成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中跨區(qū)域治理模式探索

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

1跨區(qū)域治理的概念

跨區(qū)域治理是多個區(qū)域在公共事務(wù)發(fā)展進(jìn)程中，突破單一行政區(qū)劃邊界，通過協(xié)同合作、要素共享、規(guī)范協(xié)調(diào)機(jī)制，對跨區(qū)域公共事項實行聯(lián)合治理和有效管控。隨著區(qū)域一體化發(fā)展，交通、環(huán)境、水資源、公共服務(wù)的跨區(qū)域?qū)傩栽絹碓矫黠@，單個地區(qū)無法單獨(dú)解決?？鐓^(qū)域治理著眼于“多元”，政府、市場、社會多元參與，通過協(xié)調(diào)機(jī)制、聯(lián)動平臺、共通規(guī)范，提高治理效率，優(yōu)化治理公共服務(wù)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)與多贏發(fā)展。

2成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中跨區(qū)域治理的基本原則

2.1 協(xié)同發(fā)展導(dǎo)向

協(xié)同聯(lián)動原則強(qiáng)調(diào)成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈跨區(qū)域治理要堅持打破行政壁壘，實行區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)同、互惠互利和優(yōu)勢互補(bǔ)[]。成渝地區(qū)均是國家級的雙核帶動區(qū)域，發(fā)展各有優(yōu)勢，也存在許多公共事務(wù)的交互性和聯(lián)動性問題，比如交通基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境聯(lián)保聯(lián)治、產(chǎn)業(yè)鏈銜接等[2。在協(xié)同聯(lián)動原則下，通過共建共享增強(qiáng)治理合力，通過政策、資源、服務(wù)的一體化布局實現(xiàn)區(qū)域間的互聯(lián)互通，達(dá)到協(xié)同聯(lián)動高質(zhì)量發(fā)展。此原則要求區(qū)域不僅要統(tǒng)一目標(biāo)，還需在制度體系、體制機(jī)制、行動方案上有效聯(lián)動，實現(xiàn)一種能夠完全發(fā)揮出最優(yōu)效用的協(xié)同。協(xié)同聯(lián)動不能僅限于單純的行政合作，必須建立在對等互信的基礎(chǔ)上，并將戰(zhàn)略協(xié)同和深度融合作為新的合作模式和聯(lián)動發(fā)展的機(jī)制依托，通過搭建跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)重大項目聯(lián)動實施，打通數(shù)據(jù)互通、信息共享瓶頸，進(jìn)一步解決跨界公共事務(wù)的治理難題。此外，在協(xié)同過程中還應(yīng)注重區(qū)域之間的差異化發(fā)展和自主性，實現(xiàn)“一體化”與差異化有機(jī)結(jié)合，以此助力成渝雙城高質(zhì)量一體化發(fā)展。

2.2平等互利合作

平等互利合作是成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域治理跨區(qū)域事務(wù)的重要原則之一，也符合區(qū)域內(nèi)各方治理跨區(qū)域事務(wù)的精神基礎(chǔ)和價值基礎(chǔ)。成渝地區(qū)各自的發(fā)展程度、資源背景和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等不同，但是治理跨區(qū)域事務(wù)的平等互利合作卻不能有主輔之分，應(yīng)堅持平等協(xié)商、互利共贏。只有在平等的基礎(chǔ)上，才能在治理跨區(qū)域事務(wù)中充分發(fā)揮各方力量，提升治理效率，實現(xiàn)區(qū)域利益最大化[3]。平等互利合作在治理跨區(qū)域事務(wù)的過程中，可以從以下方面入手：在治理交通、環(huán)境、醫(yī)療等公共事務(wù)中，以求互利為原則，形成利益共同體，實現(xiàn)規(guī)則一致、資源共享、平臺共建，充分實現(xiàn)各方利益最大化，防止因利益失衡、資源分配不公平而激化各方矛盾和沖突；通過構(gòu)建常態(tài)化溝通方式與溝通平臺、建立多邊協(xié)調(diào)平臺等方式，提升治理跨區(qū)域事務(wù)中的協(xié)作性、透明性，建立長效、可持續(xù)發(fā)展治理合作關(guān)系，進(jìn)而確保成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中的合作機(jī)制[4]。

