西藏農(nóng)牧區(qū)民生發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策分析

摘要：基于西藏農(nóng)牧區(qū)民生發(fā)展的多維度數(shù)據(jù)，本文系統(tǒng)分析了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)、社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)性等方面現(xiàn)狀，總結(jié)出內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足、公共服務(wù)不均衡、產(chǎn)業(yè)升級(jí)面臨瓶頸等關(guān)鍵問題，進(jìn)一步從四個(gè)方面提出應(yīng)對(duì)策略：一是強(qiáng)化內(nèi)生動(dòng)力，通過職業(yè)教育與科技推廣提升人力資本；二是優(yōu)化公共服務(wù)資源配置，建立普惠金融體系與基層醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)，三是推動(dòng)農(nóng)牧業(yè)價(jià)值鏈延伸與產(chǎn)業(yè)鏈強(qiáng)化；四是推行橫縱雙向賦能補(bǔ)償機(jī)制。

關(guān)鍵詞：西藏；農(nóng)牧區(qū)；民生發(fā)展

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次發(fā)表重要論述，闡明“民生觀”，指出一切工作出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)都是讓人民過上好日子。黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，要站穩(wěn)人民立場(chǎng)、把握人民愿望、尊重人民創(chuàng)造、集中人民智慧。維護(hù)人民根本利益，增進(jìn)民生福祉，不斷實(shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民。報(bào)告和論述深刻闡述了解決民生問題的重要性和長(zhǎng)期性，也是以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度的政治清醒和堅(jiān)決責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)。保障和改善民生作為接續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)期工作，在總結(jié)歷史成就的基礎(chǔ)上需要結(jié)合新的時(shí)代發(fā)展背景與要求，形成下一步奮進(jìn)征程上的新方案[1]。

西藏自治區(qū)2024年政府工作報(bào)告提出，要切實(shí)在發(fā)展中改善民生、在民生改善中凝聚力量。中央第七次西藏工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)西藏的發(fā)展需要提升發(fā)展質(zhì)量，保障和改善民生。進(jìn)入新時(shí)代以來，西藏自治區(qū)實(shí)現(xiàn)了民生領(lǐng)域的巨大改善，在增收就業(yè)、醫(yī)療教育、文化生活、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域取得了舉世矚目的偉大成就。但也要清晰地認(rèn)識(shí)到，西藏自治區(qū)的民生發(fā)展與內(nèi)地發(fā)達(dá)省份相比仍存在一定差距[2]。全區(qū)絕大部分為農(nóng)牧區(qū)，2022年末全區(qū)常住人口總數(shù)為364萬人。其中城鎮(zhèn)人口136萬人，占總?cè)丝诘?7.36%；鄉(xiāng)村人口228萬人，占總?cè)丝诘?2.64%。2023年全體居民人均可支配收入28 983元，比上年增長(zhǎng)8.7%。其中，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入51 900元，增長(zhǎng)6.5%；農(nóng)村居民人均可支配收入19 924元，增長(zhǎng)9.4%。在新時(shí)期發(fā)展和保障農(nóng)牧民民生水平，是維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重要舉措，是符合新時(shí)代黨的治藏方略、新時(shí)期西藏工作的根本方向的重要舉措，是推動(dòng)新時(shí)代西藏長(zhǎng)治久安和高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措[3]。

1 西藏農(nóng)牧區(qū)民生發(fā)展現(xiàn)狀

西藏和平解放70年來，特別是黨的十八大以來，西藏自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度突飛猛進(jìn)，農(nóng)牧區(qū)民生發(fā)展水平得到了極大提高，農(nóng)牧民生活狀況日新月異，幸福感與獲得感顯著提升。

