分稅制下的征管之爭(zhēng)

章劍鋒

部分地區(qū)國(guó)稅、地稅關(guān)于企業(yè)所得稅征管之爭(zhēng)，甚至動(dòng)用律師來(lái)解讀稅總的文件，只差進(jìn)入司法程序了。而個(gè)別地方竟因此釀出暴力事端。

1993年12月中旬，中央政府頒下一紙《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，將原專司稅收征管的一個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)劃分為國(guó)稅和地稅。國(guó)、地稅自此分家，各奔前程。

自從國(guó)、地稅分設(shè)之后，經(jīng)過(guò)10多年的運(yùn)轉(zhuǎn)，兩套征管機(jī)構(gòu)的矛盾在逐日堆積。從事地方稅務(wù)征管工作的人士說(shuō)，他們所致力的事務(wù)，是與同級(jí)國(guó)家稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)進(jìn)行“搶稅”斗爭(zhēng)。

在中部省份江西，地級(jí)市上饒市的地方稅務(wù)局稅政二科的湯哲榮這樣說(shuō)道：“地稅局是競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)國(guó)稅局的，我們是弱勢(shì)群體。”

撿芝麻和抱西瓜

地稅之困，首先表現(xiàn)在地稅的日常征管層面，即稅種多、稅額??；稅源零散，不穩(wěn)定；征收成本過(guò)高。上饒市地稅局的徐志剛局長(zhǎng)表示，地稅征管比之于國(guó)稅征管，一個(gè)是撿芝麻，一個(gè)是抱西瓜。

就稅種數(shù)量來(lái)看，地稅稅種有12個(gè)，假使將一些中央、省、市法定代征的稅費(fèi)項(xiàng)目計(jì)算在內(nèi)，要多于國(guó)稅稅種。但實(shí)際情況是，這些稅種稅基比較小，且不易控制。比如車船稅和普通營(yíng)業(yè)稅的征收，稅源零星分散，稅金從幾十元到百元不等，征收成本很高，有時(shí)甚至需要委托多部門代征、代管，衍生出無(wú)數(shù)繁瑣環(huán)節(jié)。

地稅系統(tǒng)目前流傳著某種雖然不無(wú)極端、卻很是能夠反映一些實(shí)際問(wèn)題的普遍看法，即“易征稅種都劃給國(guó)稅，難征稅種都留給了地稅”。

據(jù)介紹，早先并不存在此種分化。1994年機(jī)構(gòu)分設(shè)之初，屬于地稅的固定稅種達(dá)到17個(gè)，現(xiàn)在則剩下12個(gè)，最終被砍掉或停征的、稅收金額比較大的都是地方稅種。而已有的或新開(kāi)征的稅種，國(guó)稅往往涉足其間，與地稅共分，有一些征收簡(jiǎn)便而高效的稅種則直接劃歸國(guó)稅。

如個(gè)人所得稅中，個(gè)人銀行儲(chǔ)蓄利息所得是由國(guó)稅征收的，這些稅收不需國(guó)稅部門出動(dòng)一兵一卒，銀行系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)將儲(chǔ)戶利息所得扣除提交國(guó)稅；在營(yíng)業(yè)稅中，像餐飲業(yè)和其他服務(wù)行業(yè)等征繳棘手的普通營(yíng)業(yè)稅，目前全部由地稅征收，商品的購(gòu)銷、批發(fā)和零售所產(chǎn)生的營(yíng)業(yè)收入則由國(guó)稅改征增值稅。工業(yè)、商業(yè)領(lǐng)域里那些可以開(kāi)出“大票”的行業(yè)稅收都在國(guó)稅名下。某地稅官員說(shuō)，幾乎哪個(gè)稅額大就劃哪個(gè)給國(guó)稅，而這通常只需要財(cái)政部一個(gè)文件搞掂。

以上饒為例，去年該市的地稅總收入是19.5537億，國(guó)稅收入總量則達(dá)到26.0139億，國(guó)稅的三大主體稅種增值稅、消費(fèi)稅和企業(yè)所得稅分別為19億、2.4090億和2.1187億；而在地稅的主體稅種中，除了企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅分別達(dá)到3億元之外，資源稅和土地增值稅加在一塊兒也就2億元，不過(guò)是國(guó)稅征管的增值稅總額的一個(gè)零頭。

與收入相比，地稅征管的運(yùn)行成本進(jìn)一步放大。上饒市地稅局征收管理科葉靈發(fā)告訴記者，人力成本投入與稅收總量是不成比例的。在上饒地稅，目前負(fù)責(zé)一線稅務(wù)征收的人員有700人，僅在農(nóng)村從事一線征管的人員就有325人，占總?cè)藛T的56％，農(nóng)村基層分局52個(gè)，占了全市地稅管理機(jī)構(gòu)的70％。

