加強(qiáng)行政事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制的有效路徑研究

隨著我國政府采購規(guī)模的日益擴(kuò)大，采購工作流程越來越規(guī)范，如何構(gòu)建內(nèi)部控制制度建設(shè)體系，探索政府采購新舉措，從根源上防范并降低潛在風(fēng)險，成為當(dāng)前行政事業(yè)單位實現(xiàn)精細(xì)化管理的工作重點。從政府采購內(nèi)部控制制度建設(shè)頂層設(shè)計，到后續(xù)內(nèi)部監(jiān)督審計，再到提高有關(guān)工作人員的綜合素質(zhì)和職業(yè)道德，需要對各個環(huán)節(jié)進(jìn)行精心設(shè)計和有效執(zhí)行。為此，進(jìn)一步加強(qiáng)對行政事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制的深人研究和實踐探索，可以第一時間發(fā)現(xiàn)工作中存在的缺陷和不足，制定出針對性的整改措施，為行政事業(yè)單位的高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

一、行政事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制現(xiàn)狀

1.政策背景這些年，為保障行政事業(yè)單位政府采購工作的規(guī)范性和透明度，我國頒布了一系列政策制度，其中包括《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《政府采購需求管理辦法》《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》等，為提升行政事業(yè)單位的政府采購管理水平提供了政策依據(jù)和制度保障。例如，在修訂草案征求意見稿中，針對行政事業(yè)單位在政府采購工作中存在的突出問題，加強(qiáng)對實踐經(jīng)驗的總結(jié)，并通過對標(biāo)國際借鑒國際成熟經(jīng)驗，實現(xiàn)政府采購管理制度和國際通行規(guī)則的有效接軌。

2.執(zhí)行現(xiàn)狀隨著行政事業(yè)單位政府采購規(guī)模的日益擴(kuò)大，因各單位職能職責(zé)各異，資金體量、用途不同，采購品目也越來越豐富多樣，傳統(tǒng)的政府采購管理模式已經(jīng)難以滿足工作需求。且在國家法律制度的制定過程中，絕大多數(shù)是站在國家宏觀層面的角度，對各地各部門的財務(wù)工作進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，明確下一步工作方向。在具體政策執(zhí)行中也存在著大量細(xì)節(jié)問題，各單位仍需要結(jié)合實際制定內(nèi)控制度來明確流程，壓實主體責(zé)任，強(qiáng)化自我約束和管控。為此，行政事業(yè)單位政府需進(jìn)一步加強(qiáng)對采購內(nèi)部控制工作的研究，基于細(xì)節(jié)和實踐這兩方面制定出針對性地優(yōu)化管理措施。

二、內(nèi)控的重要意義

1.控制采購成本，提高資金使用效率在行政事業(yè)單位的政府采購工作中，既要全面落實“黨政機(jī)關(guān)要習(xí)慣過緊日子”的要求，控制政府采購規(guī)模，又要更好發(fā)揮政府采購在經(jīng)濟(jì)活動中的作用，通過對政府采購內(nèi)部控制工作的合理利用，制定采購計劃，有利于執(zhí)行“無預(yù)算不采購”政策，推進(jìn)依法采購，提升政府采購效率和質(zhì)量，實現(xiàn)資金最優(yōu)化配置。

2.規(guī)范采購行為，防止腐敗漏洞政府采購工作主要是以資金流動和資源配置活動為主，關(guān)系到公共資金的使用方向。公開招標(biāo)投標(biāo)是政府采購的主要方式，可以實現(xiàn)各類要素的優(yōu)化配置，但也容易滋生權(quán)力濫用和腐敗行為。建立科學(xué)、合理、完善的內(nèi)部控制制度，根據(jù)實際制定采購需求，實行不相容崗位原則，界定各層級人員的職責(zé)和權(quán)限，可以保障采購行為的規(guī)范性，防范廉政風(fēng)險。通過充分發(fā)揮招標(biāo)投標(biāo)制度競爭擇優(yōu)的作用，嚴(yán)把操作層面條件設(shè)置，消除不合理限制，營造公平公正的市場環(huán)境，從根源上控制暗箱操作和權(quán)力尋租問題，提升政府采購工作的公信力和信息公開度。

