海岸帶自然資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)及其國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

晏維龍 袁平紅

[內(nèi)容提要]

海岸帶豐富的自然資源是海岸帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。如何處理好海岸帶自然資源開(kāi) 發(fā)、利用與保護(hù)之間的關(guān)系,是各個(gè)臨海國(guó)家和地區(qū)海岸帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的難題。本文從 海岸帶自然資源的公共性出發(fā),從海岸帶資源的可持續(xù)性開(kāi)發(fā)、管制方式、法律法規(guī)執(zhí)行力 度、科研投入等四個(gè)方面,對(duì)美國(guó)、歐盟等國(guó)家和地區(qū)海岸帶資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行介紹 ,并簡(jiǎn)要論述國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)海岸帶自然資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)的啟示。

[關(guān)鍵詞] 海岸帶 公共財(cái)產(chǎn) 公地悲劇 可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號(hào):F205 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1007-1369(2009)6-0117-06

ひ言

海岸帶是全球經(jīng)濟(jì)最活躍的地方。以美國(guó)沿海地區(qū)為例,根據(jù)美國(guó)《國(guó)家環(huán)境衛(wèi)星、數(shù)據(jù)和 信息服務(wù)報(bào)告》,在不到美國(guó)1/5的土地上,有超過(guò)半數(shù)的美國(guó)人在此居住,而且臨海 縣人口以每天3600人的速度增加。海岸帶和海水提供了超過(guò)280萬(wàn)個(gè)工作崗位, 每年創(chuàng)造540億美元的商品和服務(wù),每年為1800萬(wàn)美國(guó)人提供旅游服務(wù)。商業(yè)捕魚(yú) 產(chǎn)業(yè)每年為國(guó)民經(jīng)濟(jì)提 供超過(guò)280億美元的收入,每年大約180萬(wàn)美國(guó)人從事娛樂(lè)捕魚(yú)活動(dòng)。水上貨輪每年為超過(guò)1300萬(wàn)居民提供就業(yè)機(jī)會(huì),1340萬(wàn)的乘客搭乘 輪渡,500萬(wàn)乘客乘船游覽,每年為美國(guó)創(chuàng)造超過(guò)7400億美元的國(guó)民生產(chǎn)總值。我 國(guó)海岸帶經(jīng)濟(jì)也呈現(xiàn)出與美國(guó)類似的特征,成為我國(guó)人口 最密集、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的區(qū)域。以我國(guó)11個(gè)沿海省份和直轄市的53個(gè)沿海城市為例,根據(jù)《20 08中國(guó)海洋統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù),2006年年末53個(gè)沿海城市總?cè)丝谶_(dá)2.35億人,占我國(guó)總?cè)丝?的17.8%。2007年沿海城市的地區(qū)生產(chǎn)總值合計(jì)為159972.2億元,占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總 值的64.11%。 豐富的海岸帶資源和就業(yè)機(jī)會(huì)及發(fā)展前景吸引來(lái)越來(lái)越多的人口,近十年間海岸帶人口增長(zhǎng) 速度已經(jīng)超過(guò)了內(nèi)陸人口的增長(zhǎng)速度。[1]22海岸價(jià)值高昂但空間有限,海岸帶資 源(比如 土地)的使用面臨著多方壓力,經(jīng)常處于沖突狀態(tài)中。因此,沒(méi)有什么地方比海岸帶所承受 的來(lái)自氣候、人口以及經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)所帶來(lái)的環(huán)境壓力更大(Martha,2006)。

海岸帶自然資源的公共性

隨著海岸帶人口密度的加大、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的加強(qiáng),海岸帶自然資源(比如公共海灘和海洋魚(yú)類 資源)的公共財(cái)產(chǎn)特征越發(fā)突出。