征管分歧

最大的分歧之一，出現(xiàn)在企業(yè)所得稅征管上。

分稅制改革初期，企業(yè)所得稅并非中央與地方的共享稅種。當(dāng)時(shí)的企業(yè)所得稅按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分，中央企業(yè)收入所得歸國(guó)稅機(jī)構(gòu)征管，地方企業(yè)收入所得歸地稅機(jī)構(gòu)征管，兩不相礙。

2001年末，國(guó)務(wù)院發(fā)出通知，決定從2002年起實(shí)施企業(yè)所得稅收人分享改革。在中央企業(yè)收入所得仍由國(guó)稅征管的前提下，決定由地方和國(guó)家共享地方企業(yè)收入所得。通知稱，自2002年改革方案實(shí)施之日起，新登記注冊(cè)的企事業(yè)單位的所得稅，由國(guó)家稅務(wù)局征收管理。

一名地稅官員說(shuō)，這樣的決定使國(guó)地稅的征管分歧一直不斷。據(jù)介紹，中央下發(fā)了6個(gè)關(guān)于企業(yè)所得稅界定標(biāo)準(zhǔn)的解釋文件，試圖對(duì)國(guó)稅和地稅如何征繳企業(yè)所得稅、稅源歸屬等問(wèn)題進(jìn)行劃分，但表述并不明晰、文本內(nèi)容也有矛盾。

地稅方面認(rèn)為新辦企業(yè)是從無(wú)到有，如果是老企業(yè)出資辦新企業(yè)，這是投資、屬關(guān)聯(lián)企業(yè)，不應(yīng)由國(guó)稅征管。上饒市地稅局直屬分局的葛洪表示，企業(yè)的機(jī)構(gòu)分設(shè)和業(yè)務(wù)衍生，均不能算是新辦企業(yè)行為，所得稅也不由國(guó)稅征繳。但國(guó)地稅雙方為此常是各有一本道理。

根據(jù)國(guó)稅總局文件的表述，新設(shè)企業(yè)的母公司或股東原來(lái)繳納地稅的，則新企業(yè)的所得收入仍由地稅征收。為了弄清很多外來(lái)投資企業(yè)的母公司在原始注冊(cè)地到底是繳納地稅還是繳納國(guó)稅，葛洪還需要擠出一些時(shí)間到外省去調(diào)查取證，以便確保這些企業(yè)的稅源不至于“外流”。

上饒國(guó)稅局征收管理科一名人士則指責(zé)地稅在搞不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。他說(shuō)，按照國(guó)家的新政策，2002年后凡服務(wù)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的企，業(yè)所得稅要由國(guó)稅局征收，但地稅局控制了這些領(lǐng)域的發(fā)票。當(dāng)納稅人去開(kāi)發(fā)票時(shí)，地稅局會(huì)向納稅人施壓，“明確要求他們到地稅繳交所得稅，但本來(lái)是國(guó)稅局征的稅?！?/p>

據(jù)悉，在上饒國(guó)地稅最近一次關(guān)于企業(yè)所得稅征管的談判過(guò)程中，他們甚至動(dòng)用律師來(lái)解讀稅總的文件，只差進(jìn)入司法程序了。而在鄰近的一個(gè)地級(jí)市，最近因?yàn)橥瑯拥钠髽I(yè)所得稅征收矛盾釀出暴力事端。當(dāng)?shù)貒?guó)稅局不僅將自己措詞強(qiáng)硬的宣傳條幅掛到地稅局門口，而且還出動(dòng)當(dāng)?shù)毓簿值慕?jīng)偵隊(duì)伍，將兩家在地稅局繳納企業(yè)所得稅的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)人一并抓拿。這威懾到很多開(kāi)發(fā)商，轉(zhuǎn)而紛紛跑到國(guó)稅局去繳交所得稅。

面對(duì)此種情況，當(dāng)?shù)匾幻止茇?cái)稅的常務(wù)副市長(zhǎng)曾在協(xié)調(diào)會(huì)上向征收雙方提議，既然企業(yè)所得稅是共享稅，能否由納稅人自愿向任何一方征收機(jī)構(gòu)繳納?不論由誰(shuí)征收，最終都要進(jìn)入金庫(kù)，由系統(tǒng)自動(dòng)劃分分成比例。但是國(guó)稅局方面拒絕接納這一提議。

葛洪說(shuō)，如果由納稅人自愿，出于一站式辦事需要，納稅人將全部進(jìn)入地稅局，至少在房開(kāi)企業(yè)領(lǐng)域會(huì)是這樣，因?yàn)榉块_(kāi)企業(yè)除企業(yè)所得稅外，所有稅目都是由地稅局征收的。

規(guī)章“代替”立法

一名地稅官員稱，目前兩套征管機(jī)構(gòu)存在的矛盾都是人為因素造成的，這導(dǎo)致分稅制運(yùn)轉(zhuǎn)紊亂。按照分稅制的最初設(shè)計(jì)目標(biāo)，國(guó)稅與地稅有著明確的征收劃分，井水、河水本不互犯。