3.保障采購質(zhì)量，提升管理水平開展政府采購活動的重要目標(biāo)之一是滿足行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動發(fā)展需求，貨物或者服務(wù)的品質(zhì)與業(yè)務(wù)活動開展的順利程度息息相關(guān)。擁有健全的內(nèi)控制度，可以規(guī)范采購要素，了解市場供需情況，明確履約驗收標(biāo)準(zhǔn)和程序，進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，保證采購質(zhì)量與業(yè)務(wù)活動開展需求的一致性，確保采購結(jié)果實現(xiàn)年度工作目標(biāo)。除此之外，通過采購預(yù)算評審、開展需求調(diào)查、制定項目實施方案、強(qiáng)化法律審查、規(guī)范檔案歸集、提高工作效率等一系列措施，也會提升行政事業(yè)單位的管理水平，樹立良好的社會形象

三、行政事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制的問題

1.采購責(zé)任不清晰政府采購內(nèi)部控制工作屬于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系中的重要一環(huán)，也是一項系統(tǒng)性的長期工程，涉及業(yè)務(wù)流程多，職能部門間環(huán)環(huán)相扣，執(zhí)行中需要保證責(zé)任的清晰性和明確性。但目前在行政事業(yè)單位的政府采購工作中，崗位責(zé)任劃分不夠清晰，權(quán)責(zé)不對等，有些單位并未設(shè)立內(nèi)部控制牽頭部門，相關(guān)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)未能做好溝通協(xié)調(diào)和積極配合，導(dǎo)致部門間聯(lián)動性較差，在產(chǎn)生風(fēng)險點或問題后相互推矮扯皮、難以追責(zé)。

2.采購資金使用不規(guī)范行政事業(yè)單位政府采購資金主要是財政預(yù)算，但在實際執(zhí)行過程中問題層出不窮：未按預(yù)算編制方案開展采購，人為虛編或者多編預(yù)算，驗收遲緩使資金未能及時支付，采購計劃與資金分配不符，未對資金安全進(jìn)行監(jiān)管，甚至出現(xiàn)無預(yù)算或者超預(yù)算采購的現(xiàn)象

這些問題直接影響項目實施準(zhǔn)確度，導(dǎo)致資金規(guī)范性和有效性不足，引發(fā)不同程度的財政資金浪費。

3.政府采購與資產(chǎn)配置管理不協(xié)調(diào)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)配置工作與政府采購息息相關(guān)，大多數(shù)國有資產(chǎn)要通過政府采購的途徑來取得，采購質(zhì)量直接決定了資產(chǎn)配置管理的成效，優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)管理整體水平對于提升單位履職能力、順利開展業(yè)務(wù)活動都有助推作用。但目前行政事業(yè)單位存在采購和資產(chǎn)配置工作相互脫節(jié)的現(xiàn)象，許多采購主體并未摸清資產(chǎn)存量，盲目提出配置需求，加之審核部門把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致超標(biāo)購買或資金閑置；采購中因未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購法律法規(guī)，導(dǎo)致合同履約驗收和實際資產(chǎn)人賬階段脫節(jié)，影響工作進(jìn)度。

4.采購流程不規(guī)范健全的內(nèi)部控制體系必然包含流程嚴(yán)密、可執(zhí)行性強(qiáng)的政府采購內(nèi)部管理制度。采購人因受專業(yè)能力差異、政策理解傳達(dá)不到位、組織架構(gòu)設(shè)置不同等因素影響，加之采購內(nèi)容及需求專業(yè)性強(qiáng)，參與采購的部門間銜接不緊密，崗位職責(zé)劃分不明確，審批制度執(zhí)行松散，導(dǎo)致采購工作流程不夠清晰和規(guī)范，采購人主體責(zé)任難以落實。

5.缺乏透明度和公開性近些年來，針對行政事業(yè)單位的政府采購信息公開制度不斷完善。中國政府采購網(wǎng)及各地區(qū)分網(wǎng)集中統(tǒng)一發(fā)布新聞通知，對政府采購活動進(jìn)行信息公開，通過發(fā)布招標(biāo)公告、中標(biāo)（成交）結(jié)果、合同信息等內(nèi)容，方便采購人、供應(yīng)商等市場主體及時了解采購項目全過程，降低被質(zhì)詢風(fēng)險。

但在實際工作中，信息透明度和公正公開性有所不足，如信息發(fā)布機(jī)制不健全、內(nèi)容披露不全面、公開不及時、對信息質(zhì)量監(jiān)督落實不到位，且圍標(biāo)串標(biāo)、使用行賄手段謀取中標(biāo)等違法行為時有發(fā)生，擾亂了招標(biāo)投標(biāo)市場秩序

6.采購制度有待完善采購制度是政府采購工作的剛性約束，也是業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制制度必不可少的一環(huán)。目前行政事業(yè)單位的制度建設(shè)仍有待創(chuàng)新完善，例如，未能形成崗位之間的制衡機(jī)制，職責(zé)和權(quán)限范圍不明晰，未能落實好“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”的工作目標(biāo)，導(dǎo)致制度建設(shè)淪為形式，影響了行政事業(yè)單位的整體內(nèi)部控制管理水平。