最早對(duì)公共財(cái)產(chǎn)進(jìn)行研究的是亞里士多德。在亞里士多德看來(lái),凡是屬于最多數(shù)人的公共事 物常常是最少受人照顧的事物,人們關(guān)懷著自己的所有,而忽視公共的事物;對(duì)于公共的一 切,他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物。[2]48因此,對(duì)任何當(dāng)事 人來(lái)說(shuō) ,使用公共財(cái)產(chǎn)是沒(méi)有界限和框框的。任何人都無(wú)權(quán)排斥其他人使用它,大家都可為使用這 一財(cái)產(chǎn)而自由地競(jìng)爭(zhēng)。[3]589Scott Gordon (1954)以公海捕魚(yú)為例,重點(diǎn)關(guān)注具 有公共 財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的海洋自然資源的利用,做出了著名的“everybody's property is nobody's pro perty"的論斷。Scott Gordon (1954)認(rèn)為,公共牧場(chǎng)、公海捕魚(yú)甚至海上石油開(kāi)采都存在 類似的問(wèn)題。對(duì)于莊園放牧者來(lái)說(shuō),公共草場(chǎng)留下的那片草對(duì)于他來(lái)說(shuō)沒(méi)有多大意義,說(shuō)不 定明天別人家的牛就會(huì)吃了它;對(duì)于開(kāi)采者來(lái)說(shuō),由于存在他人的非法開(kāi)采,地下石油對(duì)于 開(kāi)采者幾乎沒(méi)有什么價(jià)值;對(duì)于漁民來(lái)說(shuō),如果他們今天放棄捕撈海洋里的魚(yú),就不能保證 這些魚(yú)明天還在等他。[4]124-142G.Hardin(1968)則以公共牧場(chǎng)的過(guò)度放牧、 向大自 然的過(guò)度排放導(dǎo)致的污染等為例,提出了公共財(cái)產(chǎn)面臨的“公地悲劇”說(shuō)。[5]124 3-1248對(duì) 于公共海灘、海洋魚(yú)類等具有公共財(cái)產(chǎn)特征的自然資源,“如果沒(méi)有人對(duì)這項(xiàng)公共財(cái)產(chǎn)的價(jià) 值(租金)具有排他性的所有權(quán),那么人們競(jìng)相使用這項(xiàng)公共財(cái)產(chǎn)將導(dǎo)致這樣的結(jié)果:每一 個(gè)競(jìng)相使用者所可以獲取的,只不過(guò)是在使用這一公共財(cái)產(chǎn)時(shí)需要付出的他自己的資源的替 代物。換言之,在競(jìng)爭(zhēng)性使用的情況下,由于沒(méi)有一個(gè)人有特別的優(yōu)勢(shì),這樣,不具有排他 性的權(quán)利所有者所獲得的‘獎(jiǎng)酬,將會(huì)被其他資源的成本所消耗或吸收,而這一成本是必 須要付給它的得主的”(約翰?伊特韋爾等,1996)。因此,在海岸帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中,正 視公共海灘和海洋魚(yú)類等海岸帶自然資源的公共性,正確處理好海岸帶自然資源開(kāi)發(fā)利 用與保護(hù)的矛盾,避免“公地悲劇”的發(fā)生,是所有臨海國(guó)家和地區(qū)必須高度重視的問(wèn)題。

海岸帶自然資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

1.以可持續(xù)發(fā)展為原則指導(dǎo)海岸帶資源的開(kāi)發(fā)利用

可持續(xù)發(fā)展指的是這樣一種發(fā)展過(guò)程,它既考慮到當(dāng)代人福利的增加,特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)最貧窮 群體福利的增加,同時(shí)又要避免給子孫后代帶來(lái)無(wú)法彌補(bǔ)的成本。以色列、歐盟、美國(guó)等國(guó) 家和地區(qū)在海岸帶發(fā)展中均以此為原則,指導(dǎo)海岸帶自然資源的開(kāi)發(fā)與利用。

2004年以色列通過(guò)了《海岸帶環(huán)境保護(hù)法》,首次將可持續(xù)性寫進(jìn)該國(guó)的法律。可持續(xù)性主 要體現(xiàn)在:保護(hù)海岸帶環(huán)境、海岸帶自然和文化資產(chǎn),將它們視作獨(dú)一無(wú)二的價(jià)值進(jìn)行修復(fù) 和保護(hù),盡量阻止和減少對(duì)這些資源可能造成的任何破壞;從公眾的利益和娛樂(lè)以及當(dāng)代和 后代人的利益出發(fā),對(duì)海岸帶環(huán)境和海岸帶的沙灘進(jìn)行保護(hù);制定實(shí)現(xiàn)海岸帶可持續(xù)管理與 發(fā)展的海岸帶環(huán)境規(guī)則和限制條款。

