農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障關(guān)系探析

蘇 瓊

摘要:推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。我國均田承包的農(nóng)地制度客觀上提供了對(duì)農(nóng)民的保障功能,但卻阻礙了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和效率的提高。當(dāng)前,應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)和逐步淡化農(nóng)地的社會(huì)保障功能,正確認(rèn)識(shí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障的關(guān)系,并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障的聯(lián)合構(gòu)架,使之相互推進(jìn),并行不悖。

關(guān)鍵詞:農(nóng)地流轉(zhuǎn);規(guī)模經(jīng)營;農(nóng)地的社會(huì)保障功能;農(nóng)村社會(huì)保障

中圖分類號(hào):F323.89文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):16723198(2009)23007902

1農(nóng)地流轉(zhuǎn)的概念明晰

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體土地使用權(quán)在不同主體之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移。農(nóng)村集體土地使用權(quán)可分為農(nóng)用地使用權(quán)和非農(nóng)用地使用權(quán)。本文的農(nóng)地流轉(zhuǎn)重在考察農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平不斷提高的必然趨勢,也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求。加快農(nóng)地流轉(zhuǎn),對(duì)解決農(nóng)村人地矛盾,促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整,增加農(nóng)民收入,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2我國農(nóng)地的特殊功能

2.1生活保障

雖然當(dāng)前農(nóng)民就業(yè)的方式和謀生的手段越來越多樣化,但是,絕大多數(shù)農(nóng)民的主要收入來源仍依賴于土地的產(chǎn)出,土地的基本產(chǎn)出能力決定了農(nóng)民的收入水平,也就是說,農(nóng)民擁有多少土地、土地肥沃或者貧瘠決定了農(nóng)民能否獲得基本的生活保障。

2.2就業(yè)保障

由于在均田承包制下每個(gè)農(nóng)民都擁有一定的土地,因而農(nóng)民總能就業(yè)。也就是說,土地為農(nóng)民提供了就業(yè)的機(jī)會(huì)。在我國農(nóng)村,雖然有相當(dāng)一部分農(nóng)民特別是青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工,但是城市的就業(yè)機(jī)會(huì)與自己手中土地相比,都具有風(fēng)險(xiǎn)性和不穩(wěn)定性。出于尋求保障的心理,他們中的大部分人都保留著對(duì)土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

2.3養(yǎng)老保障

現(xiàn)代化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在我國廣大農(nóng)村地區(qū)尚未建立。我國大部分農(nóng)村地區(qū)依然保持著以土地為依托的家庭養(yǎng)老方式。邁入老齡的農(nóng)民,如果自己還能勞動(dòng),“土地+勞動(dòng)”就是他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民因?yàn)槟昀?、疾病而喪失勞?dòng)能力時(shí),他所分得的土地交由子孫,同時(shí)養(yǎng)老的重?fù)?dān)也由子孫接過。

由于承包土地是農(nóng)民身份所特有的權(quán)利,加之農(nóng)民沒有養(yǎng)老和失業(yè)的保障,而農(nóng)地具有社會(huì)保障功能,所以我國農(nóng)地的社會(huì)保障功能一再保持穩(wěn)定,但從現(xiàn)實(shí)層面來看,我國現(xiàn)代社會(huì)農(nóng)地的收益是非常有限的。中國農(nóng)業(yè)人口8.6億,耕地面積14.2億畝,人均農(nóng)業(yè)用地僅為1.7畝。最重要的是,擁有農(nóng)地并不能預(yù)防貧困。事實(shí)證明我國人均年收入低于國家規(guī)定的農(nóng)村居民貧困線的大多數(shù)農(nóng)業(yè)人口擁有農(nóng)地,可見農(nóng)地可以保證農(nóng)民“就業(yè)”卻無法保證農(nóng)民能有起碼的收入,這種保障能力無疑是低層次的、狹隘的。

3農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障的關(guān)系

就土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障之間的關(guān)系,經(jīng)濟(jì)學(xué)者們有不同的看法:一種觀點(diǎn)認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順利運(yùn)行,必須先在農(nóng)村建立現(xiàn)代社會(huì)保障體系,否則加快和規(guī)范土地流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；图s化只能是一種空想。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)保障不應(yīng)該是孤立于土地制度變遷之外的封閉體系,而應(yīng)該建立在高效率的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上,完善土地流轉(zhuǎn)方式才是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效的有效途徑,從而使農(nóng)民獲得更多的物質(zhì)財(cái)富,為在農(nóng)村建立現(xiàn)代社會(huì)保障體系提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