1.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與結(jié)構(gòu)方面

農(nóng)牧民收入水平獲得極大提高，收入結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，增收渠道不斷拓寬，消費(fèi)能力顯著提升。財(cái)政支持是國(guó)家支援西藏自治區(qū)建設(shè)的重要舉措，而全區(qū)財(cái)政的70%以上均用于民生領(lǐng)域，其中農(nóng)牧區(qū)又是民生建設(shè)領(lǐng)域的重中之重。通過民生工程建設(shè)、就業(yè)補(bǔ)貼等形式，使得廣大農(nóng)牧民既享受到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平提高所帶來的生活便利，又獲得了更多的就業(yè)與增收致富機(jī)會(huì)。2021年全區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入16 935元，同比增長(zhǎng)16%，增速高出全國(guó)平均水平5.5%。2024年西藏農(nóng)村居民人均可支配收入同比增長(zhǎng)8.2%，增速快于城鎮(zhèn)居民1.7%，城鄉(xiāng)居民收入倍差由上年同期的3.21下降至3.16，差距持續(xù)縮小，廣大農(nóng)牧民收入水平獲得極大提高。同時(shí)，與傳統(tǒng)的依靠農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入作為主要收入來源不同，在2023年全區(qū)生產(chǎn)總值中，第一產(chǎn)業(yè)增加值所占比重為9.0%，與上年相比提高0.3%。農(nóng)牧區(qū)居民工資性收入占比提升至43.2%，這表明越來越多的農(nóng)牧民正在積極依托技術(shù)培訓(xùn)和科技下鄉(xiāng)等活動(dòng)，提高自身自我發(fā)展水平與能力，優(yōu)化自身與家庭收入結(jié)構(gòu)。西藏各區(qū)縣資源稟賦差異較大，依托自然環(huán)境優(yōu)勢(shì)與歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)所形成的各地特色產(chǎn)業(yè)正在成為農(nóng)牧民增收盈利的有效抓

手[4]。全區(qū)累計(jì)獲批創(chuàng)建優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)集群4個(gè)、國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園7個(gè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)18個(gè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)5個(gè)。2022年全區(qū)“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品總數(shù)新增301個(gè)，達(dá)1 315個(gè)[5]。在林芝、那曲等地，以蟲草采挖為代表的林下產(chǎn)業(yè)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民帶來顯著效益；而在拉薩、阿里等地，旅游服務(wù)等特色產(chǎn)業(yè)形成增收新渠道；在日喀則等地區(qū)，農(nóng)牧業(yè)機(jī)械化率顯著提高，青稞、牦牛等特色農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)成為農(nóng)牧區(qū)發(fā)展主要推動(dòng)力。收入水平的提高也體現(xiàn)在消費(fèi)能力的提升方面，2023年全年西藏社會(huì)消費(fèi)品零售總額879.80億元，比上年增長(zhǎng)21.1%，其中，鄉(xiāng)村消費(fèi)品零售額163.14億元，增長(zhǎng)28.8%，農(nóng)牧區(qū)消費(fèi)增速顯著提高。

1.2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，公共服務(wù)體系不斷完善，公共服務(wù)均等化水平不斷提高。民生建設(shè)工程領(lǐng)域的投資能夠發(fā)揮拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高民生滿意度的雙重作用。綜合當(dāng)前全區(qū)發(fā)展階段與中央第七次西藏工作會(huì)議精神來看，政府投資為主的項(xiàng)目建設(shè)仍然是全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的主要推動(dòng)力。區(qū)委、政府結(jié)合全區(qū)發(fā)展?fàn)顩r實(shí)際，將項(xiàng)目與資金支持向基層民生領(lǐng)域傾斜，通過重點(diǎn)強(qiáng)化建設(shè)交通、能源、水利、網(wǎng)絡(luò)、通信等基礎(chǔ)民生設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化水平的提升，從而提高農(nóng)牧民的民生獲得感與滿意度。截至2023年底，西藏農(nóng)牧區(qū)建制村公路通達(dá)率100%，青藏鐵路格拉段完成擴(kuò)能改造，川藏鐵路全線開工，拉那高速公路建成通車，拉日高速公路進(jìn)展順利；各農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)了用電全覆蓋，通過發(fā)放小型發(fā)電機(jī)實(shí)現(xiàn)冬夏兩季牧場(chǎng)保供，光伏供電工程惠及偏遠(yuǎn)牧區(qū)；全區(qū)新建5G基站3 083個(gè)，光纜線路近28萬km，農(nóng)牧民4G網(wǎng)絡(luò)覆蓋率達(dá)到98%。

