長三角的國家使命：孵化“共同市場”

胡家源

建設(shè)共同市場需要面對的“硬骨頭”是，多年以來政府通過那些參與市場競爭或壟斷基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的大型國有企業(yè)，對經(jīng)濟領(lǐng)域的介入所形成的政經(jīng)格局。其實，與行政分割相適應(yīng)的市場分立與盲目競爭，遠不僅是長三角一體化面臨的難題，因此它才承載起國家級的探索使命。

2001年，上海將虹橋機場的國際貨運轉(zhuǎn)移至浦東機場，使蘇南制造業(yè)的物流成本平均上升了20％，上海張江工業(yè)園卻因此得益匪淺。5年后，蘇浙兩省修建的乍嘉蘇高速公路，將上海的外高橋和大小洋山港群這兩個支柱產(chǎn)業(yè)區(qū)，排除在連接南通港和舟山港群的這條U形海陸大通道之外，這無疑對蘇浙滬港口群競爭產(chǎn)生了一些微妙的效應(yīng)。

上述看似巧合的行政規(guī)劃“對抗”，仿佛一場“沒有硝煙的戰(zhàn)爭”，類似的故事還有很多，例如爭奪制造業(yè)高地的“173”計劃、上汽與南汽的羅孚品牌之爭，以及散布在眾多高速公路省際連接處的“斷頭路”等。在這個2006年以整個中國1％的國土面積創(chuàng)造出22％的GDP、24.5％的財政收入和28.5％進出口總額的經(jīng)濟區(qū)域里，政策取向和行政行為“以鄰為壑”的爭議聲一直不絕于耳。

南京大學(xué)的長三角經(jīng)濟研究專家劉志彪，將這種狀況歸結(jié)于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，地方政府主體與當?shù)仄髽I(yè)主體之間決策界限的模糊，換句話說，大量參與競爭的國有企業(yè)和國有控股企業(yè)，它們主要是聽命于地方政府的行政決策，這導(dǎo)致整個長三角地區(qū)市場的行政分割和盲目競爭。

雖然為了消除市場分割帶來的影響，兩省一市自1982年國務(wù)院決定成立上海經(jīng)濟區(qū)開始，就一直嘗試著各種區(qū)域合作的機制，但在以往GDP和政績導(dǎo)向的官員考核制度安排下，在當時還由壟斷性國企占據(jù)主導(dǎo)地位的市場環(huán)境下，“臺上握手，臺下對手”的競合關(guān)系始終無法破解。

很明顯，長三角需要新的市場精神和執(zhí)政理念來完成又一輪脫胎換骨的過程。

一體化的實質(zhì)在于共同市場

變化始于2007年5月，標志性事件是溫家寶總理在上海主持召開的“長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展座談會”，此次會議被認為是近期討論區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中規(guī)格最高的。溫家寶在會上指出，推進長三角地區(qū)率先發(fā)展具有全局性意義，長三角的發(fā)展要置于國家整體戰(zhàn)略考量之中。

如果再把推遲公布的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃發(fā)展綱要》(以下簡稱《區(qū)域規(guī)劃綱要》)以及由國家發(fā)改委和國務(wù)院研究室牽頭的《進一步推動長三角改革開放和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》包括在內(nèi)——后者將于2008年兩會前后發(fā)布，中央決策層在最近一段時間對長三角地區(qū)的關(guān)注程度已經(jīng)與正在崛起中的環(huán)渤海經(jīng)濟圈相當。尤其是這兩份國家級的戰(zhàn)略文件，將首次賦予長三角以國家級新使命。

國家發(fā)改委2007年年初發(fā)布的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃研究報告》(以下簡稱《報告》)顯示，該規(guī)劃首次從國家層面明確長三角地區(qū)的功能定位、發(fā)展目標、總體布局，著重協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展中各方共同關(guān)注、但任何一方都不能自行解決的重大問題，并探索提出促進區(qū)域整體發(fā)展的政策機制。

該《報告》在“長三角地區(qū)的時代責(zé)任和歷史任務(wù)淺析”一節(jié)中，詳細指明了長三角的“國家級使命”。即作為“全國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的先行地區(qū)，中國融入世界、走向世界的窗口和前沿區(qū)，中國工業(yè)化和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)銜區(qū)，中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城市集群化的示范區(qū)，中國率先構(gòu)建和諧社會的現(xiàn)代人居區(qū)，中國提高綜合實力與國際地位的戰(zhàn)略保障區(qū)”。