四、內(nèi)部控制的有效路徑

1.建設(shè)政府采購內(nèi)控組織機(jī)構(gòu)行政事業(yè)單位需建立政府采購工作小組，專門負(fù)責(zé)政府采購審核、實施和監(jiān)督工作。在該小組的建設(shè)過程中，可以由行政事業(yè)單位分管或協(xié)管業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)任組長，相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人為副組長，參與政府采購的工作人員作成員。該小組的工作職責(zé)在于：建立健全政府采購內(nèi)部控制及相關(guān)管理制度；做好政府采購的決策、執(zhí)行、管理、績效、監(jiān)督等主要工作；依流程做好采購意向公開、計劃申報、需求確定、方案編審，文件確認(rèn)、結(jié)果公示、合同簽訂等事項；接受上級部門對行政事業(yè)單位政府采購工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，強(qiáng)化協(xié)調(diào)及配合。

2.規(guī)范采購預(yù)算及資金使用行政事業(yè)單位各業(yè)務(wù)部門在對下一年度政府采購預(yù)算進(jìn)行編制時，需要按照文件對于集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)的要求，結(jié)合政策依據(jù)及編制范圍，向財務(wù)部門報送下年度的采購項目預(yù)算實施方案和未來規(guī)劃。由財務(wù)部門審核各業(yè)務(wù)部門采購項目預(yù)算建議，對相關(guān)資料進(jìn)行整理、匯總，依規(guī)定召開相關(guān)會議進(jìn)行研討、審議。因預(yù)算的約束性較強(qiáng)，批復(fù)后原則上不做調(diào)劑，要求采購主體在制定預(yù)算時要盡可能編細(xì)編嚴(yán)。確需調(diào)整的，依照當(dāng)?shù)刎斦块T預(yù)算調(diào)劑審核政策，分預(yù)算科目、級次或項目等不同情形，按規(guī)定流程進(jìn)行調(diào)劑。當(dāng)年需要追加的預(yù)算，應(yīng)滿足追加條件，有充分政策依據(jù)，采購預(yù)算的數(shù)額、實施可行性需進(jìn)行嚴(yán)格論證，研究通過后形成完整材料，報主管或財政部門申請資金安排。

3.實現(xiàn)資產(chǎn)配置管理與政府采購相結(jié)合一是制定科學(xué)合理的資產(chǎn)配置計劃。在政府采購工作開始之前，需要結(jié)合行政事業(yè)單位自身的業(yè)務(wù)需求和發(fā)展計劃，依明細(xì)賬和卡片數(shù)盤點實物資產(chǎn)，結(jié)合存量確定增量，按標(biāo)準(zhǔn)制定資產(chǎn)配置的中長期規(guī)劃。在該規(guī)劃的制定過程中，需明確配備資產(chǎn)的具體類別、用途和采購方式，必要時可采用詢價的方式了解市場中同類產(chǎn)品售價、技術(shù)參數(shù)等內(nèi)容，均衡銷售價格確定預(yù)算范圍，提高采購預(yù)算的準(zhǔn)確度。采購時要選擇性能好、實用性強(qiáng)、綠色環(huán)保的產(chǎn)品。

二是強(qiáng)化資產(chǎn)配置動態(tài)管理。各行政事業(yè)單位作為采購主體，應(yīng)建立健全國有資產(chǎn)全生命周期管理機(jī)制，確定歸口部門，加強(qiáng)同財務(wù)、政府采購等相關(guān)部門間溝通交流，嚴(yán)格把控資產(chǎn)配置這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對現(xiàn)有資產(chǎn)定期組織盤點和清查工作，以賬賬、賬實、賬卡為基礎(chǔ)，統(tǒng)計資產(chǎn)的使用情況，及時更新數(shù)據(jù)，利用信息系統(tǒng)進(jìn)行精細(xì)化管理，若存在閑置或使用率不高的資產(chǎn)，需及時分析產(chǎn)生原因，滿足條件可以進(jìn)行調(diào)劑、出租出借等調(diào)配，在盤活資產(chǎn)利用效率的同時，節(jié)約采購資金。對于新購置資產(chǎn)，應(yīng)按照合同約定條款進(jìn)行履約驗收、重點管理，保證資產(chǎn)的安全性和完整性。