在歐盟,海岸帶的可持續(xù)發(fā)展意味著以可持續(xù)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化發(fā)展作為海岸帶管理 目標(biāo)。可持續(xù)發(fā)展原則體現(xiàn)在“按照自然程序”開(kāi)發(fā)和利用海岸帶資源。“按照自然程序” 最早見(jiàn)于歐盟議會(huì)委員會(huì)的交流 (CEC,2000),它是指自然過(guò)程和沿海系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)性處于連 續(xù)狀態(tài),偶爾也會(huì)處于緊急狀態(tài)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,按照自然規(guī)律而不是違背自然規(guī)律辦事,并 且遵守自然過(guò)程施加的限制(即承載力),能讓歐盟的活動(dòng)具有環(huán)境可持續(xù)發(fā)展能力,獲得 更多的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)。2002年歐盟將”按照自然程序“作為海岸帶一體化管理的八大原則之一列 入《歐盟構(gòu)建國(guó)家海岸帶一體化管理戰(zhàn)略》中?！鞍凑兆匀怀绦颉辈粌H意味著要實(shí)現(xiàn)“環(huán)境 友好型的海岸帶保護(hù)”(Zimmermann,2005),同時(shí)意味著對(duì)海岸帶的保護(hù)是出自對(duì)海岸帶 生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù),而不是對(duì)產(chǎn)權(quán)或者娛樂(lè)設(shè)施的保護(hù)(Cooper & McKenna, 2008)。

在美國(guó),可持續(xù)發(fā)展就是盡量尊重自然規(guī)律,讓海灘等自然資源處于適當(dāng)保護(hù)狀態(tài)。美國(guó)佛 羅里達(dá)州2006年9月發(fā)布的《佛羅里達(dá)的海岸帶和海洋的未來(lái)——經(jīng)濟(jì)和環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)力的藍(lán)圖 》中 明確表示,州政府應(yīng)該讓離岸石油開(kāi)采遠(yuǎn)離佛羅里達(dá)經(jīng)濟(jì)價(jià)值高昂的海灘,結(jié)束過(guò)度捕撈, 保護(hù)海洋和海岸帶的生態(tài)系統(tǒng)。因此,不主張對(duì)海岸帶自然資源進(jìn)行過(guò)多的開(kāi)發(fā),比如建設(shè) 人造海灘和海堤。這些人造工程降低了風(fēng)景的美感(Williams,2003),人造海灘沒(méi)有自然海 灘所擁有的多樣化的生態(tài)系統(tǒng)(Speybroek等,2006)。與巖石天然形成的海岸相比,海堤 并沒(méi)有起到對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)作用(Moreira等,2006)。更重要的是,對(duì)海岸進(jìn)行工程化很 昂貴,不僅僅體現(xiàn)在資本消耗上,而且從開(kāi)始的設(shè)計(jì)階段,到可以預(yù)見(jiàn)的和積累到后代身上 的后續(xù)維護(hù)階段,成本都非常高昂(Cooper 和 McKenna,2008)。因此,在美國(guó)的某些州 ,比如北卡羅來(lái)納州和緬因州,為了能讓海岸帶發(fā)揮自然功能,禁止筑造海堤。

2.通過(guò)配額、許可證等方式,對(duì)海岸帶資源的開(kāi)發(fā)實(shí)行進(jìn)入管制

海岸帶有豐富的魚(yú)類等自然資源。以墨西哥海灣為例,這里有597種魚(yú)(Vidal等,2004)。 1992—2001年間美國(guó)捕魚(yú)船每年創(chuàng)造大約7.44億美元的價(jià)值(Adams 等,2004)。在墨 西哥,45%的捕捉到的蝦、90%的牡蠣,以及50%的國(guó)內(nèi)魚(yú)的供應(yīng)都來(lái)自墨西哥灣(Yanez-Ara ncibia

等,2004)。從墨西哥灣獲得的商業(yè)捕魚(yú)量占整個(gè)墨西哥全國(guó)總捕捉量的將近26%(Sanchez -Gil等,2004)和美國(guó)總捕捉量的20%(估計(jì)每年價(jià)值超過(guò)10億美元)。在巴西海岸,由大 約500萬(wàn)漁民組成(Berkes,2001)的個(gè)體漁民占海洋捕撈者的絕大部分。小規(guī)模海洋捕撈的 海魚(yú)占該國(guó)食用的魚(yú)類總量的40%(FAO,1998)。Begossi(1992,2006)、Nehrer和 Begos si(2000)、Kant de lima和 Pereira(1997)的研究表明,大多數(shù)個(gè)體捕撈者抱怨,魚(yú)的存量 資源正急劇下降。以菲律賓的潘吉爾灣為例,這里魚(yú)類資源和海產(chǎn)品曾特別豐富,近些年來(lái) 物種呈急劇下降趨勢(shì)。1983年,該海灣經(jīng)識(shí)別的有鰭魚(yú)、甲殼類、軟體動(dòng)物有86科的201個(gè) 物種(Adan,2000),1991年該物種數(shù)量已經(jīng)下降到145種,到1996年則只有121 種。Jablonski 和 Silva(1996)認(rèn)為,就絕大部分而言,個(gè)體捕魚(yú)者的捕魚(yú)量仍在可承受的 范圍內(nèi),他們的存在對(duì)于當(dāng)?shù)刭Y源的合理利用具有必要性。魚(yú)類存量資源的下降, 主要是由于大型捕撈艦隊(duì)參與捕撈所引起的。