2.3政府主導(dǎo)推進(jìn)

在跨區(qū)域公共事務(wù)治理中，政府是公共事務(wù)管理的核心和關(guān)鍵，通常承擔(dān)協(xié)調(diào)、主導(dǎo)資源和制定發(fā)展規(guī)劃以及制度的重任。跨區(qū)域治理往往涉及眾多行政部門，治理問題復(fù)雜，協(xié)調(diào)成本高，因此，充分發(fā)揮政府的引領(lǐng)帶頭作用，有利于協(xié)調(diào)公共事務(wù)的頂層設(shè)計和規(guī)劃，重大事項、問題的高效推進(jìn)落實[5。在實際推進(jìn)過程中，并不排斥主體多元參與，在建立以統(tǒng)籌為主的組織體系、組織結(jié)構(gòu)，推動跨區(qū)域治理有序進(jìn)行的同時，并不以行政等級劃分治理體制，而是需要上下級政府之間信息和資源充分共享；共同推進(jìn)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向與資源配置，統(tǒng)一跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市建設(shè)體系，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)和環(huán)境保護(hù)等方面的決策與實施；政府注重制度供給，通過政策法規(guī)、財政支持等引導(dǎo)性立法、策略等方式和手段，形成有利于公共事務(wù)合作治理的良好制度環(huán)境。

2.4多元主體參與

多方參與是成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈跨區(qū)域事務(wù)治理的根本要求，表現(xiàn)為由“政府單方治理”向“多方協(xié)同治理”的轉(zhuǎn)變。隨著社會結(jié)構(gòu)的多元化以及公共事務(wù)的日趨復(fù)雜，僅由政府難以完全應(yīng)對跨區(qū)域事務(wù)治理所涉及的各項問題，要保證企業(yè)、社會組織、科研機(jī)構(gòu)、公眾等多方主體的有效參與，使其共同參與到事務(wù)的協(xié)商、決策、執(zhí)行與監(jiān)督當(dāng)中，增強(qiáng)公共事務(wù)治理的有效性和全面性。就成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)而言，多元參與體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)與公共服務(wù)協(xié)同方面各主體共同參與，可以在環(huán)保、公益等事務(wù)中開展互補(bǔ)性參與，通過高校與科研院所的咨詢報告來輔助提供政策支持與智力支撐，以及通過公眾的廣泛參與進(jìn)一步提升治理的透明性，贏得更大的社會認(rèn)同。通過多元協(xié)作的參與方式，能使跨區(qū)域事務(wù)的治理質(zhì)量與效率得到進(jìn)一步提高，在協(xié)同治理中形成“共建共治共享”的良好治理環(huán)境。

地方政府機(jī)構(gòu)成員之間采取簽訂協(xié)議等措施，以建立聯(lián)盟體、簽訂合約等自發(fā)組織形式達(dá)成合作，通過資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)來協(xié)作解決涉及區(qū)域及區(qū)域內(nèi)事務(wù)問題[8]。與區(qū)域間傳統(tǒng)的行政協(xié)調(diào)與合作不同，區(qū)域聯(lián)盟機(jī)制更趨于多元、靈活與持續(xù)，側(cè)重于區(qū)域內(nèi)部和成員的協(xié)商、合作，形成以資源共享、利益驅(qū)動和區(qū)域社會管理為基礎(chǔ)的合作聯(lián)盟，推進(jìn)區(qū)域間公共服務(wù)共建共享、生態(tài)環(huán)境聯(lián)治聯(lián)防、區(qū)域分工合作等。

在成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的構(gòu)建中，跨行政區(qū)域聯(lián)盟機(jī)制在公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、生態(tài)環(huán)境治理等領(lǐng)域廣泛運(yùn)用，如“成渝城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)盟”“成渝雙城生態(tài)環(huán)保協(xié)作聯(lián)盟”等。這些聯(lián)盟組織的形成能夠較好地為成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈之間，以及成渝區(qū)域與周邊其他城市群體等多元治理者群體跨區(qū)域協(xié)同治理提供良好的制度載體，不僅促進(jìn)了成渝兩地進(jìn)行區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的聯(lián)合制定、信息資源共享、標(biāo)準(zhǔn)制定協(xié)調(diào)、聯(lián)動，也為形成“點(diǎn)合作”“線合作”“面合作”相互協(xié)作的聯(lián)動模式提供了良好的制度基礎(chǔ)。通過區(qū)域聯(lián)盟機(jī)制的不斷完善，成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)公共事務(wù)治理合作更趨緊密，更能有效應(yīng)對面臨的挑戰(zhàn)，推動成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展。