4.規(guī)范政府采購程序嚴(yán)格申請審批流程。在審批流程的管理工作中，需要設(shè)置完備的政府采購申請制度。采購執(zhí)行部門提出采購申請之前，應(yīng)報送政府采購申請表，準(zhǔn)確填寫采購品目、商品名稱、技術(shù)參數(shù)、數(shù)量、預(yù)算金額等信息，擬定采購方式及組織形式，政府采購項目每個工作環(huán)節(jié)要有嚴(yán)密的進(jìn)度安排，嚴(yán)控預(yù)算執(zhí)行時間，并附注采購理由。若有必要，需提供相應(yīng)論證材料。審批時，需要明確不同層級審批人員的權(quán)限和責(zé)任，及時研討審核建議，嚴(yán)格依照審批程序來組織審批工作，保證流程的高度公開和透明。審批結(jié)束后，相關(guān)負(fù)責(zé)部門（崗位）需做好材料歸集、管理工作，保證政府采購檔案的完整和有效利用。

做好招標(biāo)投標(biāo)管理。在招標(biāo)投標(biāo)管理工作中，招標(biāo)文件需要對采購要求、投標(biāo)人資質(zhì)、招標(biāo)程序、評分標(biāo)準(zhǔn)等重點信息進(jìn)行全面列示，以確保投標(biāo)單位可以掌握招標(biāo)工作的具體內(nèi)容及要求。評標(biāo)專家作為評標(biāo)活動的主要參與者，更要遵守職業(yè)道德，充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，客觀公正打分，對評標(biāo)結(jié)果負(fù)責(zé)，為采購人提供真實有效的決策。在對投標(biāo)人資質(zhì)進(jìn)行審查時，需重點研判其是否有完整履行合同的能力，同步審查投標(biāo)人的業(yè)績、信譽以及投標(biāo)單位之間是否存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，從根源上防范不正當(dāng)競爭和虛假投標(biāo)問題，控制暗箱操作和尋租腐敗，助推招標(biāo)投標(biāo)市場規(guī)范健康發(fā)展。

強(qiáng)化驗收監(jiān)督。履約驗收是政府采購活動結(jié)果管理的重要一環(huán)，也是保障采購質(zhì)量的關(guān)鍵因素。驗收監(jiān)督根據(jù)采購項目對象不同，可以通過技術(shù)要求、參照標(biāo)準(zhǔn)、實現(xiàn)目標(biāo)、具體流程等方面進(jìn)行制度建設(shè)，明確有關(guān)工作人員的職責(zé)和權(quán)限，必要時可分階段分內(nèi)容或委托第三方機(jī)構(gòu)組織驗收，保證驗收工作的科學(xué)有效。對于驗收時發(fā)現(xiàn)的不合格物品，需采購員及時與供應(yīng)商溝通，依規(guī)進(jìn)行退換或索賠。

5.增強(qiáng)透明度和公開性“陽光是最好的防腐劑”，為保障政府采購內(nèi)部控制工作的高度透明，財政部門或采購人等單位可以通過建設(shè)線上信息平臺，為社會大眾公開政府采購活動、政策法規(guī)等信息，促進(jìn)采購數(shù)字化管理提質(zhì)增效。通過該平臺，依法依規(guī)對采購項目進(jìn)展等進(jìn)行全方位披露，重點采購對象

可增加履約驗收模塊，開展公平競爭審查抽查工作，強(qiáng)化采購全過程監(jiān)督管理，保障信息的公開范圍。供應(yīng)商可以通過該平臺獲取采購信息，全社會可借助此渠道對政府采購工作進(jìn)行質(zhì)疑投訴，將交易運行于陽光下，以信息公開透明推動優(yōu)化營商環(huán)境政策做細(xì)、做實。

6.建立政府采購內(nèi)部制衡機(jī)制

對政府采購業(yè)務(wù)權(quán)限進(jìn)行分級授權(quán)。對政府采購業(yè)務(wù)權(quán)限進(jìn)行分級授權(quán)的目的是確保采購活動的規(guī)范性、高效性和風(fēng)險可控性。通過將采購權(quán)限合理分配給不同層級的管理崗位或部門，可以明確各層級的決策范圍、職責(zé)和權(quán)力，從而保障采購過程的透明度和公正性，提高采購效率，并降低潛在的風(fēng)險。例如，某事業(yè)單位按照采購預(yù)算金額，將審批權(quán)限分為三個層級：第一層級為5萬元（含）以下由負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人審批，第二層級為5萬元到30萬元（含）需報分管業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)審議，第三層級為30萬元以上經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)或單位領(lǐng)導(dǎo)專題會決議。