這兩種觀點(diǎn)在對(duì)待農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障因果關(guān)系上的看法是不同的。前一觀點(diǎn)只是簡單將農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高問題歸咎為農(nóng)村社會(huì)保障缺位造成的,而較少考慮到在農(nóng)村建立社會(huì)保障體系的現(xiàn)實(shí)困難,忽視了農(nóng)民較弱的承受能力。照此觀點(diǎn),農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障體系應(yīng)該在當(dāng)前農(nóng)業(yè)低效率的情況下建立起來。后一觀點(diǎn)考慮到了在農(nóng)村建立現(xiàn)代社會(huì)保障體系的難度,更加重視了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效的提高對(duì)建立農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障的關(guān)鍵作用。我較認(rèn)同后一觀點(diǎn),認(rèn)為,不應(yīng)當(dāng)將農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障看作是簡單因果關(guān)系,而是將其看作是一種相互促進(jìn)的關(guān)系。

3.1增進(jìn)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立

農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的目的在于引導(dǎo)土地適度集中,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營,以此提高土地利用效率,從根本上促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必然要求土地適度集中實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。只有規(guī)模化經(jīng)營才能有效地利用現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)機(jī)械,才能集中應(yīng)用資本、技術(shù),并且能更有力地抵御自然災(zāi)害或市場競爭的沖擊。在這一過程中,農(nóng)民的收益才能真正獲得提高。農(nóng)民收益的提高自然減輕了農(nóng)村社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)。

對(duì)轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民來說,發(fā)生土地流轉(zhuǎn)時(shí)一方面他們可以從土地交易中得到一筆可觀的收入,另一方面其身份也發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變,他們身份的轉(zhuǎn)變使得農(nóng)村社會(huì)保障體系中的保障人口數(shù)下降了,減輕了農(nóng)村社會(huì)保障負(fù)擔(dān)。這部分脫離土地的人可以就地就業(yè),或者是遷往小城鎮(zhèn),并被納入到城市人口的保障范圍。同時(shí),他們通過就業(yè)又可獲得勞動(dòng)收入。

對(duì)于轉(zhuǎn)入農(nóng)地的農(nóng)民來說,經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大讓他們大大節(jié)省成本,實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng),帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展,因此收益也成倍增加,這時(shí)他們完全能夠從其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中拿出部分作為個(gè)人保障賬戶的啟動(dòng)資金,有助于農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障體系盡早實(shí)現(xiàn)。

3.2促進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)需要農(nóng)村社會(huì)保障體系的不斷完善

對(duì)于轉(zhuǎn)出農(nóng)地的一方來說,他們最大的擔(dān)心就是將農(nóng)地轉(zhuǎn)出去后,能否在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中取得穩(wěn)定的收入,使自己的生活水平穩(wěn)步提高。一旦由于種種原因,如暫時(shí)的失業(yè)、年老、生病、事故等喪失了取得收入的能力,或因病致貧,或其他的生活困難,能否有其他的制度性保障。這些問題如果不能妥善解決,農(nóng)民就不會(huì)輕易地將賴以維持生存的承包農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去。而農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立,就可以解決農(nóng)民這些方面的后顧之憂。

對(duì)于轉(zhuǎn)入農(nóng)地的一方來說,他們?cè)诮?jīng)營流轉(zhuǎn)來的大片農(nóng)地上投入大量的資金,從事規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營,期望取得規(guī)模效益。但他們也會(huì)同時(shí)面臨自然和市場雙重風(fēng)險(xiǎn),既有可能受到自然災(zāi)害、自然條件等自然風(fēng)險(xiǎn)的影響,也會(huì)受到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的市場價(jià)格、市場供求的影響,可能生產(chǎn)出來的商品在市場上賣不出去,難以實(shí)現(xiàn)利潤目標(biāo),這都會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)入農(nóng)地的一方造成沉重打擊,影響他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。因此,需要通過建立農(nóng)村社會(huì)保障制度,來應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的自然災(zāi)害和市場價(jià)格波動(dòng)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的巨大損失,提高他們的生產(chǎn)積極性。

正是由于當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障是我國社會(huì)保障制度建設(shè)的最薄弱環(huán)節(jié),加上農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的社會(huì)保障功能又存在不合理的認(rèn)識(shí),認(rèn)為只有固守農(nóng)地本身,才能獲得社會(huì)保障,決定了農(nóng)地不能作為單純的生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)因素,以效率為標(biāo)準(zhǔn)自由流動(dòng)、優(yōu)化配置。這嚴(yán)重影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,造成“有人無田可種”與“有田無人愿種”并存的不正常現(xiàn)象。毫無疑問,建立農(nóng)村社會(huì)保障體系是促進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)的最好的解決方法,對(duì)流轉(zhuǎn)雙方都是有益的和必要的。

