區(qū)域合資鐵路公司治理的 “破題” 關(guān)鍵

按照國務(wù)院鐵路投融資體制改革部署，2017年起合資鐵路公司重組改革啟動，通過“干線向國鐵集中、支線向地方集中”的股權(quán)置換與區(qū)域整合，逐步實(shí)現(xiàn)“一省一公司”目標(biāo)。截至2024年，全國12個省份已完成或啟動區(qū)域合資鐵路公司重組。我們結(jié)合浙江省、江蘇省的案例，分析區(qū)域合資鐵路公司治理失衡、人才短缺等問題，提出強(qiáng)化資金管控、爭取政策支持、深化資源開發(fā)等對策。我們認(rèn)為，需平衡公益與市場目標(biāo)，通過多元融資、政企協(xié)同及管理創(chuàng)新，推動鐵路可持續(xù)發(fā)展，助力交通強(qiáng)國建設(shè)。

區(qū)域合資鐵路公司發(fā)展背景

鐵路長期承擔(dān)著國家戰(zhàn)略物資運(yùn)輸與區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動的重要職能。但傳統(tǒng)鐵路建設(shè)較為依賴財(cái)政，導(dǎo)致投融資渠道、運(yùn)營效率等方面受到限制。為破解這一難題，國務(wù)院自2013年起出臺《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》等文件，明確“鼓勵社會資本參與鐵路建設(shè)”；2017年啟動合資鐵路公司重組改革。區(qū)域合資鐵路公司的成立，標(biāo)志著行業(yè)開始向“央地共建”轉(zhuǎn)型。不過新模式下公司治理復(fù)雜性增加，財(cái)務(wù)壓力、權(quán)責(zé)分配及管理效能等核心問題亟待解決。

在2013至2021年的鐵路投融資體制改革進(jìn)程中，多項(xiàng)關(guān)鍵舉措陸續(xù)落地。2013年，國務(wù)院發(fā)布相關(guān)改革意見，首次提出“分類投資建設(shè)”原則，明確干線鐵路由國鐵主導(dǎo)、支線鐵路鼓勵地方參與。2017年，國鐵集團(tuán)出臺重組指導(dǎo)意見，確立“一省一公司”目標(biāo)，通過股權(quán)置換完成“干線歸國鐵、支線歸地方”的資產(chǎn)重組。

自2021年年底浙江省按照“一省一公司”要求成立全國首家區(qū)域合資鐵路公司以來，涉及第一輪改革的相關(guān)省份均有序推進(jìn)工作。截至2024年底，浙江省、江蘇省、四川省等12個省份已完成區(qū)域合資鐵路公司組建。

區(qū)域合資鐵路公司治理問題

公益性與市場化的矛盾

面臨一定債務(wù)壓力。債務(wù)壓力成為區(qū)域合資鐵路公司的突出難題。受建設(shè)期存量貸款規(guī)模過大、客流預(yù)估偏高、新建鐵路市場培育周期長、資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)補(bǔ)虧乏力等影響，公司存量貸款普遍超百億元，利息支出占總支出比重居高不下。

資產(chǎn)收益率低。區(qū)域合資鐵路公司運(yùn)營的多為支線鐵路，作為干線補(bǔ)充，沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，實(shí)際客流量不足設(shè)計(jì)值的60% ，通車即陷入虧損。以浙江鐵路發(fā)展控股集團(tuán)為例，其下轄杭黃鐵路浙江段等8家公司，年均虧損超30億元。

國鐵主導(dǎo)與地方參與不足

受鐵路行業(yè)特殊性影響，國鐵集團(tuán)在行業(yè)內(nèi)具有主導(dǎo)地位，掌握鐵路管理各環(huán)節(jié)的絕對話語權(quán)，涵蓋委托代建、線路運(yùn)輸、資產(chǎn)經(jīng)營、線路接軌、車流過軌審批及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定等。區(qū)域合資鐵路公司難以對投建運(yùn)維環(huán)節(jié)產(chǎn)生決定性影響，自行運(yùn)營成本高且難與國鐵路網(wǎng)融合，只能委托國鐵集團(tuán)代為運(yùn)營管理。

從合同和章程來看，區(qū)域合資鐵路公司持股比例均超 51% ，依法握有絕對控股權(quán)。但在實(shí)際運(yùn)營管理中，國鐵集團(tuán)始終處于主導(dǎo)地位，線路運(yùn)營的各個環(huán)節(jié)都離不開其管理體系，公司很難依照自身利益自主決策，凡事都得遵循國鐵集團(tuán)的規(guī)范要求。雙方地位的差距，讓公司缺少必要的知情權(quán)和選擇權(quán)，也找不到能替代國鐵集團(tuán)的合作方。這使得公司財(cái)務(wù)投資屬性愈發(fā)明顯，大多時候只是配合國鐵集團(tuán)開展投資，卻無法真正參與到合資鐵路的經(jīng)營決策中。