為了保證魚(yú)類資源的合理開(kāi)發(fā)利用,美國(guó)于1996年出臺(tái)了《麥立遜-史蒂芬漁業(yè)法案》。該 法案主要是限制每艘船的捕魚(yú)量,對(duì)個(gè)人捕魚(yú)配額進(jìn)行限制。船主的配額作為捕魚(yú)量的特權(quán) ,可供船主使用或出售。對(duì)于為建造或重建捕魚(yú)船、漁業(yè)設(shè)施和水產(chǎn)設(shè)施發(fā)生的成本,美國(guó) 國(guó)家和海洋氣象局(NOAA)的漁業(yè)融資項(xiàng)目提供長(zhǎng)期融資。對(duì)于為增加捕獲量進(jìn)行船只融資 或再融資等可能導(dǎo)致過(guò)度投資的融資項(xiàng)目,NOAA則進(jìn)行嚴(yán)格管制。在瑞典,根據(jù)該國(guó)的《漁 業(yè)法令》,每個(gè)瑞典公民和居住在瑞典的外國(guó)人都有權(quán)在瑞典的公共水域捕魚(yú),在私人水域 捕魚(yú)的權(quán)利屬于產(chǎn)權(quán)所有者。盡管每個(gè)公民都擁有用可移動(dòng)的漁具在私人水域垂釣的權(quán)利, 但是海岸線200米朝外的水域內(nèi)的牡蠣則禁止捕捉。

在對(duì)海洋捕魚(yú)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格管制的同時(shí),為了滿足人們對(duì)魚(yú)類資源的需求,臨海國(guó)家和地區(qū) 紛紛開(kāi)展海水養(yǎng)殖。以對(duì)蝦為例,基于對(duì)蝦養(yǎng)殖將有助于解決因?yàn)椴稉屏肯陆涤绊懯澜缡称?的國(guó)內(nèi)供應(yīng)、創(chuàng)造更多的外匯、擴(kuò)大貧困的沿海社區(qū)的就業(yè)機(jī)會(huì)并提高該地區(qū)的收入水平的 考慮,跨國(guó)公司、政府和國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)正致力于在亞洲、拉丁美洲和非洲的熱帶、海岸帶擴(kuò) 大產(chǎn)業(yè)化的蝦養(yǎng)殖規(guī)模(Susan C.Stonich & Conner Bailey,2000)。海水養(yǎng)殖豐富世界海 洋 產(chǎn)品市場(chǎng)的同時(shí),也帶來(lái)了嚴(yán)重的水污染等問(wèn)題,因此海水養(yǎng)殖業(yè)受到嚴(yán)格管制。在瑞典, 在海岸帶進(jìn)行河蚌養(yǎng)殖需要政府許可。根據(jù)相關(guān)法律和途徑,養(yǎng)殖戶必須獲得在特定水域進(jìn) 行養(yǎng)殖的許可證,以及加工設(shè)施和辦公機(jī)構(gòu)的土地許可證,方可進(jìn)行河蚌養(yǎng)殖(Harald Ste rner,2005)。河蚌養(yǎng)殖許可證獲得程序分為兩個(gè)部分。首先,根據(jù)《漁業(yè)法令》和《環(huán)境 法規(guī)》,養(yǎng)殖戶必須向該縣管理委員會(huì)提交在該自治區(qū)的特定地點(diǎn)進(jìn)行養(yǎng)殖的許可證申請(qǐng)。 其次,養(yǎng)殖戶必須擁有或購(gòu)買他所使用的養(yǎng)殖水域和河蚌養(yǎng)殖設(shè)施的產(chǎn)權(quán)許可證。

