行政決策中知識(shí)生產(chǎn)模式的特征與嬉變

[關(guān)鍵詞]行政決策；公共治理；知識(shí)生產(chǎn)；知識(shí)管理；決策知識(shí)

[DOI編號(hào)]10.14180/j.cnki.1004-0544.2025.07.014

[中圖分類號(hào)]D630；G203 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-0544（2025）07-0138-09基金項(xiàng)目：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)（研究生科研創(chuàng)新平臺(tái)）項(xiàng)目“反饋導(dǎo)向下角色壓力對(duì)公務(wù)員知識(shí)隱藏的影響研究”（202411207）。

一、問題的提出

行政決策作為行政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及社會(huì)資源的配置、公共服務(wù)的提供等多個(gè)方面，行政決策結(jié)果直接影響公共利益的實(shí)現(xiàn)。行政決策過程中，決策主體需要充分運(yùn)用各類資源，收集和分析大量信息，綜合評(píng)估各方案的可行性和預(yù)期效果?？梢哉f，行政決策環(huán)節(jié)也是進(jìn)行知識(shí)資源整合與產(chǎn)出的核心環(huán)節(jié)。在西蒙看來，“關(guān)于行為結(jié)果的知識(shí)是抉擇的第一大影響因素”。在此過程中，知識(shí)生產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量限定了理性的邊界，現(xiàn)實(shí)情境中知識(shí)的不完備性和不確定性使得決策者難以作出最優(yōu)決策，轉(zhuǎn)而采取“滿意原則”，即在諸多可行方案中選擇一個(gè)相對(duì)滿意而非最優(yōu)的方案。從知識(shí)管理的角度來看，“滿意原則\"實(shí)際上是基于知識(shí)資源邊界作出的決策策略，這進(jìn)一步凸顯了知識(shí)生產(chǎn)在行政決策中的重要性。

然而，行政決策中不同知識(shí)生產(chǎn)模式的類型界定、適用情境、核心要素等問題尚未得到充分探討，關(guān)注這些問題有助于厘清行政決策中知識(shí)管理策略的理論脈絡(luò)、政府對(duì)公共治理問題的實(shí)踐關(guān)切。梳理行政決策中知識(shí)生產(chǎn)模式嬗變特征，不僅能展現(xiàn)決策主體關(guān)切重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，也能映射出治理環(huán)境的深層次變遷，為不同決策情境中知識(shí)生產(chǎn)模式的選擇提供有益參考。本研究以“決策環(huán)境”與“知識(shí)屬性”的不同維度為牽引，嘗試歸納行政決策中不同的知識(shí)生產(chǎn)模式，旨在通過對(duì)不同模式知識(shí)生產(chǎn)特征的摹寫與分析，豐富行政組織中知識(shí)管理的內(nèi)涵，并通過把握不同模式知識(shí)生產(chǎn)規(guī)律，探究如何提升行政決策的科學(xué)性、有效性。

二、文獻(xiàn)梳理

在政治學(xué)和公共管理的語境下，“行政決策”通常是指一定的政治統(tǒng)治或公共管理主體為實(shí)現(xiàn)其目的，在經(jīng)過意見表達(dá)、意見綜合而制定出若干政策方案的基礎(chǔ)上，決定采取某種方案的過程①。由于行政決策過程涉及諸多知識(shí)資源的集成與創(chuàng)造，因而成為典型的知識(shí)生產(chǎn)過程。馬克盧普認(rèn)為，知識(shí)生產(chǎn)不僅包括新知識(shí)的發(fā)現(xiàn)、發(fā)明、設(shè)計(jì)和籌劃，也包括已有知識(shí)的傳播和傳遞②，這一界定拓展了知識(shí)生產(chǎn)的內(nèi)涵。孫正聿指出，知識(shí)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)于不可或缺的兩個(gè)方面，一是傳承意義上的\"量的擴(kuò)張”，二是創(chuàng)新意義上的“質(zhì)的飛躍”③。由此，可以將行政決策中的知識(shí)生產(chǎn)定義為，在行政決策過程中，通過對(duì)既有知識(shí)的分享、獲取、整合、詮釋、利用，促進(jìn)新知識(shí)的生產(chǎn)和傳播，以增進(jìn)行政決策系統(tǒng)的科學(xué)性與完備性。

關(guān)于行政決策中的知識(shí)生產(chǎn)特征，部分研究以政策制定過程為切人點(diǎn)。例如，有學(xué)者基于知識(shí)與決策權(quán)相匹配的原理指出，公共政策的制定需要生產(chǎn)出相應(yīng)的體系化專門知識(shí)，決策者應(yīng)當(dāng)掌握這種體系化知識(shí)；還有學(xué)者從知識(shí)體制與國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體制相契合的角度比較行政決策中的知識(shí)體制，提出在競(jìng)爭(zhēng)型知識(shí)體制中，碎片化的多方主體通過利益博弈參與行政決策中的知識(shí)生產(chǎn)；在集權(quán)型知識(shí)體制中，國(guó)家行政部門在知識(shí)生產(chǎn)中處于中心地位;在協(xié)作型知識(shí)體制中，知識(shí)生產(chǎn)的核心任務(wù)是創(chuàng)造共識(shí)性知識(shí)。此外，也有研究聚焦政策評(píng)估過程中決策系統(tǒng)的知識(shí)生產(chǎn)特征。例如，有學(xué)者根據(jù)知識(shí)的客觀性、決策議題的選項(xiàng)性，概括出技術(shù)測(cè)試型、回應(yīng)學(xué)習(xí)型、方案組合型、綜合調(diào)適型四種知識(shí)生產(chǎn)路徑；也有學(xué)者基于中央政府的主導(dǎo)性、地方政府的積極性，提出可以將決策主體的學(xué)習(xí)模式分為條塊互動(dòng)模式、政治動(dòng)員模式、等待觀望模式和邊干邊學(xué)模式，不同學(xué)習(xí)模式生產(chǎn)不同的知識(shí)