在上海社科院亞太所王冷一教授看來，“國家級使命”的涵義是多重的，其中很重要的一條就是打破地方保護主義，建立區(qū)域統(tǒng)一的市場，即所謂的“共同市場”，“長三角一體化的實質(zhì)就是建立共同市場”。從全國統(tǒng)一市場形成的進程看，一般首先是在發(fā)展水平相近的鄰近區(qū)域形成統(tǒng)一市場，因此在全國范圍內(nèi)長三角、珠三角、環(huán)渤海等區(qū)域可以率先建立共同市場，在此基礎(chǔ)上各個區(qū)域市場擴張、滲透和輻射，最終形成我國統(tǒng)一市場。

記者接觸到的專家學(xué)者普遍認為，一方面就目前的經(jīng)濟發(fā)展狀況來看，長三角各省市之間無論從經(jīng)濟總量和發(fā)展水平的差距上看，都比珠三角和環(huán)渤海經(jīng)濟圈要小，“按照發(fā)展水平越近離心力就越弱的規(guī)律來看，長三角形成區(qū)域共同市場的可能性和機會要更大一些”。另一方面，由于是跨省間合作，長三角區(qū)域市場的建立對于全國統(tǒng)一市場的示范作用顯然要更為巨大一些。

正是基于對長三角“國家級使命”的共識，在去年11月30日上海召開的長三角國際研討會上，江浙滬三地主要領(lǐng)導(dǎo)基本上確立了以上海為長三角核心前提下成立長效的協(xié)調(diào)機制。此次三巨頭峰會，被媒體解讀為“長三角的發(fā)展已經(jīng)被各地提升至戰(zhàn)略高度”。在國家戰(zhàn)略確定之前，長三角各種層面的合作協(xié)調(diào)機制早已為這一地區(qū)的融合打下了一定的基礎(chǔ)。

先啃“軟骨頭”

2004年在上海舉行的長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會第五次年會，被看作是長三角城市之間的合作交流和協(xié)商協(xié)調(diào)從“務(wù)虛”走向“務(wù)實”的標志。

這次年會一下子推出了信息、規(guī)劃、科技、產(chǎn)權(quán)、旅游、協(xié)作六大合作專題，每個專題的合作目標都是建立一個區(qū)域共享平臺。從此之后，長三角城市之間積極推進專題合作平臺的調(diào)研與實施，初步搭建起10多個合從全國統(tǒng)一市場形成的進程看，一般首先是在發(fā)展水平相近的鄰近區(qū)域形成統(tǒng)一市場，因此在全國范圍內(nèi)長三角、珠三角、環(huán)渤海等區(qū)域可以率先建立共同市場，在此基礎(chǔ)上各個區(qū)域市場擴張、滲透和輻射，最終形成我國統(tǒng)一市場。

作共享平臺。

據(jù)公開報道顯示，目前長三角各城市間有40多個行業(yè)和部門建立了臺作協(xié)調(diào)機制，每年這些一線行業(yè)和部門中都會出現(xiàn)大量有待協(xié)調(diào)的實際議題，協(xié)調(diào)機構(gòu)從中選出為各城市所共同關(guān)心和共同要求的議題，在長三角城市群中全力推進解決。

人員、產(chǎn)品和服務(wù)以及資本等要素的流動，在任何一個共同市場中都是不可或缺的條件，而目前在長三角地區(qū)，這幾項條件還遠遠不能算充分，原因有很多，例如就業(yè)者的社會保障不能異地聯(lián)網(wǎng)、汽車等產(chǎn)品銷售的地方保護、金融異地服務(wù)的不完善以及當?shù)赝顿Y環(huán)境的障礙等。

“按照務(wù)實的做法，一般會先選取交通、旅游、人力資源、信用體系等方面比較容易突破的領(lǐng)域進行合作。”這是參加歷年長三角協(xié)調(diào)發(fā)展研討會的眾多專家對當前長三角融合模式的一個基本分析和判斷。

早在2005年底，長三角城市間綜合交通規(guī)劃就已完成編制，提出“十六樞紐、六廊、五圈”的長三角綜合交通發(fā)展框架。而從2008年1月1日開始，長三角地區(qū)第一個區(qū)域性標準《旅游景區(qū)(點)道路交通指引標志設(shè)置規(guī)范》正式實施。標識牌統(tǒng)一后，緊接著就提出了異地導(dǎo)游統(tǒng)一接待、旅游投訴異地受理回應(yīng)等課題。