3.嚴(yán)格的法律法規(guī)執(zhí)行力度,有效保護(hù)了海岸帶的自然資源

完善的法律法規(guī)是海岸帶自然資源利用與保護(hù)的基礎(chǔ)。從1970年開(kāi)始,NOAA就致力于推動(dòng)美 國(guó)政府對(duì)海岸帶自然資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的立法和政策制定,加強(qiáng)對(duì)海洋資源的環(huán)境監(jiān)管,具體 包括《麥立遜-史蒂芬漁業(yè)保育管理法案》、《海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法案》、《瀕危物種法案 》、《海岸帶管理法案》以及《國(guó)家環(huán)境政策法案》等。在相對(duì)完善的法律政策出臺(tái)的同時(shí) ,臨海國(guó)家高度重視對(duì)海岸帶資源保護(hù)的法律執(zhí)行力度。

在以色列,《海岸環(huán)境保護(hù)法》對(duì)海岸帶環(huán)境的損害進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定,具體包括:損害現(xiàn)有的 生態(tài)系統(tǒng);損害海灘巖、自然洞穴和懸崖、沙丘和河流的入?？?損害或改變陸海交界處; 損害海岸帶沙子和海水的自然流動(dòng)和運(yùn)動(dòng);損害或者使生物或動(dòng)物物種的棲息地以及動(dòng)物和 植物在海岸帶環(huán)境的繁殖能力處于危險(xiǎn)狀態(tài);對(duì)于位于海岸帶環(huán)境內(nèi)的遺產(chǎn)和古生物舊址 造成的損害。《海岸環(huán)境保護(hù)法》明確要求,除了《規(guī)劃和建設(shè)法》使用的特定的許可步驟 外,對(duì)于海岸帶環(huán)境的任何行為,只有在當(dāng)他們對(duì)海岸帶環(huán)境造成的損害實(shí)現(xiàn)最小化的情況 下 ,主管當(dāng)局才能頒發(fā)許可證。對(duì)于違反《海岸帶環(huán)境法》者,將有可能面臨高達(dá)8.5萬(wàn)美元 的罰款和長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月的監(jiān)禁。2005年8月14日,以色列海法裁判法院( The Haifa Magistrat e Court)通過(guò)確認(rèn)規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)尚未允許在內(nèi)陸120米內(nèi)建設(shè)燃料站,對(duì)在內(nèi)陸120米內(nèi) 建設(shè)燃料站的企業(yè)進(jìn)行了宣判,禁止該企業(yè)在此進(jìn)行建設(shè),以保護(hù)海岸線300米內(nèi)的自然環(huán) 境。以色列的凱撒里亞海岸因考古遺址、羅馬港口和美麗的海灘成為世界著名的旅游景點(diǎn)。 曾有一個(gè)飯店老板和其他合伙人一起在凱撒里亞海岸違法建造了許多房子。以色列海法法院 認(rèn)為,海岸帶是獨(dú)一無(wú)二的國(guó)家財(cái)產(chǎn),應(yīng)為全國(guó)人民所享有,因此法律有義務(wù)將海岸作為自 然資源加以保護(hù)。以色列海法法院裁定他們違反了《海岸帶環(huán)境法》,要求他們依法拆除違 規(guī)建筑,并繳納相應(yīng)的罰款。

4.通過(guò)科研資助、民間參與等方式,拓展海岸帶資源合理開(kāi)發(fā)利用空間

海岸帶擁有豐富的以風(fēng)能等能量為代表的動(dòng)力資源。太陽(yáng)照射能連續(xù)不斷地產(chǎn)生180萬(wàn)億千 瓦的能量。25億千瓦由風(fēng)形成的波浪所產(chǎn)生的機(jī)械能恰恰分布在全世界海岸線上,另外22億 千瓦的潮汐能集中于淺海區(qū)。海岸帶的淺水區(qū)內(nèi)由各種各樣機(jī)械能產(chǎn)生的總流量大約為55億 千瓦(Douglas L.Inman 和Scott A.Jenkins,2003)。要充分利用海岸帶的風(fēng)能、潮汐 能等能量資源,必須具備高端的科學(xué)技術(shù)。