1.3 社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)方面

生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并行成效顯著，在實(shí)踐中檢驗(yàn)綠水青山就是金山銀山。西藏自治區(qū)以牧區(qū)草原建設(shè)為抓手，將傳統(tǒng)的逐水草而居的生活方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛文僚c生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)共生的生產(chǎn)方式，實(shí)施牧區(qū)草原建設(shè)、游牧民定居工程以及天然草原恢復(fù)和建設(shè)項(xiàng)目，一方面能夠提高游牧民生產(chǎn)生活水平，使得農(nóng)牧民生活方式更加現(xiàn)代化，變粗放型發(fā)展為高質(zhì)量發(fā)展；另一方面實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)，確保了草原生態(tài)的良性發(fā)展。自黨的十八大以來，全區(qū)累計(jì)落實(shí)草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)資金212億元，50萬農(nóng)牧民轉(zhuǎn)為生態(tài)管護(hù)員，自然保護(hù)區(qū)面積占全區(qū)總面積34%，主要江河湖泊水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%。

2 西藏農(nóng)牧區(qū)民生發(fā)展的深層矛盾與突出問題

2.1 內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足

西藏農(nóng)牧民人力資本積累不足以成為制約可持續(xù)發(fā)展的核心問題。西藏自治區(qū)人社廳2023年數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)牧民中接受過系統(tǒng)職業(yè)技能培訓(xùn)者僅占28.6%，且培訓(xùn)內(nèi)容與市場(chǎng)需求錯(cuò)位率達(dá)40%以上。教育層面，全區(qū)農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力平均受教育年限為6.2年，較全國(guó)農(nóng)村地區(qū)低2.1年，導(dǎo)致新技術(shù)采納率較低，這種現(xiàn)象在牧區(qū)尤為突出。那曲市聶榮縣的調(diào)研顯示，79%的牧戶因缺乏電商運(yùn)營(yíng)知識(shí)，導(dǎo)致畜產(chǎn)品線上銷售渠道利用率低于5%。此外，新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)育滯后，現(xiàn)有合作社中有相當(dāng)部分存在空殼化現(xiàn)象，平均帶動(dòng)農(nóng)戶規(guī)模僅為48戶，遠(yuǎn)低于全國(guó)合作社平均水平。

2.2 公共服務(wù)資源配置失衡

西藏公共服務(wù)供給呈現(xiàn)顯著的差異。公共服務(wù)的非均衡性既體現(xiàn)在海拔梯度，又體現(xiàn)在地區(qū)差異。西藏各地市發(fā)展差異顯著，七地市中拉薩發(fā)展程度最高，那曲與昌都海拔較高，發(fā)展難度大；阿里、日喀則、山南與林芝下轄邊境縣區(qū)，存在發(fā)展難點(diǎn)。在醫(yī)療領(lǐng)域，在海拔4 500 m以上的阿里地區(qū)，每1 000人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)僅為1.8人，不足拉薩市的1/3，人均醫(yī)療服務(wù)資源的嚴(yán)重缺乏導(dǎo)致人口數(shù)量增長(zhǎng)遲滯和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度滯緩等后果。在教育領(lǐng)域，雙語教師缺口超過2 000人，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)實(shí)驗(yàn)課程開設(shè)率較低。日喀則市定日縣的案例顯示，村級(jí)幼兒園教師平均需承擔(dān)2～3個(gè)年級(jí)的復(fù)式教學(xué)，直接影響國(guó)家通用語言文字普及進(jìn)度。這種非均衡性在拉薩等中心聚集城區(qū)體現(xiàn)不明顯，在農(nóng)牧區(qū)較為明顯，尤其是邊境縣表現(xiàn)更加突出。