3成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中跨區(qū)域事務(wù)治理模式分析

3.1行政協(xié)同模式

行政協(xié)同模式是成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈跨區(qū)域事務(wù)治理的基本模式，也是最為核心的一種模式，具體是指成渝地區(qū)政府之間通過合作溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、統(tǒng)一決策和聯(lián)合執(zhí)行平臺的制度構(gòu)建，推進(jìn)跨區(qū)域事務(wù)的一體化實施與聯(lián)動管理。成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈涉及四川、重慶兩個省級政府部門，兩地在行政體制、政策規(guī)范和治理方式等方面存在一定的差異，行政協(xié)同模式的運(yùn)用可以實現(xiàn)對行政邊界的破除、治理規(guī)范的統(tǒng)一、治理路徑的統(tǒng)籌，進(jìn)而通過高效的制度安排實現(xiàn)對跨區(qū)域治理過程的高效管控與運(yùn)行。具體而言，行政協(xié)同的主要路徑是通過聯(lián)席會議制度、簽訂合作協(xié)議、設(shè)立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等合作形式，依托成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈毗鄰、聯(lián)結(jié)緊密的實際條件，通過聯(lián)合促進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)治理、應(yīng)急處理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的發(fā)展與合作。

3.2 區(qū)域聯(lián)盟機(jī)制

區(qū)域聯(lián)盟機(jī)制是指成渝兩地政府成員區(qū)域間自發(fā)組織的合作平臺，打破區(qū)域和行政區(qū)劃邊界，對跨區(qū)域治理進(jìn)行組織化的制度安排和持續(xù)的合作治理安排。區(qū)域聯(lián)盟機(jī)制由平臺共建模式是在成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈跨區(qū)域公共事務(wù)治理中最具實踐意義的治理模式，具體是指區(qū)域內(nèi)的各參與主體共建共享治理平臺，實現(xiàn)資源、信息和政策的協(xié)同與共享，提高治理的系統(tǒng)性和協(xié)同力。平臺共建模式強(qiáng)調(diào)以功能性平臺為依托，搭建聯(lián)動機(jī)制、服務(wù)機(jī)制和協(xié)同機(jī)制，將交通、生態(tài)、科技、公共服務(wù)等跨區(qū)域公共事務(wù)納入統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行治理。

3.3平臺共建機(jī)制

平臺共建模式的建立不僅有利于提高成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈跨區(qū)域治理的治理效率，而且有助于提高區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展的能力，促進(jìn)治理模式從“散點(diǎn)式”向“協(xié)同式”轉(zhuǎn)變。在實踐中，成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)推動并發(fā)展了平臺共建模式，如共建“成渝政務(wù)服務(wù)一體化平臺”，打通區(qū)域行政邊界，實現(xiàn)成渝兩地政務(wù)事項、數(shù)據(jù)互聯(lián)互通與業(yè)務(wù)協(xié)同辦理，使事務(wù)辦理變得更加便捷可及；加強(qiáng)兩地交通運(yùn)行，提升智能調(diào)度能力與應(yīng)急聯(lián)動協(xié)同能力，完善區(qū)域交通體系；在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，共建“跨區(qū)域環(huán)保協(xié)同監(jiān)測與執(zhí)法平臺”，推動成渝兩地環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)對接、數(shù)據(jù)同步，推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合保護(hù)。此外，還可以在公共數(shù)據(jù)資源的聚合、科技創(chuàng)新資源共享、區(qū)域醫(yī)療教育資源互通等方面下功夫，增強(qiáng)治理手段的智能化與精細(xì)化。這一系列治理協(xié)同平臺的建立，促進(jìn)了成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈多維度治理協(xié)同平臺體系的建構(gòu)，成為支撐區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一套全新平臺機(jī)制。