資源匱乏的日本非常重視海岸帶資源的開(kāi)發(fā)利用和海洋技術(shù)的發(fā)展,提出了“海洋立國(guó)”的 口號(hào),并定期對(duì)推進(jìn)“海洋立國(guó)”的先進(jìn)科研工作者進(jìn)行表彰。美國(guó)也通過(guò)多種措施鼓勵(lì)海 岸帶自然資源開(kāi)發(fā)的科研工作,主要工作由NOAA承擔(dān)。NOAA推出的科研資助計(jì)劃主要有:① “美國(guó)海洋水產(chǎn)業(yè)倡議”(National Marine Aquaculture Initiative,NMAI)。1998年, NOAA漁業(yè)處發(fā)起“美國(guó)海洋水產(chǎn)業(yè)倡議”,設(shè)立競(jìng)爭(zhēng)性補(bǔ)助項(xiàng)目,為水產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)制 、離岸水產(chǎn)業(yè)、再循環(huán)水產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)、貝類養(yǎng)殖、替代性的水產(chǎn)業(yè)飼料和新品種的研究等項(xiàng)目 提供資金支持。從1999—2008年,NMAI資助過(guò)的研究項(xiàng)目研究經(jīng)費(fèi)累計(jì)約2324萬(wàn)美 元。②“小企業(yè)創(chuàng)新研究”(Small Business Innovation Research,SBIR)。NOAA同時(shí)實(shí) 行“小企業(yè)創(chuàng)新研究”計(jì)劃,對(duì)包括水產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的科學(xué)和工程領(lǐng)域的創(chuàng)新性前沿研究進(jìn)行資 助,并鼓勵(lì)這些政府資助的研究成果進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作。從2002—2009年,SBIR給予水產(chǎn)業(yè)的 資助金額累計(jì)超過(guò)1187.5萬(wàn)美元。③“索頓斯托爾-肯尼迪補(bǔ)助計(jì)劃”(Salt onst all-Kennedy Grant Program)。從1990年開(kāi)始,“索頓斯托爾-肯尼迪補(bǔ)助計(jì)劃”率先通 過(guò)給予水產(chǎn)業(yè)獲 取項(xiàng)目基金的優(yōu)先權(quán)的方式,給水產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供融資支持,其中最主要的是NOAA漁業(yè)融資項(xiàng) 目。NOAA漁業(yè)融資項(xiàng)目通過(guò)直接貸款、延遲納稅的資本建設(shè)資金、船只損毀滅等形式為中小 企業(yè)提供融資支持,為建設(shè)或重建捕魚(yú)船、漁業(yè)設(shè)施和水產(chǎn)設(shè)施發(fā)生的成本提供長(zhǎng)期融資, 其中水產(chǎn)企業(yè)有資格獲得用于基本建設(shè)和用于彌補(bǔ)某些特定的投資成本的貸款。

英國(guó)則是海岸帶資源開(kāi)發(fā)中民間力量參與的典型代表。民間力量通過(guò)海岸帶合作伙伴關(guān)系的 建立,參與英國(guó)海岸帶資源的合理利用。海岸帶合作伙伴關(guān)系由工作在陸海交互地帶的政府 機(jī)構(gòu)、地方當(dāng)局、私人部門組織和相關(guān)利益團(tuán)體組成。英國(guó)的大多數(shù)海岸帶合作伙伴關(guān)系按 照自愿的原則形成,并能獲得合作伙伴(主要是地方當(dāng)局和政府機(jī)構(gòu))的財(cái)政支持。海岸帶 合作伙伴關(guān)系在致力于自愿行動(dòng)開(kāi)展的同時(shí),對(duì)法定的決策程序提供相應(yīng)的支持。為了培養(yǎng) 對(duì)海岸帶環(huán)境和資源的所有權(quán)意識(shí)和保管意識(shí),他們的大多數(shù)工作與地方海岸帶社區(qū)緊密合 作。合作伙伴關(guān)系被廣泛認(rèn)為是克服現(xiàn)代行政機(jī)構(gòu)固有的惰性,解決機(jī)構(gòu)之間牽涉到的跨部 門邊界問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)更具有責(zé)任性和有效性的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中政府、私人部門和社會(huì)三者間 共同資源統(tǒng)籌規(guī)劃等的關(guān)鍵(Audit Commission,1998)。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)海岸帶自然資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的啟示

1.用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)海岸帶自然資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)