以上關(guān)于知識(shí)生產(chǎn)模式的探討，主要是著眼于靜態(tài)的橫向維度，而在動(dòng)態(tài)的縱向維度，即行政決策中知識(shí)生產(chǎn)模式的演變方面，有研究基于知識(shí)自身特性，總結(jié)了知識(shí)體系的變化規(guī)律，認(rèn)為受現(xiàn)實(shí)需求的驅(qū)動(dòng)及主客觀兩方面條件的影響，知識(shí)生產(chǎn)的變化表現(xiàn)為特定知識(shí)的一般化、粗糙知識(shí)的精確化、單元知識(shí)的體系化。也有研究聚焦于行政決策中某一特定部分的變化趨勢(shì)，重點(diǎn)探討了與科技決策相關(guān)的公共知識(shí)，根據(jù)核心參與主體的差異，將知識(shí)生產(chǎn)模式的變化趨勢(shì)總結(jié)為科學(xué)家真理代言人模式、專家與技術(shù)官僚共謀模式、公眾參與模式①。

已有研究對(duì)行政決策中知識(shí)生產(chǎn)模式的探討，凸顯了決策制定過程中知識(shí)生產(chǎn)的多層次、多形態(tài)、多維度特征。但既有研究多是基于決策過程中的特定流程或單一維度對(duì)知識(shí)生產(chǎn)特征進(jìn)行探究，尚未將不同的決策情境納入整體分析框架，也較為缺乏對(duì)行政決策中不同知識(shí)生產(chǎn)模式的統(tǒng)合分析，因而未能全面反映實(shí)踐與理論的承繼或變化趨勢(shì)?；谏鲜鰡栴}，本研究基于行政決策的情境差異，嘗試構(gòu)建出“決策環(huán)境一知識(shí)屬性”的知識(shí)生產(chǎn)模式分析框架，系統(tǒng)比較各個(gè)模式的理論內(nèi)核、適用情境、核心要素、決策方式及演變趨勢(shì)，期望以此深化對(duì)行政決策中知識(shí)生產(chǎn)模式的理論探討。

三、關(guān)于行政決策中知識(shí)生產(chǎn)模式的分析框架

一般而言，決策主體需要針對(duì)決策目標(biāo)儲(chǔ)備相關(guān)知識(shí)、推動(dòng)知識(shí)交互，以促進(jìn)新知識(shí)的涌現(xiàn)，形成決策知識(shí)②。在構(gòu)建行政決策中知識(shí)生產(chǎn)模式的分析框架前，有必要明確行政決策中“知識(shí)”的內(nèi)涵。知識(shí)根植于認(rèn)知者及其與認(rèn)知環(huán)境互動(dòng)的認(rèn)知實(shí)踐中，既是一種主觀認(rèn)識(shí)，也是一種客觀實(shí)在③。作為認(rèn)知實(shí)踐結(jié)果的、載體化的知識(shí)在很大程度上表現(xiàn)為信息④。有學(xué)者認(rèn)為，雖然在現(xiàn)代社會(huì)，尤其是在計(jì)算機(jī)代理和人工智能領(lǐng)域，知識(shí)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)被視為信息，但是若將知識(shí)等同于信息，將嚴(yán)重限制公共行政實(shí)踐主體能動(dòng)性與創(chuàng)造性的發(fā)揮。本文借鑒張鋼、徐乾等對(duì)知識(shí)的定義：“知識(shí)是信念、經(jīng)驗(yàn)和信息的統(tǒng)一體，既體現(xiàn)在行動(dòng)著的認(rèn)知者認(rèn)知實(shí)踐的過程中，也表現(xiàn)在認(rèn)知者認(rèn)知實(shí)踐的結(jié)果上\"⑥

現(xiàn)代管理理論指出，決策的產(chǎn)生一般源于以下要素：外部條件和要求的變化、組織內(nèi)部的變化、決策者的創(chuàng)見°。其中，前兩項(xiàng)分別對(duì)應(yīng)組織所處的外部及內(nèi)部環(huán)境，后一項(xiàng)則對(duì)應(yīng)決策相關(guān)知識(shí)。行政決策中，決策環(huán)境被視為決策制定的基本框架和條件③，深刻影響著決策主體的價(jià)值取向與思維邏輯。而關(guān)于行為結(jié)果的知識(shí)則被視為影響決策的關(guān)鍵因素，決策主體之間的知識(shí)交叉、知識(shí)共享等知識(shí)活動(dòng)，決定著整個(gè)決策的過程和結(jié)果@。