2.3 產(chǎn)業(yè)升級(jí)存在價(jià)值鏈低端鎖定與季節(jié)約束瓶頸

農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化面臨雙重困境：一方面，青稞、牦牛等特色資源開發(fā)利用不足，農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率僅為32.5%，較全國(guó)低23%，導(dǎo)致產(chǎn)值流失嚴(yán)重。例如，西藏年產(chǎn)牦牛肉18萬t，但精深加工率極低，大量以原料形式外銷。另一方面，旅游業(yè)受氣候影響呈現(xiàn)“夏盈冬虧”特征，冬季游客量占比不足15%，造成旅游從業(yè)人員收入峰值差大。林芝市魯朗鎮(zhèn)的調(diào)研表明，全鎮(zhèn)83%的民宿冬季基本處于歇業(yè)狀態(tài)。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)缺陷導(dǎo)致農(nóng)牧民收入波動(dòng)系數(shù)高于全國(guó)農(nóng)村的平均水平。

2.4 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在標(biāo)準(zhǔn)僵化與市場(chǎng)缺位

現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償政策未能充分體現(xiàn)區(qū)域差異性與生態(tài)價(jià)值。那曲市高寒草甸區(qū)的單位面積補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年35元/667 m2，僅為林芝森林生態(tài)系統(tǒng)的58%，但實(shí)際管護(hù)成本卻高出1.8倍。補(bǔ)償方式單一，貨幣化補(bǔ)償占比超過90%，缺乏技術(shù)補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償?shù)榷嘣绞?。碳匯交易等市場(chǎng)化機(jī)制尚未破題，西藏現(xiàn)有森林年碳匯量達(dá)1.2億t，但因缺乏計(jì)量認(rèn)證體系，未能進(jìn)入全國(guó)碳交易市場(chǎng)。昌都市芒康縣的案例顯示，農(nóng)牧民生態(tài)管護(hù)員年均增收僅4 800元，與其承擔(dān)的333.33 hm2管護(hù)任務(wù)量嚴(yán)重不匹配。

3 系統(tǒng)化治理對(duì)策建議

3.1 構(gòu)建人力資本增值體系

建立健全精準(zhǔn)培訓(xùn)機(jī)制，優(yōu)化培訓(xùn)內(nèi)容與方式方法。首先，實(shí)現(xiàn)需求精準(zhǔn)對(duì)接。依托拉薩經(jīng)開區(qū)、藏青工業(yè)園等載體，建立企業(yè)用工需求數(shù)據(jù)庫，動(dòng)態(tài)開設(shè)唐卡數(shù)字化繪制、高原農(nóng)機(jī)操作等特色工種培訓(xùn)項(xiàng)目。其次，實(shí)現(xiàn)方式精準(zhǔn)創(chuàng)新。推廣移動(dòng)帳篷學(xué)校，解決牧區(qū)培訓(xùn)覆蓋難題。建立起包含地區(qū)特色的培訓(xùn)機(jī)制，精準(zhǔn)對(duì)接不同地區(qū)發(fā)展需求。最后，實(shí)現(xiàn)政策精準(zhǔn)激勵(lì)。對(duì)考取中級(jí)以上職業(yè)資格者給予3 000元獎(jiǎng)勵(lì)，并對(duì)雇用持證農(nóng)牧民的企業(yè)給予社保補(bǔ)貼。