另一方面，從5年前的《長三角人才開發(fā)

一體化共同宣言》啟動至今，長三角兩省一市先后共同簽署了《關(guān)于建立高層次人才智力共享機制的協(xié)議》等10個制度層面的合作協(xié)議。據(jù)了解，區(qū)域?qū)I(yè)技術(shù)人才評價一體化和區(qū)域人才服務(wù)業(yè)共同標準將是近期長三角合作的重點內(nèi)容。目前長三角已有部分職稱實現(xiàn)“資格互認”，下一步三地將深入推進城市間的水平認證考試合作，統(tǒng)一評價標準，實現(xiàn)三地資格的“無障礙互認”。

去年12月2日，《公司股權(quán)出資登記試行辦法》和《蘇浙滬三省市外商投資企業(yè)登記注冊合作交流六項措施》這兩項被稱為“長三角工商一號、二號”的文件頒布，標志著三地工商部門率先拆除行政區(qū)劃籬笆，在營造長三角地區(qū)統(tǒng)一的市場準入環(huán)境、統(tǒng)一的市場執(zhí)法環(huán)境和統(tǒng)一的市場法治環(huán)境上邁出實質(zhì)性的第一步。

然而，在人才和服務(wù)這些共同市場層面的融合快速推進的同時，資本要素的環(huán)境卻在某些地區(qū)變得不盡如人意了。一個不可忽視的事實是，截至2007年6月，有7000余家浙江民營企業(yè)撤離上海，把總部或重要部門遷往杭州、寧波、香港。2007年上半年，有超過100家的江蘇企業(yè)申請到香港投資，相當于2006年全年的份額。民建上海市委指出，江浙企業(yè)投資方向的轉(zhuǎn)移。主要是由于上海市對經(jīng)濟資源的獲得、市場的準入不夠公開、公平，以及金融領(lǐng)域、公共服務(wù)市場對民資的開放程度太低等原因所造成。市場化力量：共享模式與補償機制

上世紀80年代之后，江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起和“蘇南模式”的成功，以及浙江民營企業(yè)的壯大，背后都有上海技術(shù)人員的支持。大家把那批常常利用周末到周邊地區(qū)提供技術(shù)指導(dǎo)的上海專家、技術(shù)人員，形象地稱為“星期天工程師”，那是一種自發(fā)的市場行為。

而2003年以來，蘇、浙、滬三地政府的主管領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合開展長三角科技發(fā)展戰(zhàn)略和中長期規(guī)劃研究，帶有明顯的政府的經(jīng)濟戰(zhàn)略意圖。其要解決的科技問題，很多是長三角區(qū)域的共性問題，比如科技資源共享、環(huán)境保護問題。

科技資源共享是建立服務(wù)于長三角地區(qū)的“上海研發(fā)公共服務(wù)平臺”的重要內(nèi)容。目前三地政府已經(jīng)把原來各自獨有的“上海研發(fā)公共服務(wù)平臺”、“浙江大型儀器設(shè)備網(wǎng)”和“江蘇條件網(wǎng)”聯(lián)通，通過“資源分區(qū)、系統(tǒng)整合”，提高了儀器的使用率，節(jié)約了企業(yè)的成本。

而據(jù)來自長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會辦公室的最新消息，在2008年的長三角合作專題中，環(huán)保合作，特別是其中“建立區(qū)域生態(tài)補償機制”的內(nèi)容引人注目。長三角環(huán)保合作專題將重點研究設(shè)計長三角地區(qū)流域生態(tài)補償機制總體框架，研究提出長三角地區(qū)流域生態(tài)補償責(zé)任主體、補償標準、補償方式和補償途徑等方面的建議。

顯而易見的是，市場化的力量已經(jīng)在長三角地區(qū)的企業(yè)、科研機構(gòu)甚至環(huán)保部門成長起來。不過，要將這些倡導(dǎo)共享的模式和相應(yīng)的補償機制，推廣到類似港口、機場等基礎(chǔ)設(shè)施的使用上，并不是一件容易的事情。

2007年3月，國家發(fā)改委公布的《長三角基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)與瓶頸研究》顯示。雖然長三角地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體上在全國處于領(lǐng)先水平，但區(qū)內(nèi)高等級基礎(chǔ)設(shè)施尚未形成網(wǎng)絡(luò)；港口結(jié)構(gòu)性矛盾突出，港群內(nèi)部競爭十分激烈；航空運輸市場空間不平衡，缺乏高質(zhì)量的國際空港和機場群；各級物流中心城市的功能定位不明確，這些中心大多自成體系，部門分割、行業(yè)壟斷、地方封鎖。