此外，有學(xué)者指出，不同形式的知識(shí)生產(chǎn)模式，是由環(huán)境、需求等不同情境所決定的。首先，就行政決策的環(huán)境而言，決策環(huán)境塑造了決策者的認(rèn)知框架，影響著決策的有效性和適應(yīng)性。在關(guān)于環(huán)境類型的劃分上，鄧肯根據(jù)構(gòu)成環(huán)境的元素?cái)?shù)量差別，將環(huán)境不確定性程度進(jìn)行“簡(jiǎn)單一復(fù)雜”的劃分？；斯蒂芬在闡述組織所面臨的環(huán)境特征時(shí)，將環(huán)境類型劃分為“不確定性程度很低的簡(jiǎn)單穩(wěn)定環(huán)境”和“不確定性程度很高的動(dòng)態(tài)復(fù)雜環(huán)境\"兩類②；張敖春將行政決策主體所處的環(huán)境分為確定環(huán)境與風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，認(rèn)為在確定環(huán)境中，政府決策主體的決策行為表現(xiàn)為程序性決策，而在風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境中，政府決策主體要通過“學(xué)習(xí)過程\"來調(diào)整決策行為③。結(jié)合已有文獻(xiàn)，本研究將決策環(huán)境特征按“低度復(fù)雜一高度復(fù)雜\"劃分。在低度復(fù)雜的決策環(huán)境中，決策主體所面臨的決策問題通常具有明確范圍，涉及較少的影響因素及作用變量，決策者可以相對(duì)清晰地識(shí)別問題和分析原因，并制定解決方案。而在高度復(fù)雜的決策環(huán)境中，決策主體所面臨的決策問題往往涉及多個(gè)部門、多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)利益相關(guān)者，不同因素和變量相互交織，形成復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，決策者需要綜合考慮各因素之間的相互作用情況以及整個(gè)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)演化過程。

其次，就行政決策的需求而言，需求為決策提供了方向指引，反映了決策主體的價(jià)值訴求與目標(biāo)期望。根據(jù)行政決策所需知識(shí)的屬性差異，可以將知識(shí)分為存量語境下的線性知識(shí)、流量語境下的非線性知識(shí)④。相較于高度依賴認(rèn)知主體自身特征的“顯性一隱性\"知識(shí)屬性劃分，以及僅反映知識(shí)存量大小的“知識(shí)寬度”“知識(shí)深度”“知識(shí)強(qiáng)度”等知識(shí)屬性界定，“線性一非線性”的劃分方式運(yùn)用了“存量一流量”的隱喻，能更為清晰、全面地涵蓋行政決策中涉及的知識(shí)類型。將知識(shí)作為一種存量的隱喻時(shí)，知識(shí)的變化就在時(shí)間中被構(gòu)想出來。存量的變化是線性累加過程所引致的結(jié)果，存量概念下的線性知識(shí)能夠反映事物發(fā)展的普遍性、規(guī)律性，是可測(cè)量評(píng)估、可重復(fù)驗(yàn)證、可疊加的知識(shí)。而將知識(shí)作為一種流量的隱喻時(shí)，知識(shí)的變化則是在空間，或在時(shí)間和空間中被同時(shí)創(chuàng)造出來。流量的變化是一個(gè)非線性顯現(xiàn)且難以固化的過程，流量概念下的非線性知識(shí)與特定情境相聯(lián)系，往往以不全面甚至彼此矛盾的形式呈現(xiàn)，因而難以進(jìn)行累加整合。

綜上所述，遵循“在何種決策環(huán)境下，進(jìn)行何種知識(shí)的生產(chǎn)\"這一邏輯構(gòu)念，本研究根據(jù)決策環(huán)境特征（低度復(fù)雜、高度復(fù)雜）知識(shí)屬性特征（線性知識(shí)、非線性知識(shí)），將行政決策中的知識(shí)生產(chǎn)模式劃分為系統(tǒng)整合型、動(dòng)態(tài)調(diào)適型、跨界規(guī)范型、多元協(xié)同型（見表1）。

（一）系統(tǒng)整合型

在公共行政理論的初創(chuàng)期，政府所涉及的行政管理事務(wù)還遠(yuǎn)未及今天這般繁復(fù)，在當(dāng)時(shí)的韋伯看來，官僚制行政管理的優(yōu)越性，主要來源于技術(shù)知識(shí)的作用，官僚制權(quán)力的客觀依據(jù)是“以專門的職業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)的、在技術(shù)上的不可或缺性”。因而，在低復(fù)雜性環(huán)境中設(shè)計(jì)而成的傳統(tǒng)科層制，行政決策的主體是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的技術(shù)官僚，“公共事務(wù)管理應(yīng)交給公共機(jī)構(gòu)中的專業(yè)人員”成為行政決策的重要準(zhǔn)則，決策主體通過專業(yè)訓(xùn)練獲得的技術(shù)知識(shí)成為決策系統(tǒng)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的樞紐