3.4政策對接模式

政策對接模式是實現(xiàn)成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈跨區(qū)域事務(wù)治理的重要路徑。在跨區(qū)域治理中，通過兩地政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展規(guī)劃的對接，消除區(qū)域公共事務(wù)治理中制度壁壘，是區(qū)域事務(wù)協(xié)同治理實現(xiàn)制度供給的重要措施[。政策碎片化是制約區(qū)域協(xié)同治理效能的主要障礙，政策對接不協(xié)調(diào)造成治理主體對于同一公共事務(wù)的區(qū)域制度差異性明顯，而且治理落差和標(biāo)準(zhǔn)不同導(dǎo)致治理協(xié)調(diào)難度加大。在成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈跨區(qū)域治理實踐中，政策對接模式通過頂層設(shè)計的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、規(guī)范，實現(xiàn)政策對接、標(biāo)準(zhǔn)對接，是加強(qiáng)跨區(qū)域協(xié)同治理的重要抓手。在成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈實踐中，共建合作在政策對接的層面上比較突出的例子是成渝兩地優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)布產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的指導(dǎo)意見，促進(jìn)成渝高端制造產(chǎn)業(yè)鏈、數(shù)字經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的互聯(lián)互通和協(xié)作；在環(huán)境和生態(tài)保護(hù)層面，推動空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染監(jiān)測管理體系、生態(tài)環(huán)境違法案件辦理、查處的執(zhí)法制度等的區(qū)域協(xié)調(diào)對接，實現(xiàn)污染聯(lián)防聯(lián)控；在交通領(lǐng)域，通過統(tǒng)一的運(yùn)輸行政管理政策、路網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同建設(shè)、共建共享交通設(shè)施互聯(lián)互通；在公共服務(wù)層面，加快醫(yī)療保障、社會養(yǎng)老保險政策的區(qū)域協(xié)同，促進(jìn)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度建設(shè)，提高成渝兩地之間居民跨省跨區(qū)域流動的便利性和滿意度。政策對接模式，不僅是政策對接執(zhí)行有力的外在政策形態(tài)，還為區(qū)域間的事務(wù)協(xié)同治理提供了制度化、規(guī)范化保障，促進(jìn)了兩地合作由低層次向深度多層次、由松散型到集中型的一體化轉(zhuǎn)型升級[10]。

4結(jié)語

成渝城市群是國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中的重要支點(diǎn)，成渝兩地跨區(qū)域事務(wù)治理事關(guān)兩地治理質(zhì)量與效能的高低，也關(guān)乎整個西部區(qū)域協(xié)同的整體質(zhì)量。兩地行政部門在治理模式設(shè)計中通過區(qū)域協(xié)同治理、區(qū)域聯(lián)盟、平臺共建、政策對接等方式創(chuàng)新與探索，提升成渝兩地在公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、交通建設(shè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作等領(lǐng)域的資源共享、互補(bǔ)互促、制度協(xié)同治理的內(nèi)涵品質(zhì)和體系化運(yùn)轉(zhuǎn)水平，促進(jìn)治理體系完善和治理能力提升。推進(jìn)成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈跨區(qū)域事務(wù)治理，應(yīng)持續(xù)建立相關(guān)治理制度、增強(qiáng)治理過程中的制度執(zhí)行力、推進(jìn)多元主體的協(xié)同參與、形成開放包容和動態(tài)的治理生態(tài)，從而不斷推動協(xié)同共治機(jī)制創(chuàng)新，為成渝城市群一體化發(fā)展培育新動能，打造高質(zhì)量發(fā)展西部樣本。

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基金項目：南充市科技局市校合作項目“習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下嘉陵江綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶示范市建設(shè)實踐研究”（23XNSYSX0085）；2023年南充市社科聯(lián)規(guī)劃項目“文化軟實力視角下南充市文化和旅游消費(fèi)示范城市建設(shè)研究”（NC23B069）。

作者簡介：陳諾（1996—），女，漢族，人，碩士，研究實習(xí)員，研究方向為公共管理。