國資監(jiān)督應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范化

蔣德海

2008年10月28日，我國企業(yè)國有資產(chǎn)法在國際金融危機(jī)中通過。這部法不僅是30年來國資國企改革的成果，而且將成為我國今后國企管理和改革的基本依據(jù)，對(duì)我國企業(yè)國有資產(chǎn)的管理監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)的流失，促進(jìn)國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的改革，特別是在當(dāng)前國際金融危機(jī)情況下保障國有資產(chǎn)的安全，都有較大的積極意義。

但從立法的基本內(nèi)容看，有些問題的具體化、規(guī)范化仍嫌不夠，有待于在實(shí)踐中進(jìn)一步完善。

如關(guān)于國資的監(jiān)督問題，這次國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)也被納入法律監(jiān)管范圍，被視為立法上的一個(gè)亮點(diǎn)?！秶Y法》規(guī)定國有資產(chǎn)監(jiān)督體系由各級(jí)人大常委會(huì)、各級(jí)政府、政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾監(jiān)督等構(gòu)成。各級(jí)人大常委會(huì)為國有資產(chǎn)的最高監(jiān)督權(quán)力機(jī)構(gòu)，履行出資人職責(zé)的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要接受本級(jí)人民政府的監(jiān)督和考核，對(duì)國有資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)。這種系統(tǒng)化、全方位的監(jiān)督立法，對(duì)于保障國有資產(chǎn)安全，將國有資產(chǎn)及國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)納入依法監(jiān)管范圍，無疑是一個(gè)很大的進(jìn)步。

然而，如果仔細(xì)研究就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這個(gè)國資監(jiān)督體系，并沒有從根本上解決國資監(jiān)督問題。首先，雖然以前的國務(wù)院文件和有關(guān)法律法規(guī)沒有明確提到人大常委會(huì)監(jiān)督國資，但人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，它當(dāng)然內(nèi)涵著對(duì)國資的監(jiān)督，各級(jí)人大常委會(huì)不僅有權(quán)監(jiān)督國資委，而且有權(quán)監(jiān)督國資委的管理，防止國有資產(chǎn)的流失理應(yīng)屬于人大常委會(huì)的權(quán)力和職能之一。其次，本級(jí)人民政府的監(jiān)督和考核，也是應(yīng)有之義。國資委作為一級(jí)人民政府的下屬國資管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，它對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)的形式之一就是接受本級(jí)人民政府的監(jiān)督和考核，國資委對(duì)國資的監(jiān)督管理及其監(jiān)督管理的效益等當(dāng)然要對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)。再次，政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國資委的監(jiān)督管理同樣是已經(jīng)存在的監(jiān)督機(jī)制。最后，人民群眾的監(jiān)督則是憲法規(guī)定的我國公民監(jiān)督公權(quán)的基本權(quán)利。顯然，分開來看，《國資法》規(guī)定的這些多方位的監(jiān)督管理體系或機(jī)制，早已存在。在此前提下，如果《國資法》僅僅將這些監(jiān)督重新概括一下，而沒有實(shí)質(zhì)性規(guī)定上的突破，國資監(jiān)督問題仍然不夠規(guī)范，就難以真正解決國資監(jiān)督問題。正如這部法出臺(tái)后，理論界所擔(dān)擾的，國資監(jiān)管職能不清晰，將可能引起監(jiān)管混亂。這部法突出了國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)(目前仍具有監(jiān)管職責(zé))的出資人職責(zé)，淡化了監(jiān)管職責(zé)，其監(jiān)管職責(zé)將逐步分開，但將來國資委的監(jiān)管職能剝離出來后，仍需要有一個(gè)具體的監(jiān)督部門。

同時(shí)，最直接管理國有資產(chǎn)的行政部門即國資委，卻被排除在國資監(jiān)督的體系之外，值得商榷。現(xiàn)行國資委是職業(yè)化或?qū)I(yè)性管理和監(jiān)督國資的部門?！秶Y法》突出了國資委的出資人地位和職責(zé)，這是需要的。但作為國家的出資人，無論是對(duì)于已經(jīng)出資的項(xiàng)目還是對(duì)未出資但準(zhǔn)備出資的項(xiàng)目，監(jiān)督職能應(yīng)該是必不可少的。投資人對(duì)出資項(xiàng)目的經(jīng)營狀況進(jìn)行監(jiān)督，是投資人對(duì)自身資產(chǎn)責(zé)任心的必然表現(xiàn)。因?yàn)橥顿Y人的出資不同于借錢，后者通常不需要關(guān)注其資產(chǎn)的使用。但投資特別是國有資產(chǎn)的投資是有嚴(yán)格規(guī)范的行為，國有資產(chǎn)出資以后，受資部門是不是嚴(yán)格按照國資委的投資目標(biāo)經(jīng)營，關(guān)系到投資價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然需要監(jiān)督。這也是行使國有資產(chǎn)出資人權(quán)益、承擔(dān)維護(hù)出資人權(quán)益責(zé)任的基本要求。投資人對(duì)未出資但準(zhǔn)備出資的項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，主要是一種預(yù)防職能，要防止國有資產(chǎn)投入到不該投入的領(lǐng)域或防止國有資產(chǎn)在投資中流失。