在技術(shù)官僚的構(gòu)念下，公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部是以專業(yè)化分工為基礎(chǔ)，并以層級(jí)形式分布的。在橫向維度上，專業(yè)化分工促進(jìn)了專業(yè)知識(shí)的形成和積累；在縱向維度上，知識(shí)流動(dòng)具有較為明顯的規(guī)律性、有序性。由此，在實(shí)施嚴(yán)密的組織管理的科層部門內(nèi)，決策運(yùn)作的核心是命令鏈，知識(shí)生產(chǎn)的導(dǎo)向是專業(yè)化，決策系統(tǒng)猶如一臺(tái)架構(gòu)清晰、邏輯嚴(yán)密的運(yùn)作機(jī)器，官僚系統(tǒng)的“非人格\"特質(zhì)要求決策主體依照明確的規(guī)則、清晰的流程，高效、穩(wěn)定地生產(chǎn)因果關(guān)系明確的線性知識(shí)。在此種模式下，知識(shí)生產(chǎn)不是純粹的主觀臆斷或無序推演，而須通過嚴(yán)密的信息收集、分析、驗(yàn)證程序，依托行政人員的專業(yè)素養(yǎng)，遵循一定的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，以確保知識(shí)產(chǎn)出的客觀性、公正性和可信度。決策系統(tǒng)通過精細(xì)嚴(yán)密的線性知識(shí)整合機(jī)制，避免了決策主體的主觀性和隨意性對(duì)決策結(jié)果的干擾。

（二）動(dòng)態(tài)調(diào)適型

基于行政決策過程中知識(shí)資源的不完備性，即使對(duì)線性知識(shí)進(jìn)行持續(xù)疊加，也難以達(dá)到完全理性所追求的理想飽和點(diǎn)。由此，以林德布洛姆為代表的學(xué)者針對(duì)理性決策在實(shí)踐中的弊端，提出行政決策中“漸進(jìn)調(diào)適的科學(xué)”，即決策制定的要旨不在于相關(guān)專家進(jìn)行周詳完備的全知分析，而在于參與主體通過了解彼此的價(jià)值偏好，以妥協(xié)調(diào)適、良性互動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)決策的動(dòng)態(tài)均衡。

在漸進(jìn)主義理念下，公共政策實(shí)際上是過去行政活動(dòng)的持續(xù)，即根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)對(duì)現(xiàn)行的政策進(jìn)行局部的、邊際性的調(diào)適①。因而動(dòng)態(tài)調(diào)適模式中的核心要素是公職人員的公務(wù)知識(shí)，以及實(shí)踐專家的地方性知識(shí)，前者主要通過行政渠道獲得，依托職務(wù)經(jīng)驗(yàn)為決策主體提供能使其據(jù)以采取行動(dòng)的事實(shí)；后者主要通過地方實(shí)踐獲得，依托在地性經(jīng)驗(yàn)為決策主體提供能夠據(jù)以輔助決策的依據(jù)。

依托經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行的漸進(jìn)式?jīng)Q策模式并不過分強(qiáng)調(diào)整體性的理性設(shè)計(jì)，即知識(shí)生產(chǎn)的核心關(guān)切并不在于環(huán)境變遷下決策結(jié)果的普適性，而在于不同主體關(guān)于決策選擇的趨同性，也就是能否在漸進(jìn)演變過程中，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中逐步尋求獲得關(guān)于既定決策的共同看法。決策系統(tǒng)基于對(duì)各方主體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的歸納和比較，構(gòu)建出決策中的互動(dòng)學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，通過從成功的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中提煉經(jīng)驗(yàn)，從失敗的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中汲取教訓(xùn)，對(duì)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行評(píng)判與升華，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)非線性知識(shí)的應(yīng)用與創(chuàng)造。

（三）跨界規(guī)范型

隨著以易變性、不確定性、復(fù)雜性、模糊性為特征的時(shí)代的到來，決策制定過程的復(fù)雜性更加凸顯，行政決策方案評(píng)估越來越需要整合跨越不同邊界的知識(shí)資源，將來自不同部門、不同層級(jí)、不同領(lǐng)域的知識(shí)集成為可以隨時(shí)調(diào)取的信息。在這一決策訴求下，技術(shù)手段將可量化的電信號(hào)與可交流的知識(shí)聯(lián)系，形成物理介質(zhì)與意義表征之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，使得規(guī)模化的知識(shí)生產(chǎn)成為可能，也使得行政決策中的知識(shí)生產(chǎn)在認(rèn)知層次與信息量上實(shí)現(xiàn)根本性變革。在技術(shù)互構(gòu)的視角下，一方面，技術(shù)影響著決策模式，通過集中調(diào)配分散化的知識(shí)資源，使得模糊的決策評(píng)估過程逐步成為更加清晰的“圖譜”，由此推動(dòng)行政決策的完善；另一方面，剛性化的決策制度也影響著技術(shù)應(yīng)用規(guī)范，通過知識(shí)生產(chǎn)及應(yīng)用的導(dǎo)向性需求，實(shí)現(xiàn)對(duì)技術(shù)的定制與塑造。

在需要根據(jù)環(huán)境變化持續(xù)調(diào)整的追蹤式?jīng)Q策方式下，對(duì)決策主體而言，決策方案的評(píng)估離不開全局性、標(biāo)準(zhǔn)化的知識(shí)資源，因而需要通過高確定性、可累加性的知識(shí)整合，更好地集成與分配場(chǎng)域內(nèi)的資源①，以此實(shí)現(xiàn)決策預(yù)期目標(biāo)，同時(shí)提高組織整體的運(yùn)行效率。而實(shí)現(xiàn)這一需求，則需要依托技術(shù)手段的優(yōu)勢(shì)。通過使用特定的技術(shù)工具，持續(xù)地監(jiān)測(cè)、描述和測(cè)算社會(huì)事實(shí)，并通過掌握足夠的信息資源，匹配并提煉出決策主體所需要的知識(shí)，提出評(píng)估及解決問題的方法舉措②。