在海岸帶資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)中,必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)。根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求 ,實(shí)現(xiàn)海岸帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展是海岸帶自然資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的根本出發(fā)點(diǎn)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn),應(yīng) 積極探索多種產(chǎn)權(quán)形式,通過(guò)統(tǒng)籌海岸帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的個(gè)人利益和集體利益、局部利益和整 體利益、當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,充分調(diào)動(dòng)沿海各省份和地區(qū)各方面積極性,實(shí)現(xiàn)海岸帶經(jīng)濟(jì) 效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的和諧發(fā)展。具體說(shuō)來(lái),海岸帶資源開(kāi)發(fā)與利用中,應(yīng)結(jié)合動(dòng)態(tài) 規(guī)劃最優(yōu)化原理。這個(gè)原理最早由美國(guó)的R.Bellman提出,其意是指作為整個(gè)過(guò)程的最優(yōu)策 略具有這樣的性質(zhì),即無(wú)論過(guò)去的狀態(tài)和決策如何,對(duì)前面的決策所形成的狀態(tài)而言,余下 的諸決策必須構(gòu)成最優(yōu)策略(Bellman,1957)。從政策制定的角度看,動(dòng)態(tài)最優(yōu)是指保持 政策的動(dòng)態(tài)一致性。所謂政策動(dòng)態(tài)一致性,是指一種政策不僅在制定時(shí)應(yīng)是最優(yōu)的,而且在 制定之后的執(zhí)行當(dāng)中也應(yīng)該是最優(yōu)的(張維迎,2004)。通俗地說(shuō),就是對(duì)海岸帶自然資源 的開(kāi)發(fā)和保護(hù)過(guò)程中,應(yīng)該在既不讓當(dāng)代人留遺憾,又不讓后代子孫來(lái)埋怨兩者中間取得平 衡。

2.加強(qiáng)對(duì)海岸帶自然資源開(kāi)發(fā)的管制

海岸帶自然資源對(duì)于高度依賴自然資源的海洋產(chǎn)業(yè)具有至關(guān)重要的意義。以海洋漁業(yè)為例, 海洋漁業(yè)主要有海洋捕撈和海水養(yǎng)殖,其中海洋捕撈產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要依靠海洋魚(yú)類存量資源 的合理開(kāi)發(fā)利用?！?008年中國(guó)海洋統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示,2005—2007年我國(guó)海洋水產(chǎn)品產(chǎn) 量中海洋捕撈產(chǎn)量呈逐年下降趨勢(shì),其中最主要的原因是過(guò)度捕撈。過(guò)度捕撈導(dǎo)致廣東南海 著名的萬(wàn)山漁汛、甲子漁汛、汕尾漁汛、清瀾漁汛、昌化漁汛、北部灣漁汛、大亞灣漁汛、 大鵬灣漁汛“八大魚(yú)汛”,現(xiàn)已基本消失。為確保海洋漁業(yè)等海洋產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,必須 加強(qiáng)對(duì)海洋自然資源的開(kāi)發(fā)管制,其中最重要的是進(jìn)入管制。對(duì)于不可再生的海岸帶自然資 源,必須實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入。對(duì)于可再生的海岸帶自然資源,必須在進(jìn)入管制的基礎(chǔ)上, 同時(shí)實(shí)行數(shù)量管制,以確保在自然資源自身恢復(fù)能力承受范圍之內(nèi)進(jìn)行開(kāi)發(fā)。

借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),在海岸帶自然資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)中,既要加強(qiáng)對(duì)海岸帶自然資源開(kāi)發(fā)利 用的進(jìn)入管制,又要加強(qiáng)對(duì)海岸帶的空間管制。在臨海各省的海岸帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中,《山 東省海岸帶規(guī)劃》是我國(guó)第一個(gè)以省為單元、以城鄉(xiāng)建設(shè)空間管制為主編制的海岸帶規(guī)劃, 它將“資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備與保護(hù)”作為規(guī)劃目標(biāo)之一,要求“合理安排海岸帶空間、土地、岸線 資源的開(kāi)發(fā)時(shí)序,對(duì)近期不宜開(kāi)發(fā)的資源進(jìn)行戰(zhàn)略儲(chǔ)備與保護(hù)”。因此,臨海省份和地區(qū)應(yīng) 在其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和山東省的實(shí)踐基礎(chǔ)上,在我國(guó)現(xiàn)有法律框架下,制定適合當(dāng)?shù)睾０稁Ы?jīng) 濟(jì)發(fā)展的自然資源開(kāi)發(fā)利用的準(zhǔn)入制度,實(shí)現(xiàn)海岸帶經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展。

3.加強(qiáng)服務(wù)于海岸帶自然資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的教育、科研投入