從法理上說，國資監(jiān)督需要解決三個(gè)問題，即誰來監(jiān)督、監(jiān)督誰、用什么監(jiān)督或有什么監(jiān)督途徑。

第一個(gè)誰來監(jiān)督的問題，其實(shí)仍是老問題。人大、政府、審計(jì)和人民群眾監(jiān)督國資固然需要，但實(shí)際生活中更需要的監(jiān)督是對(duì)國資的經(jīng)營者、國資的具體管理者的監(jiān)督。人大、政府、審計(jì)和人民群眾監(jiān)督都是一種間接監(jiān)督，大多缺乏足夠的職業(yè)性或?qū)I(yè)性，而國資委是國家的國資管理部門，由它來監(jiān)督國資的存在和使用無疑更專業(yè)、更職業(yè)化。因此，從理論上說，把國資監(jiān)督職能從國資委剝離出來交由任何一個(gè)部門來監(jiān)督都不合適。因此，現(xiàn)行立法的四個(gè)監(jiān)督主體人大、政府、審計(jì)和人民群眾不應(yīng)排斥國資委的監(jiān)督，而且國資委的監(jiān)督理應(yīng)是上述四個(gè)監(jiān)督主體的關(guān)鍵。

第二是監(jiān)督誰的問題。我國現(xiàn)行國資可分為經(jīng)營性、行政事業(yè)性和資源性國資。國資監(jiān)督無非是對(duì)上述經(jīng)營性國資的經(jīng)營行為，對(duì)行政事業(yè)性國資和資源性國資的使用和管理的監(jiān)督。由于三類國資的存在形式有很大的區(qū)別，所以監(jiān)督的目的、重點(diǎn)等都有所不同?！秶Y法》所涉及的國資主要是經(jīng)營性國資，是進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)的國資。對(duì)于這部分國資的監(jiān)督，一方面要保證其有市場經(jīng)濟(jì)的活力，能夠在市場經(jīng)濟(jì)中放開手腳；另一方面又要防止國資經(jīng)營者利用市場機(jī)制化公為私。

第三是如何監(jiān)督的問題。在這個(gè)問題上，要注意制約和監(jiān)督的區(qū)別。從監(jiān)督來說，《國資法》規(guī)定國有資產(chǎn)監(jiān)督體系由各級(jí)人大常委會(huì)、各級(jí)政府、政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾監(jiān)督等構(gòu)成，這些都是外在監(jiān)督。但外因必須通過內(nèi)因才能發(fā)揮作用，因此，國資監(jiān)督還必須輔之以內(nèi)部的制約機(jī)制。從國資企業(yè)看，目前主要的問題是制約不夠。國資企業(yè)中有董事會(huì)、董事長和總經(jīng)理，還有黨委書記，從現(xiàn)代企業(yè)制度的構(gòu)成看，董事會(huì)是企業(yè)的權(quán)力機(jī)關(guān)，總經(jīng)理是執(zhí)行機(jī)關(guān)。企業(yè)的總經(jīng)理應(yīng)由董事會(huì)選聘，董事會(huì)選聘總經(jīng)理的機(jī)制應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出民主性和科學(xué)性，總經(jīng)理向董事會(huì)負(fù)責(zé)，受董事會(huì)監(jiān)督。另外，董事內(nèi)部實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約，嚴(yán)格意義上應(yīng)當(dāng)一人一票。從我國目前國企內(nèi)部的制度情況看，制約和監(jiān)督都存在問題。有的國企內(nèi)一把手的權(quán)力太大，而有的國企內(nèi)總經(jīng)理又受到許多束縛，這都影響了國企在市場中的運(yùn)作，甚至導(dǎo)致大量國有資產(chǎn)流失。因此，國有企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督和制約機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步明確化和規(guī)范化，這無疑是完善國資監(jiān)督的重要內(nèi)容。