（四）多元協(xié)同型

盡管依托技術(shù)手段能構(gòu)建出龐大的信息庫(kù)，但決策并非完全由單一線性知識(shí)所建構(gòu)，而是具有特定認(rèn)知方式及利益訴求的多元主體圍繞議題進(jìn)行復(fù)雜社會(huì)互動(dòng)的結(jié)果。在決策的起始階段一一議題醞釀階段，往往需要納入政府部門、非政府部門、專家、公眾等多元知識(shí)主體。政府部門通過向其他行動(dòng)者開放公共決策這一最為重要的治理職能，促使各方主體積極貢獻(xiàn)各自的知識(shí)③，從而形成高質(zhì)量的利益訴求表達(dá)機(jī)制和有序的民意輸入機(jī)制，為決策制定錨定方向。

在多元協(xié)同型模式中，各方主體親自參與到他們所需的公共服務(wù)決策過程，由用戶變?yōu)楹献魃a(chǎn)者。在此情形下，最為關(guān)鍵的是把握行政決策相關(guān)的動(dòng)力機(jī)制，認(rèn)識(shí)到?jīng)Q策中的知識(shí)生產(chǎn)是多元主體秉持合作理念共同參與的互動(dòng)過程。在知識(shí)生產(chǎn)方面，隨著多元主體之間聯(lián)結(jié)與互動(dòng)的增強(qiáng)，新的知識(shí)得以生成、分化、擴(kuò)散，新的知識(shí)結(jié)合體也在逐漸形成及重構(gòu)④，由此，知識(shí)構(gòu)成具有顯著的社會(huì)彌散性。此外，知識(shí)體系的各組成部分在一系列的交織互動(dòng)中重新配置，知識(shí)要素呈現(xiàn)明顯的異質(zhì)性，因而難以對(duì)各方知識(shí)進(jìn)行簡(jiǎn)單的線性疊加。與決策議題相關(guān)的各種知識(shí)在進(jìn)入決策系統(tǒng)后，都要經(jīng)過社會(huì)化的再生產(chǎn)過程，即多種知識(shí)主張需經(jīng)過闡釋、交流、辯論、演化的競(jìng)合過程，在此期間，部分知識(shí)主張被排除出決策系統(tǒng)，部分經(jīng)過修正后得到保留，由此促成多元主體形成關(guān)于決策議題的普遍性認(rèn)知。

四、行政決策中知識(shí)生產(chǎn)模式的變

（一）自反性導(dǎo)向下的應(yīng)用范圍檀變

不同行政決策情境下，決策主體在追求其既定目標(biāo)的過程中，可能會(huì)產(chǎn)生與其初衷相悖的結(jié)果，由此驅(qū)動(dòng)不同知識(shí)生產(chǎn)模式的演進(jìn)。系統(tǒng)整合型知識(shí)生產(chǎn)模式強(qiáng)調(diào)權(quán)威性和層級(jí)性，決策主體將依托行政手段的控制與管理視為客觀知識(shí)產(chǎn)出的保障，從而使決策過程呈現(xiàn)出封閉化，知識(shí)流動(dòng)過程呈現(xiàn)出單向化趨勢(shì)，知識(shí)的獲取、整合路徑相對(duì)固定，知識(shí)的更新、轉(zhuǎn)化速度較緩慢。由于決策中的知識(shí)生產(chǎn)往往會(huì)受到既定框架、單一知識(shí)來源的束縛，因而在系統(tǒng)整合型模式下，決策并不一定是高質(zhì)量的。隨著社會(huì)的發(fā)展和管理情境的復(fù)雜化，該模式在應(yīng)對(duì)多變環(huán)境和創(chuàng)新需求方面逐漸暴露出不足，因此，其應(yīng)用范圍逐漸由涉及社會(huì)公共事務(wù)的決策轉(zhuǎn)向涉及行政部門內(nèi)常規(guī)事務(wù)的決策。

動(dòng)態(tài)調(diào)適型知識(shí)生產(chǎn)模式傾向于在既有的認(rèn)知框架和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有的政策方案進(jìn)行漸進(jìn)調(diào)整，雖然在此過程中充分發(fā)揮了知識(shí)生產(chǎn)主體的能動(dòng)性，但行政決策卻會(huì)受制于該模式特有的保守性。在此模式下，對(duì)決策選擇的關(guān)注焦點(diǎn)僅限于保持基準(zhǔn)決策方案的連續(xù)性和穩(wěn)定性，而非進(jìn)行開拓式的創(chuàng)新，由此限制了新思路、新方法的產(chǎn)生。隨著社會(huì)需求日益多元復(fù)雜，動(dòng)態(tài)調(diào)適型知識(shí)生產(chǎn)模式的內(nèi)在保守性，使得其在面對(duì)需要根本性變革或全面性修正的決策情境時(shí)力有不逮。因而在行政決策實(shí)踐中，動(dòng)態(tài)調(diào)適型模式的應(yīng)用范圍，正在由系統(tǒng)反饋式修正向局部補(bǔ)充式調(diào)適轉(zhuǎn)變，更多地被用于對(duì)基準(zhǔn)政策的局部性補(bǔ)充，而非對(duì)政策方案的整體性重構(gòu)。