因此,從某種程度上說,完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場有效運(yùn)行的必要條件。

3.3創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式將成為農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障體系建設(shè)新的推動(dòng)力

農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立和完善歸根到底在于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的快速發(fā)展。農(nóng)業(yè)的出路在于機(jī)械化、在于規(guī)?；?、在于市場化,在于充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益,那么就需要加快土地流轉(zhuǎn),而土地合理流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式。

我國法律規(guī)定,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的創(chuàng)新,不僅能使種糧大戶因大大提高農(nóng)地產(chǎn)出率,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)、高效而得益,同時(shí)轉(zhuǎn)出農(nóng)地的農(nóng)戶和農(nóng)村集體同樣也能從中受益。只有充分利用農(nóng)地資源,實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新,才能壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力,才能保證有充分可靠的社會(huì)保障基金來源,并進(jìn)而成為農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障體系建設(shè)新的推動(dòng)力。

4農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障體系的聯(lián)合構(gòu)架

基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障的關(guān)系,我們應(yīng)當(dāng)使農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障體系相互促進(jìn),共同推進(jìn),實(shí)現(xiàn)互動(dòng)和諧?？梢哉f健全和完善土地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制是農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的核心,而建全和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系是農(nóng)民土地權(quán)益的終極保障。因此,一方面要推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn),依托農(nóng)地流轉(zhuǎn)完善農(nóng)村社會(huì)保障體系;另一方面要建立和逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系,弱化農(nóng)地的社會(huì)保障功能,以加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

目前,全國各地很多地方已經(jīng)進(jìn)行了有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障聯(lián)合構(gòu)架的探索,以浙江省為例,在嘉興市農(nóng)村,出臺(tái)一系列規(guī)定,實(shí)行“土地?fù)Q社?！?在土地被征用后,失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,并進(jìn)入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。土地流轉(zhuǎn)后,農(nóng)民凡是非農(nóng)就業(yè)的,3年內(nèi)必須實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋,對(duì)已進(jìn)入老齡階段的農(nóng)民,逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。到2012年嘉興市將基本完成新型戶籍制度管理改革,該市三分之一以上的農(nóng)民將向城鎮(zhèn)和中心村聚集,流轉(zhuǎn)土地100萬畝以上,50%以上的農(nóng)田實(shí)現(xiàn)規(guī)模集約經(jīng)營。

還有部分農(nóng)村依托股份合作社,建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)定額保障金制度。將集體土地通過股權(quán)化,折股量化到每個(gè)農(nóng)民頭上,農(nóng)民集體是土地股份制的董事會(huì),它由股東構(gòu)成。土地股份合作社使土地得以流轉(zhuǎn)、兼并,并與資金技術(shù)管理等要素實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置,從而大大增加土地的投入產(chǎn)出比,具體實(shí)踐中,一些地方將土地折股分為兩部分,一部分配給農(nóng)戶,用于日?；旧?另一部分則直接進(jìn)入個(gè)人社會(huì)保障賬戶。

這些都是農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障聯(lián)合構(gòu)架的典范,但是這些模式得以施行并且保證其穩(wěn)定性很大程度上還是取決于政府的支持力度和相關(guān)配套政策的完善程度。浙江省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快,水平較高,為其能夠率先進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障的聯(lián)合構(gòu)架提供了支撐。

5總結(jié)

在人地關(guān)系高度緊張同時(shí)社會(huì)保障體系又不完善的背景下,農(nóng)地客觀上提供了對(duì)農(nóng)民的保障功能,但它卻阻礙了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和效率的提高,抑制了農(nóng)民增收,弱化了農(nóng)村社會(huì)保障制度建立的緊迫性。當(dāng)前,應(yīng)該逐步淡化農(nóng)地的保障功能,由農(nóng)地保障轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)地保障與社會(huì)保障并舉,并最終建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系。還必須認(rèn)識(shí)到農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)與創(chuàng)新不是孤立于土地制度變遷之外的封閉體系,而應(yīng)該建立在高效率的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上,為此,國家一方面有必要完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)立法,以法律的形式,系統(tǒng)規(guī)范流轉(zhuǎn)農(nóng)地的目的、程序和原則等;另一方面要承擔(dān)起完善農(nóng)村社會(huì)保障的主體責(zé)任,最終達(dá)到促進(jìn)農(nóng)地資源合理化配置和保障流轉(zhuǎn)各方主體合法利益的雙贏目的,使促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與完善農(nóng)村社會(huì)保障并行不悖,和諧發(fā)展。

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