海岸帶資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)需要源源不斷的科研經(jīng)費(fèi)和科研人員的投入。與美國(guó)、日本 等發(fā)達(dá)國(guó)家相比,我國(guó)海岸帶資源的開(kāi)發(fā)利用仍舊處于初步階段,科研投入力度和海岸帶自 然資源的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)之間存在較大差距。在合理利用海岸帶自然資源現(xiàn)有存量的基礎(chǔ)上 ,有必要逐步提高服務(wù)于海岸帶自然資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的教育、科研投入。在現(xiàn)有的海洋科研 機(jī)構(gòu)中,首先應(yīng)該加強(qiáng)海洋信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展。通過(guò)對(duì)海岸帶自然資源的調(diào)研,形成海岸帶 自然資源的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù),以此指導(dǎo)海岸帶自然資源的合理開(kāi)發(fā)利用。其次,通過(guò)提升從事科 技活動(dòng)人員學(xué)歷構(gòu)成、增設(shè)海洋科研機(jī)構(gòu)科技課題、增加海洋科研經(jīng)費(fèi)等方式,加強(qiáng)對(duì)海洋 能源開(kāi)發(fā)技術(shù)的科研投入力度,突破現(xiàn)有海洋能源開(kāi)發(fā)技術(shù)瓶頸,拓展海洋資源利用空間。 通過(guò)聯(lián)合培養(yǎng)以及橫向課題等方式,發(fā)揮海洋類高等院校和科研機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)研究?jī)?yōu)勢(shì),以海 洋類高等院校、臨海企業(yè)、臨海地區(qū)政府產(chǎn)學(xué)研合作方式,將基礎(chǔ)研究成果應(yīng)用于海岸帶資 源開(kāi)發(fā)與保護(hù)中。

4.積極發(fā)揮公眾在海岸帶自然資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)中的作用

海岸帶自然資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)離不開(kāi)公眾的參與。公眾在海岸帶自然資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)中的參 與力度與公眾的海岸帶資源保護(hù)意識(shí)密切相關(guān)。一般說(shuō)來(lái),公眾的海岸帶自然資源保護(hù) 意識(shí)越強(qiáng)烈,對(duì)海岸帶自然資源的開(kāi)發(fā)關(guān)注力度越大,越有動(dòng)力去參與海岸帶自然資源 的開(kāi)發(fā)與管理。從英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,公眾主要通過(guò)海岸帶合作伙伴關(guān)系的方式,參與海岸帶 資源資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)。從理論上來(lái)說(shuō),借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn),我國(guó)應(yīng)致力于構(gòu)建政府、企業(yè) 、公眾共同參與的海岸帶自然資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的管理機(jī)構(gòu)。從我國(guó)實(shí)際發(fā)展情況來(lái)看,在現(xiàn) 階段最重要的是培養(yǎng)公眾的海岸帶自然資源保護(hù)意識(shí)。公眾對(duì)海岸帶自然資源保護(hù)意識(shí)的淡 薄,是目前海洋垃圾產(chǎn)生的一個(gè)重要原因?！?008年中國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》顯示,人類海 岸活動(dòng)和娛樂(lè)活動(dòng),航運(yùn)、捕魚(yú)等海上活動(dòng)是海灘垃圾的主要來(lái)源,分別占57%和21%;人類 海岸活動(dòng)和娛樂(lè)活動(dòng),其他棄置物是海面漂浮垃圾的主要來(lái)源,分別占57%和31%。從構(gòu)成來(lái) 看,海灘垃圾主要為塑料袋、煙頭、聚苯乙烯塑料泡沫快餐盒、漁網(wǎng)和玻璃瓶等,其中塑料 類垃圾最多,占66%;聚苯乙烯塑料泡沫類、紙類和織物類垃圾分別占8.5%、7.6%和5.8% 。 海面漂浮垃圾的分類統(tǒng)計(jì)結(jié)果則表明,塑料類垃圾數(shù)量最多,占41%,其次為聚苯乙烯塑料 泡沫類和木制品類垃圾,分別占19%和15%。這些垃圾的存在不僅影響海岸帶自然景觀,而且 對(duì)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生破壞性影響。因此,通過(guò)新聞報(bào)道、公共媒體等的宣傳和引導(dǎo),培養(yǎng) 公眾的良好的個(gè)人生活習(xí)慣,加強(qiáng)他們對(duì)海岸帶自然資源的保護(hù)意識(shí),將有利于從源頭上減 少海洋垃圾的數(shù)量,降低海洋垃圾對(duì)海岸帶生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響。

注釋:

[1]Heitzmann M C.Don't Forget the Coastal Waters!: Organizat ions for Economic Cooperation and Development.The OECD Observer, 2006:22-23

[2][古希臘]亞里士多德.政治學(xué).吳壽彭譯.商務(wù)印書(shū)館,1981

[3]約翰?伊特韋爾等.新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典(第一卷).經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,199 6:589

[4]Gordon S.The Economic Theory of a Common-property Resource: The

Fishery.The Journal of Political Economy,1954 (2): 124-142

[5]Hardin G.The Tragedy of the Commons.Science New Series, Dec.113, 1968,162(3859):1243-1248

(責(zé)任編輯:張曉薇)