在跨界規(guī)范型知識(shí)生產(chǎn)模式中，雖然由于技術(shù)的發(fā)展，知識(shí)資源更加豐富、傳輸過程更加便捷、處理手段更加精準(zhǔn)，但也存在原始信息被過度簡(jiǎn)化甚至扭曲，從而影響決策結(jié)果的風(fēng)險(xiǎn)。標(biāo)準(zhǔn)化知識(shí)的線性積累，在一定程度上提升了知識(shí)體系的系統(tǒng)性和完備性，卻并不一定能增強(qiáng)單一決策主體應(yīng)對(duì)社會(huì)問題的能力。此外，過度集中的決策中心還可能損害知識(shí)在實(shí)踐情境中的局域嵌入性，即知識(shí)難以有效地與特定地域、文化、社會(huì)情境相結(jié)合，知識(shí)的實(shí)用性和針對(duì)性受到抑制。因此，跨界規(guī)范型模式正逐漸由集中化向分散化轉(zhuǎn)變。在信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技手段的助力下，不同決策集群之間能夠?qū)崿F(xiàn)知識(shí)的高效共享，這使得分散化、多層次的知識(shí)生產(chǎn)模式成為可能。通過將線性數(shù)據(jù)庫(kù)中的知識(shí)資源與地方知識(shí)相結(jié)合，不僅能夠提升知識(shí)生產(chǎn)的迭代更新速度，還能增強(qiáng)知識(shí)的實(shí)用性和針對(duì)性，從而更好地提升行政決策的科學(xué)性與靶向性。

在多元協(xié)同型知識(shí)生產(chǎn)模式中，最突出的問題在于：當(dāng)有大量社會(huì)成員參與的治理網(wǎng)絡(luò)不具備清晰的決策制定規(guī)則時(shí)，個(gè)體、組織為追求自身目標(biāo)，常常以犧牲更廣泛的自標(biāo)為代價(jià)①，而以公共名義作出的決策，其責(zé)任承擔(dān)問題也尤為突出，多元主體的共同參與在很大程度上限制了問責(zé)機(jī)制的糾錯(cuò)功能。參與式?jīng)Q策的潛在規(guī)范是在抗辯中達(dá)成共識(shí)，如果不存在前置規(guī)則或強(qiáng)有力的規(guī)范機(jī)制，將導(dǎo)致決策無結(jié)果或低質(zhì)量。因此，多元協(xié)同型知識(shí)生產(chǎn)模式的應(yīng)用范圍具有較強(qiáng)的情境依賴性，即該模式的應(yīng)用與否、應(yīng)用效果的成功與否都在很大程度上依賴于公民社會(huì)是否強(qiáng)大、民主機(jī)制是否完善，以及是否能從制度、技術(shù)等方面為知識(shí)主體搭建完善的行動(dòng)框架。為避免多元主體在決策過程中無序漫談，元治理模式在行政決策中逐漸得到應(yīng)用，即在承認(rèn)授權(quán)與分權(quán)的同時(shí)，核心決策主體需要合理引導(dǎo)多元參與者，從而構(gòu)建更為高效的議題網(wǎng)絡(luò)，在規(guī)范有序的互動(dòng)協(xié)商過程中促進(jìn)知識(shí)生產(chǎn)。

（二）社會(huì)驅(qū)動(dòng)力導(dǎo)向下的知識(shí)生產(chǎn)過程檀變

知識(shí)進(jìn)步的動(dòng)力不完全在于知識(shí)本身，更在于知識(shí)生產(chǎn)的歷史邏輯，知識(shí)生產(chǎn)也不單是新知識(shí)的產(chǎn)生，更深層次的是社會(huì)驅(qū)動(dòng)力在知識(shí)革新上的表征②。根據(jù)社會(huì)驅(qū)動(dòng)力的導(dǎo)向作用，可以梳理出行政決策中知識(shí)生產(chǎn)過程的若干演變趨勢(shì)。

第一，在建立更為開放和透明的公民社會(huì)的需求驅(qū)動(dòng)下，社會(huì)問責(zé)已經(jīng)滲透到知識(shí)生產(chǎn)的整個(gè)過程，推動(dòng)系統(tǒng)整合型知識(shí)生產(chǎn)模式由封閉化向透明化轉(zhuǎn)變。韋伯指出，“任何官僚制都在追求的這種職業(yè)內(nèi)部人的優(yōu)勢(shì)，都會(huì)通過對(duì)它的信息和意圖的保密手段而進(jìn)一步增大。官僚制行政總是傾向于排斥公眾，盡可能隱蔽它的信息和行動(dòng)不受批評(píng)”③。然而，公民社會(huì)的逐步成熟對(duì)行政決策過程的透明度提出了更高要求。具體而言，公民權(quán)的核心要求之一便是開放決策制定過程，打開知識(shí)生產(chǎn)的黑箱，在這一訴求下，決策主體需要讓公民或其他相關(guān)行動(dòng)者知曉決策制定過程，構(gòu)建更為開放、透明的知識(shí)生產(chǎn)機(jī)制。