結(jié)構(gòu)性缺員與文化認(rèn)同不足

專業(yè)人才匱乏。區(qū)域合資鐵路公司多為近年新成立，高學(xué)歷管理人才及資產(chǎn)開發(fā)、鐵路運(yùn)營專業(yè)人才缺口仍然較大，形成結(jié)構(gòu)性缺員。

企業(yè)文化融合困難。企業(yè)文化建設(shè)也顯薄弱，具體而言，其外在標(biāo)識無統(tǒng)一特色、治理結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)不清、管理機(jī)制不健全，員工與管理層間缺乏情感共鳴，對企業(yè)的認(rèn)同感和歸屬感普遍不足。

區(qū)域合資鐵路公司的發(fā)展路徑

針對區(qū)域合資鐵路公司經(jīng)營發(fā)展中的問題，需結(jié)合實(shí)際探索提升經(jīng)營質(zhì)效、優(yōu)化財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)的路徑，以更好地履行國家賦予的管理職責(zé)，可從以下方面入手加以解決：

加大融資創(chuàng)新力度。融資方面，區(qū)域合資鐵路公司要主動對接銀行，推動短期貸款置換為15至20年期專項(xiàng)債，爭取政策性銀行低息貸款緩解還款壓力。同時拓寬融資渠道，通過成立鐵路發(fā)展基金以私募形式吸引社會資本，探索基礎(chǔ)設(shè)施REITs模式，讓更多公眾投資者參與鐵路項(xiàng)目股權(quán)。

推動央地協(xié)同治理。區(qū)域合資鐵路公司具有公益屬性，可參考其他國家和地區(qū)的政府補(bǔ)助經(jīng)驗(yàn)，推動區(qū)域合資鐵路公司良性發(fā)展?？蔂幦摇⑹〖壖皣F集團(tuán)專項(xiàng)資金與政策支持，出臺鐵路運(yùn)營補(bǔ)虧專項(xiàng)政策，將沿線地方納入補(bǔ)貼范圍以減輕虧損壓力。

統(tǒng)籌整合多方資源。要深化與沿線地方政府合作，推動地方在后續(xù)開發(fā)、貨運(yùn)組織中與鐵路提前統(tǒng)籌規(guī)劃，助力客流和貨運(yùn)量提升。同時加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)同，像浙江省鐵路發(fā)展控股集團(tuán)那樣，依托浙江交通集團(tuán)、上海鐵路局集團(tuán)資源，整合礦產(chǎn)運(yùn)輸、沿線開發(fā)等業(yè)務(wù)，形成鐵路經(jīng)營與地方、內(nèi)部資源的良性循環(huán)。還可探索冷鏈物流、跨境班列等高端業(yè)務(wù)，提高貨運(yùn)附加值。

重塑人才梯隊(duì)與企業(yè)文化。積極推進(jìn)“雙軌制”人才培養(yǎng)，選派骨干員工到國鐵集團(tuán)掛職交流，快速熟悉鐵路工作規(guī)則與要求，同時建立良好交流機(jī)制促進(jìn)人才互動。與高校合作開設(shè)鐵路管理定向班，加速人才專業(yè)成長，構(gòu)建以省為主的鐵路人才培養(yǎng)體系。強(qiáng)化以省為主的企業(yè)文化建設(shè)，搭建跨層級溝通平臺，定期開展“國鐵—地方”聯(lián)合培訓(xùn)，塑造“共建共享”的價值觀。

國有企業(yè)尤其是國有功能性企業(yè)，既要按國家要求完成既定建設(shè)任務(wù)，也要從企業(yè)角度追求合理利潤，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。作為區(qū)域合資鐵路公司，其治理改革是鐵路行業(yè)市場化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，更需遵循功能性國企定位，在公益與盈利間找到平衡，切實(shí)履行地方鐵路投資建設(shè)管理職能。改革過程中，需兼顧國鐵集團(tuán)與地方平臺企業(yè)及合資鐵路的合作模式、鐵路行業(yè)獨(dú)特管理方式，以及地方鐵路投融資的資金匹配等現(xiàn)實(shí)因素。我們提出的“融資創(chuàng)新—權(quán)責(zé)重構(gòu)—資源整合—文化融合”四位一體路徑，正是為破解當(dāng)前困境提出的系統(tǒng)性思路，可以助力地方合資鐵路高質(zhì)量發(fā)展，加快構(gòu)建更高水平國家綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)，最終服務(wù)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)。