽訂合同時，務(wù)必將保密原則詳盡地寫入合同，使其具備法律效益。

4.外包監(jiān)控與評估

外包監(jiān)控主要是監(jiān)控員工之間、員工與崗位之間 、員工與組織之間的磨合和適應程度。在開展人力資源管理外包活動后，需要適時根據(jù)外部環(huán)境以及內(nèi)部條件的變化來進行人力資源管理外包活動的調(diào)整。在人力資源管理外包實施過程中要堅持對供應商的監(jiān)督和管理，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。同時還要預防由于供應商退出而帶來的損失。要建立一套風險評估體系和預警機制，保證人力資源管理外包工作的有效實施，達到公共部門預定的目標。

（三）針對特殊性風險的策略

1.專業(yè)性外包策略

（1）規(guī)范供應方資格準入，提升外包機構(gòu)專業(yè)化水平

由于當前我國人力資源外包體系還不完善，市場還未及健全，導致外包商自由度過大，專業(yè)化水平低，服務(wù)意識欠缺。因此，相關(guān)部門要嚴格審核人力資源外包商的資格準入，適度提高市場準入門檻，營造成熟的市場環(huán)境；建立健全專業(yè)性人才培訓機構(gòu)，培養(yǎng)高素質(zhì)專業(yè)化的人力資源管理人才；只有外包商提升自身專業(yè)化能力與素質(zhì)，具備優(yōu)質(zhì)的服務(wù)質(zhì)量與水平，公共部門才能夠放心的將自身不擅長的專業(yè)化事務(wù)交由第三方受理，從而全身心的投身于部門內(nèi)部核心事務(wù)。

（2）遵循保密原則，規(guī)范合同內(nèi)容

人力資源外包作為一種新興產(chǎn)業(yè)，其相關(guān)法律法規(guī)還未完善，迫切需要明確的法律法規(guī)來規(guī)范雙方的職責權(quán)限、權(quán)利義務(wù)。在雙方簽訂合同時，要提高法律與契約意識，將雙方權(quán)利義務(wù)、保密原則、侵權(quán)賠償?shù)确N種意外情況分條羅列清楚。即便這樣，可能還會存在合同內(nèi)未明確規(guī)定的特殊情況而引發(fā)的爭執(zhí)，這時候就需要建立一個公平公正的第三方公證機構(gòu)進行調(diào)解仲裁。

2.輔助性外包策略

（1）安撫外包人員，關(guān)切員工利益

一旦公共部門日常性的基礎(chǔ)工作外包出去，必然會有一部分員工暫時失業(yè)或是被調(diào)遣到其他地方工作，由此帶來薪酬福利以及員工關(guān)系的相應變化。薪酬與福利問題關(guān)系到員工的利益，一直是員工的敏感話題，處理不好便會對員工的積極性產(chǎn)生負面影響。公共部門要做好這部分基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)員工的安撫工作，促進良好的溝通，采取適當?shù)纳坪蟠胧４送?，公共部門要切實保障派遣員工的合法權(quán)益，妥善處理與暫時“失業(yè)”員工間的關(guān)系，關(guān)切減少勞動爭議的發(fā)生。

（2）變革思維方式，創(chuàng)新外包形式

公共部門內(nèi)部的管理體系復雜，組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性強，在應對外包風險時，不免會出現(xiàn)遲滯和抗拒。在調(diào)整人員分配及組織結(jié)構(gòu)時一定要慎重，以免帶來整體的紊亂。相對于企業(yè)而言，公共部門可以在慎重考慮后采用權(quán)威性的行政手段進行部門變革，這將有利于公共部門創(chuàng)新外包管理模式。此外，轉(zhuǎn)變外包理念，改變單一的外包服務(wù)，豐富人力資源外包的內(nèi)容與形式，公共部門任重而道遠。

以往對人力資源外包風險與防范策略研究的學者頗多，但多數(shù)都是籠統(tǒng)的提出了策略。本文的創(chuàng)新之處就在于對公共部門人力資源外包風險給出宏觀對策的同時，對其進行業(yè)務(wù)細分，根據(jù)不同的外包類型該出不同的對策，這將有利于公共部門在外包實際操作過程中摒棄“眉毛胡子一把抓”，提高甄別力，對癥下藥。

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作者簡介：李琳，鄭州大學公共管理學院人力資源管理專業(yè)本科生。