上饒市稅政二科湯哲榮說(shuō)，作為一名稅務(wù)行政管理人員，自己也不能理解，為什么政策變化如此之快。當(dāng)年各有所屬的稅種，轉(zhuǎn)眼間已被卸成幾段，由兩個(gè)機(jī)構(gòu)交叉征管，爭(zhēng)奪之勢(shì)日后可能更甚。

而地稅部門反映最強(qiáng)烈的，在于稅種劃分上沒(méi)有上升到立法的高度，也即這種財(cái)政集權(quán)不是通過(guò)法制化來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因此隨意性很大。按照分稅制規(guī)定，中央主導(dǎo)稅權(quán)，只有中央具備稅種設(shè)立權(quán)力。在稅種設(shè)立時(shí)會(huì)啟動(dòng)法律程序，但在具體劃分過(guò)程中，則由財(cái)稅部門通過(guò)自己的行政性文件加以具體界

定。這容易造成中央部門與地方政府爭(zhēng)稅的情況。一名地方稅務(wù)官員說(shuō)，“在劃分稅源上，中央不立法，法律程序也不走，財(cái)政部一紙文件，很多稅源就歸了國(guó)稅?！?/p>

這名官員稱，由于部門意志的介入，一種分化伴隨著分稅制出現(xiàn)，即地稅局的企業(yè)所得稅存量變得有限，2002年以前的企業(yè)有一些可能會(huì)破產(chǎn)、改制或關(guān)閉；國(guó)稅局的企業(yè)所得稅增量則是無(wú)限的，新辦企業(yè)將會(huì)越來(lái)越多。與中央稅系的不斷擴(kuò)張相比，地方稅系遲遲得不到建立。

此外，記者采訪的數(shù)名地稅官員還都表示，分稅不一定要分機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)一多，職能混淆、機(jī)構(gòu)重復(fù)和多頭管理的弊端就會(huì)出現(xiàn)。本質(zhì)而言，這是違反稅收征管的簡(jiǎn)便和效率原則的。鑒于機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置的低效和不公平，國(guó)內(nèi)學(xué)界也有兩套征收機(jī)構(gòu)早晚要合并的意見(jiàn)。

上饒市地稅局征管科葉靈發(fā)介紹說(shuō)，僅一個(gè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)成本，分稅后就比分稅前增加一倍。近3年來(lái)上饒地稅局出于信息化建設(shè)需要，從市到縣投入1648萬(wàn)元建設(shè)一套信息征管系統(tǒng)，國(guó)稅方面也同樣如此。如果機(jī)構(gòu)設(shè)置不重疊，這些成本是可以省掉的。國(guó)、地稅合并就能夠節(jié)省征管運(yùn)行、建設(shè)成本，大大降低公眾供養(yǎng)政府行政機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。

而機(jī)構(gòu)的合并不意味著分稅制改革失敗或倒退。葉靈發(fā)說(shuō)，一套征收機(jī)構(gòu)同樣可以確保分稅效率，當(dāng)所有稅種由一個(gè)機(jī)構(gòu)征繳，入庫(kù)之時(shí)系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)將中央和地方分成劃開(kāi)。在這方面，發(fā)達(dá)的信息化建設(shè)減少了人為因素干預(yù)，完全不必顧慮地方截留問(wèn)題。

如果不能合并的話，地方稅務(wù)官員建議，為了避免就企業(yè)所得稅征收“打架”，中央政府有必要考慮實(shí)行按主體稅種征收的劃分辦法，重新改革稅收征管機(jī)制，原則為主體稅種歸誰(shuí)征收，那么企業(yè)所得稅就歸誰(shuí)征收。

比如，目前地稅的三大主體稅種分別為企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和普通營(yíng)業(yè)稅，這些主體稅種的票據(jù)都是地稅管理，企業(yè)繳稅的時(shí)候地稅可以同時(shí)將所得稅一并扣除，達(dá)成以票扣稅的目的。而國(guó)稅局在征繳主體稅種如增值稅時(shí)，也可以將企業(yè)所得稅一并扣除，不會(huì)存在分歧。

此外，還可考慮按照1994年分稅制的最初劃分辦法，中央稅種歸國(guó)稅征收，地方稅種歸地方征收，然后歸入金庫(kù)，由金庫(kù)系統(tǒng)統(tǒng)一按共享比例劃入中央國(guó)庫(kù)和地方國(guó)庫(kù)。

上饒市地方稅務(wù)局稽查局局長(zhǎng)吳黃明告訴記者，有必要為防止地方稅源日益衰減而優(yōu)化地方稅制結(jié)構(gòu)，這需要中央和地方共同努力。在中央層面，應(yīng)該增加地方主體稅種，這要通過(guò)稅制改革來(lái)實(shí)現(xiàn)。他舉例說(shuō)，將社保費(fèi)改成稅或在時(shí)機(jī)成熟時(shí)開(kāi)征一些新稅種，比如遺產(chǎn)稅、物業(yè)稅等，中央再將這些新稅種交由地稅部門負(fù)責(zé)征管，這能夠保證地方稅源的穩(wěn)定。