3.2 創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式

構(gòu)建均衡發(fā)展框架，著力平衡海拔間、不同地區(qū)間與城鄉(xiāng)間公共服務(wù)供給差異。首先，著力于空間均衡。對(duì)不同地區(qū)資源條件約束下公共服務(wù)短板進(jìn)行有針對(duì)性的供給，如在極高海拔地區(qū)推行醫(yī)療駐點(diǎn)制，結(jié)合專項(xiàng)對(duì)口援藏制度實(shí)施三甲醫(yī)院專家定時(shí)駐點(diǎn)服務(wù)等。其次，著力于數(shù)字均衡。在全區(qū)著力于將高新數(shù)字產(chǎn)業(yè)與公共服務(wù)相融合，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)的同時(shí)降低供給成本。最后，著力于人才均衡。通過多種方式強(qiáng)化人才資源供給，以智提效。以政策優(yōu)惠吸引返聘內(nèi)地退休特級(jí)教師，建立援藏教師與本地教師的傳幫帶機(jī)制等。

3.3 打造全季全域產(chǎn)業(yè)生態(tài)

推動(dòng)農(nóng)牧業(yè)價(jià)值鏈延伸與產(chǎn)業(yè)鏈強(qiáng)化。針對(duì)糧食主產(chǎn)縣建設(shè)青藏高原特色農(nóng)產(chǎn)品加工園，開發(fā)青藏高原特色農(nóng)牧食品的同時(shí)挖掘精加工程序，研發(fā)功能性食補(bǔ)保健產(chǎn)品。同時(shí)，突破旅游時(shí)空約束，持續(xù)加大宣傳力度，打造“冬游西藏”品牌，開發(fā)納木錯(cuò)冰潛、羊八井地?zé)岑燄B(yǎng)等特色項(xiàng)目。結(jié)合資源稟賦特點(diǎn)與產(chǎn)業(yè)幫扶政策，提升冬季旅游收入占比。

3.4 創(chuàng)建市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償體系

推行橫縱雙向賦能補(bǔ)償機(jī)制。在縱向差異化補(bǔ)償方面，建立海拔梯度補(bǔ)償系數(shù)，提高對(duì)高寒生態(tài)脆弱區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，與基礎(chǔ)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比有所激勵(lì)。在橫向市場(chǎng)化交易方面，聯(lián)合內(nèi)地省份環(huán)境氣候領(lǐng)域與生態(tài)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開發(fā)“西藏生態(tài)價(jià)值核算系統(tǒng)”，通過相關(guān)政策支持在深圳碳排放交易所設(shè)立西藏碳匯專場(chǎng)，提升年碳匯收益。同時(shí)試點(diǎn)實(shí)施社區(qū)參與式管護(hù)，鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)區(qū)農(nóng)牧民通過垃圾清理、植被修復(fù)等行動(dòng)積累積分，打通積分兌換教育、醫(yī)療等公共服務(wù)途徑。

4 結(jié)語

西藏農(nóng)牧區(qū)民生發(fā)展在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施完善、生態(tài)保護(hù)協(xié)同等方面成就顯著，農(nóng)牧民收入持續(xù)增長(zhǎng)，公共服務(wù)覆蓋面不斷擴(kuò)大，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并行，為區(qū)域穩(wěn)定與發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但同時(shí)，內(nèi)生動(dòng)力不足、公共服務(wù)失衡、產(chǎn)業(yè)升級(jí)瓶頸及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制僵化等問題仍客觀存在，成為制約農(nóng)牧區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵障礙?；诖耍疚奶岢鰪臉?gòu)建人力資本增值體系、創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式、打造全季全域產(chǎn)業(yè)生態(tài)和創(chuàng)建市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償體系等方面入手，破解發(fā)展障礙，提高西藏農(nóng)牧區(qū)民生發(fā)展水平。展望未來，隨著各項(xiàng)對(duì)策的落地，西藏農(nóng)牧區(qū)有望進(jìn)一步破解發(fā)展難題，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)并進(jìn)的良性循環(huán)。在新時(shí)代黨的治藏方略指引下，持續(xù)增進(jìn)農(nóng)牧民福祉，不斷縮小區(qū)域與城鄉(xiāng)差距，朝著共同富裕的目標(biāo)穩(wěn)步邁進(jìn)，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)、推動(dòng)新時(shí)代西藏長(zhǎng)治久安和高質(zhì)量發(fā)展注入持久動(dòng)力。

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