第二，隨著對(duì)行政決策應(yīng)用性、實(shí)踐性訴求的增強(qiáng)，動(dòng)態(tài)調(diào)適型知識(shí)生產(chǎn)模式由自上而下向上下互動(dòng)的決策過程轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的行政決策范式中，作出決策的核心主體往往是居于決策鏈頂端的政策精英，他們通過對(duì)政策運(yùn)轉(zhuǎn)過程中已有經(jīng)驗(yàn)的整合與溯因判斷，從頂層設(shè)計(jì)層面實(shí)現(xiàn)對(duì)決策方案的整體性調(diào)適與推動(dòng)。然而，隨著關(guān)于行政決策應(yīng)用性、情境適配性需求的增強(qiáng)，需要更多具有情境依賴性的非線性知識(shí)，即需要在特定情境中被創(chuàng)造、在特定情境下獲得意義、能更好地運(yùn)用于實(shí)踐的知識(shí)。由于基層個(gè)體或組織往往能更為直接地于現(xiàn)實(shí)情境中獲得第一手資料，并能通過認(rèn)知加工將其轉(zhuǎn)化為決策所需的知識(shí)資源，因而傳統(tǒng)行政模式中決策鏈末端的基層主體，逐漸在知識(shí)生產(chǎn)過程中扮演了舉足輕重的角色，行政決策中的知識(shí)生產(chǎn)路徑也由此變得更為多元靈活。

第三，在社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜、社會(huì)要素彼此聯(lián)結(jié)日益增強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)情境驅(qū)動(dòng)下，跨界規(guī)范型模式的知識(shí)生產(chǎn)過程由指揮控制向激勵(lì)協(xié)商轉(zhuǎn)變。在網(wǎng)絡(luò)型關(guān)系愈發(fā)普遍的世界里，傳統(tǒng)的指揮控制模式在知識(shí)整合方面的弊端逐漸凸顯。網(wǎng)絡(luò)型關(guān)系的本質(zhì)在于各主體間廣泛的相互依賴性，這種依賴關(guān)系往往是多邊、多向的，每一個(gè)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)都扮演著不可或缺的角色。在此情境下，任何實(shí)體都無法單憑其權(quán)威或力量長(zhǎng)期將自身意志強(qiáng)加于他者之上。由此，對(duì)知識(shí)共享的激勵(lì)協(xié)商成為推動(dòng)知識(shí)生產(chǎn)的關(guān)鍵動(dòng)力。在構(gòu)建系統(tǒng)性知識(shí)資源庫(kù)的過程中，只有實(shí)現(xiàn)了知識(shí)的有效共享，才能確保資源的充足供應(yīng)、順暢流通、高效利用。而要實(shí)現(xiàn)知識(shí)共享，則必須促進(jìn)知識(shí)轉(zhuǎn)化①，發(fā)揮知識(shí)的開放性本質(zhì)。知識(shí)開放性達(dá)成的關(guān)鍵在于充分運(yùn)用激勵(lì)與協(xié)調(diào)的柔性力量，激發(fā)知識(shí)貢獻(xiàn)者的積極性，在彼此交互協(xié)商的過程中構(gòu)建長(zhǎng)期穩(wěn)定的信任機(jī)制，從而保障知識(shí)生產(chǎn)的高質(zhì)量與穩(wěn)定性。

第四，公共治理客體所掌握的豐富知識(shí)資源，以及對(duì)話語表達(dá)的追求推動(dòng)著在多元協(xié)同型知識(shí)生產(chǎn)過程中，決策主體對(duì)多元行動(dòng)主體的納入由回應(yīng)性向主動(dòng)性轉(zhuǎn)變。一方面，公民社會(huì)的部分要素已經(jīng)得到發(fā)展，這些要素可以促成部分決策領(lǐng)域的自我控制和管理；另一方面，行政決策結(jié)果的直接作用對(duì)象不再滿足于僅參與結(jié)果評(píng)判，而是要求對(duì)決策議題的相關(guān)知識(shí)主張予以檢驗(yàn)和審視。從行政決策主體的角度來看，知識(shí)的不確定性打破了封閉化的話語體系，公共治理過程中的行政決策模式不再由行政部門與專家所壟斷。行政決策主體逐漸意識(shí)到，社會(huì)由大量的治理行動(dòng)主體組合而成，不同主體擁有各具特色的知識(shí)，也逐漸意識(shí)到承認(rèn)公眾、社會(huì)組織等多元行為體的知識(shí)生產(chǎn)主體資格，對(duì)打破傳統(tǒng)封閉的決策模式，實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理的重要性②。這一治理范式的更新體現(xiàn)了行政決策主體由對(duì)多元主體呼呼參與知識(shí)生產(chǎn)的回應(yīng)，到主動(dòng)暢通利益表達(dá)渠道，將多元知識(shí)主體納人決策過程的轉(zhuǎn)變。因此，行政部門為解決復(fù)雜的公共問題，需要廣泛吸納各方認(rèn)知主體，形成多元主體參與的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，在交流互鑒中進(jìn)行知識(shí)生產(chǎn)③