建立政府采購內(nèi)部制衡機(jī)制。健全的政府采購內(nèi)部控制流程，離不開內(nèi)部“制衡”。部門（崗位）間應(yīng)在明確職能職責(zé)的基礎(chǔ)上，既實現(xiàn)“三權(quán)”分離，又緊密配合?！叭龣?quán)”體現(xiàn)“制”，主要指決策權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)的高度分離，決策權(quán)應(yīng)根據(jù)審批額度由單位領(lǐng)導(dǎo)班子或分管業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)決定，在辦公室或財務(wù)部門設(shè)立政府采購崗來實現(xiàn)歸口管理，編制采購預(yù)算的部門負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。為保障政府采購項目有序進(jìn)行，可以在“三權(quán)”的架構(gòu)內(nèi)成立采購領(lǐng)導(dǎo)小組，突出“衡”，組內(nèi)成員參與采購實施相關(guān)事項，為質(zhì)疑投訴提供解決對策。

對政府采購不相容崗位進(jìn)行分離設(shè)置。行政事業(yè)單位開展經(jīng)濟(jì)活動要實現(xiàn)“三權(quán)”分離，執(zhí)行層面必須嚴(yán)格劃分各不相容崗位管理權(quán)限，以實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、相互制約。不相容主要體現(xiàn)在“操作”與“審核”兩方面，一般要求提請采購預(yù)算與審議間崗位分離、開展采購需求與復(fù)核間崗位分離、參與采購文件編寫與確認(rèn)間崗位分離、擬定合同與法務(wù)審查間崗位分離、履行合約與驗收結(jié)算間崗位分離，資金審批與支付間崗位分離。不兼容的工作內(nèi)容彼此形成牽制，將采購預(yù)算實施、采購活動開展、采購驗收管理三個階段形成閉環(huán)，才能確保達(dá)到預(yù)期效益指標(biāo)。

實行政府采購相關(guān)崗位定期輪崗制度。定期輪崗對于加強(qiáng)流程把控、提高風(fēng)險防控水平、促進(jìn)內(nèi)部控制工作提質(zhì)增效都有積極地促進(jìn)作用。通過制度明確政府采購經(jīng)辦崗、管理崗輪崗的具體權(quán)限范圍、適用條件、輪崗周期、交接流程及內(nèi)容，具體輪崗時間可以結(jié)合單位實際情況確定，一般為 3～5 年。對采購項目實行全過程追溯機(jī)制，梳理政府采購崗位責(zé)任清單，將關(guān)鍵環(huán)節(jié)成效進(jìn)展納入崗位績效考核，從實施環(huán)節(jié)提升采購效能。雖然定期輪崗?fù)ㄟ^調(diào)整分工優(yōu)化了人力資源配置，但若想保證工作的穩(wěn)定性和延續(xù)性，這就對單位人員的責(zé)任意識和綜合素質(zhì)提出了更高要求，若因崗位專業(yè)度較強(qiáng)、編制人數(shù)受限等原因無法執(zhí)行輪崗制度，則需要對該崗位進(jìn)行定期審計，不定時進(jìn)行監(jiān)督檢查，防范潛在風(fēng)險。

強(qiáng)化政府采購業(yè)務(wù)的檔案管理與安全保密工作。單位需嚴(yán)格遵守保密規(guī)定，設(shè)置檔案安全保管的場所和設(shè)施，將檔案實體管理與數(shù)字管理工作機(jī)制相結(jié)合，推動信息化建設(shè)，采購活動結(jié)束后按照規(guī)定期限完成歸檔，依據(jù)采購對象、執(zhí)行部門或?qū)嵤┠晗薏煌M(jìn)行分門別類，設(shè)置檔案專員負(fù)責(zé)移交、接收及保管等工作，采用臺賬形式方便日后調(diào)閱與共享。主管部門不定時開展檔案的登記、造冊、流轉(zhuǎn)等自查，守牢安全底線，將保密意識貫徹到采購各個環(huán)節(jié)中。

綜上所述，保障政府采購內(nèi)部控制工作的科學(xué)性及合理性，既是適應(yīng)時代發(fā)展的必然要求，也是促進(jìn)政府部門提高治理能力、激發(fā)工作活力的有益途徑。本文對行政事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制現(xiàn)狀和問題展開了進(jìn)一步分析，并提出了針對性地改進(jìn)建議，可為行政事業(yè)單位政府采購的高質(zhì)量發(fā)展提供參考。未來，仍需有關(guān)工作人員在這一方面進(jìn)行理論探索和實踐研究，強(qiáng)化政府采購內(nèi)部控制工作的自我約束和監(jiān)督作用，確保采購活動高效有序，為建立陽光政府提供保障。