“如果重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營是企業(yè)行為，而不是地方政府行為，必然會提出基礎(chǔ)設(shè)施共享問題。”南京大學(xué)黨委書記、江蘇發(fā)展研究院院長洪銀興教授表示。但實際情況是，長三角大多數(shù)的港口和機場都是由政府授意的國有企業(yè)控股或所有的。

因此專家認為，長三角區(qū)域涉及港口、機場等壟斷性基礎(chǔ)設(shè)施的合作，是一項艱巨的任務(wù)，需要謹慎考慮和實施。國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)政策司副司長辛國斌也對本刊記者表達了這樣的觀點，目前國家有關(guān)部門對長三角一體化的考量，僅僅停留在整體經(jīng)濟的框架范圍中，“下一步將就港口等某些特定的領(lǐng)域進行深入調(diào)研，從而提出相應(yīng)的對策”。

此前在涉及這些重大競爭格局和利益分配的問題上，蘇浙滬都提出希望能成立一個全國性的長三角協(xié)調(diào)機構(gòu)，在更高級別上達成某種妥協(xié)來解決矛盾和困境。但有媒體報道稱，該項建議在溫總理主持召開的長三角座談會上并沒有得到認可。

難啃的“硬骨頭”

在國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟司去年3月公開的《長三角區(qū)域協(xié)調(diào)機制框架的設(shè)想》中，對市場化力量的期待明顯加重。該文建議，在現(xiàn)有的行政力量基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮社會中介組織的作用，可以考慮先行試點成立跨區(qū)域的長三角同業(yè)、行業(yè)協(xié)會。對企業(yè)層面的磋商和合作機制，則是指以網(wǎng)絡(luò)型的產(chǎn)業(yè)組織空間形成產(chǎn)業(yè)群落；或者通過關(guān)聯(lián)企業(yè)的兼并重組、跨地區(qū)強強聯(lián)合，整合形成若干具有規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢的跨地區(qū)企業(yè)集團。

例如，有專家認為，在三地沿江和沿海開發(fā)開放過程中，在電力、港口、碼頭、橋梁、高等級公路、機場等領(lǐng)域應(yīng)該打破過去行政關(guān)系的地域壁壘，運用市場經(jīng)濟方法整合三地的基礎(chǔ)設(shè)施投資和產(chǎn)業(yè)運作方式，具體來說可以用資產(chǎn)重組和企業(yè)兼并為手段，組建若干個一體化運作的巨型控股企業(yè)集團。

相對于人員和服務(wù)流動僅僅需要統(tǒng)一和建立有利于各省市合作的法規(guī)政策來說，打破間接行政隸屬的資產(chǎn)重組和企業(yè)兼并，無疑是在“啃”共同市場建設(shè)中的“硬骨頭”。

而共同市場建設(shè)中的另一個“硬骨頭”，就是所謂的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)化和重復(fù)建設(shè)問題。伴隨著長三角地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到現(xiàn)在，特別是發(fā)展外向型經(jīng)濟以來，學(xué)界政界對這一地區(qū)的重復(fù)建設(shè)問題可以說是罵聲不斷。據(jù)有關(guān)資料顯示，長三角15個城市排在前4位的支柱產(chǎn)業(yè)均是電子信息、汽車、新材料、生物醫(yī)藥工程，趨同率達到70％。

更值得關(guān)注的是，長三角地區(qū)未來制造業(yè)發(fā)展的重點選擇也存在趨同。在《上海優(yōu)先發(fā)展先進制造業(yè)行動方案》、《浙江省先進制造業(yè)基地建設(shè)綱要》和江蘇的《沿江開發(fā)戰(zhàn)略》中，汽車、石油化工、電子信息等均被列入三地未來發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

“產(chǎn)業(yè)分工，減少競爭是長三角一體化的目標。其主要思路是上海和其他地區(qū)的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的分工。在長三角一體化的進程中，上海的主要走向是發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，區(qū)域內(nèi)其他地區(qū)需要在接受上海制造業(yè)轉(zhuǎn)移和支持上?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)兩個方面與之接軌?！焙殂y興表示，上?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平將直接決定長三角區(qū)域一體化的水平。