通過梳理知識(shí)生產(chǎn)模式的嬗變特征可以發(fā)現(xiàn)，在公共行政領(lǐng)域知識(shí)生產(chǎn)模式始終與決策情境保持著動(dòng)態(tài)耦合關(guān)系。知識(shí)生產(chǎn)模式在決策主體決策建構(gòu)的過程中不斷演進(jìn)，并被變化著的社會(huì)需求所塑造。知識(shí)生產(chǎn)模式的檀變軌跡不僅映射出管理范式、技術(shù)工具的迭代更新，也反映出行政決策與社會(huì)需求之間的深層次交互作用，不同模式在自反性與社會(huì)驅(qū)動(dòng)力的影響下，共同構(gòu)建出決策中的多元知識(shí)網(wǎng)絡(luò)。由于各類知識(shí)生產(chǎn)模式都是特定決策情境下的產(chǎn)物，因而難以進(jìn)行絕對(duì)化的優(yōu)劣比較，決策主體需要充分認(rèn)識(shí)知識(shí)生產(chǎn)模式的多元性與情境依賴性，根據(jù)決策環(huán)境與決策需要在各類模式中進(jìn)行靈活調(diào)適。

五、結(jié)語

在行政決策過程中，知識(shí)既能成為決策主體所需的關(guān)鍵資源，也能成為凝聚行動(dòng)者組成共同體進(jìn)行集體行動(dòng)的\"黏合劑\"，知識(shí)深刻影響著決策實(shí)踐。對(duì)行政決策中知識(shí)生產(chǎn)模式的系統(tǒng)研究，有助于深化對(duì)決策過程中知識(shí)管理策略的認(rèn)知，為不同治理情境中知識(shí)生產(chǎn)模式的選擇提供科學(xué)依據(jù)。通過引入“決策環(huán)境一知識(shí)屬性\"的二維分析框架，本研究系統(tǒng)考察了系統(tǒng)整合型、動(dòng)態(tài)調(diào)適型、跨界規(guī)范型、多元協(xié)同型四種知識(shí)生產(chǎn)模式，通過辨析不同模式中知識(shí)生產(chǎn)的特征與規(guī)律，探索了行政決策過程的優(yōu)化策略。將不同的知識(shí)生產(chǎn)模式置于完整的決策鏈中可以發(fā)現(xiàn)，在行政決策的輸入端，發(fā)揮主導(dǎo)作用的是以多元協(xié)同型為主的知識(shí)生產(chǎn)模式，即行政決策的核心關(guān)切是在復(fù)雜決策環(huán)境中對(duì)非線性知識(shí)進(jìn)行引導(dǎo)與建構(gòu)。在此過程中，決策主體構(gòu)建了容納多元主體的知識(shí)生態(tài)系統(tǒng)，通過公開討論、民主協(xié)商、不同知識(shí)體系相互滲透融合，催生出新的知識(shí)框架。知識(shí)產(chǎn)出既需要接受行政性的審視、民主性的檢驗(yàn)，并與當(dāng)前知識(shí)體系兼容，也需要獲得多元主體的認(rèn)可，形成具有正當(dāng)性和公信力的共識(shí)性議題。多元知識(shí)主體協(xié)同配合的知識(shí)建構(gòu)過程不僅體現(xiàn)了行政決策的民主化要求，也彰顯了知識(shí)生產(chǎn)的社會(huì)影響力。

在行政決策的中端，發(fā)揮關(guān)鍵作用的是以跨界規(guī)范型、系統(tǒng)整合型為主的知識(shí)生產(chǎn)機(jī)制。在此過程中，一方面需要承認(rèn)政府作為行政決策的主要參與者，其知識(shí)儲(chǔ)備是有限的，這種有限性源于單一治理主體所面臨的知識(shí)邊界和信息不對(duì)稱問題，因而其難以僅憑自身知識(shí)儲(chǔ)備作出全面、準(zhǔn)確的判斷。另一方面需要認(rèn)識(shí)到，如果將分散化的知識(shí)直接作為行政決策的基礎(chǔ)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和整合機(jī)制，那么這種知識(shí)的碎片化、無序化狀態(tài)將可能導(dǎo)致集體困惑的產(chǎn)生，增加治理風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要通過專業(yè)化的引導(dǎo)構(gòu)建完備的知識(shí)資源庫(kù)，通過科學(xué)化的評(píng)估邏輯確認(rèn)知識(shí)的質(zhì)量和適用性，以推動(dòng)豐富線性知識(shí)集聚而成的資源庫(kù)在行政決策中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

在行政決策的輸出端，決策質(zhì)量的高低不僅依賴于以統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的硬指標(biāo)，也需要依托于人的經(jīng)驗(yàn)及判斷力等軟指標(biāo)，動(dòng)態(tài)調(diào)適型的非線性知識(shí)生產(chǎn)模式在此過程中發(fā)揮著重要作用。在動(dòng)態(tài)調(diào)適型模式中，為了避免單一主體主觀因素對(duì)決策結(jié)果的影響，行政決策中的知識(shí)生產(chǎn)需要實(shí)現(xiàn)上下互動(dòng)、內(nèi)外互通的模式更新，即通過公職人員的公務(wù)知識(shí)、實(shí)踐專家的地方性知識(shí)進(jìn)行相互補(bǔ)充與印證，幫助決策主體更全面地理解問題、更準(zhǔn)確地把握形勢(shì)、更科學(xué)地制定決策，創(chuàng)造出更為清晰且具有明確靶向性的應(yīng)用性知識(shí)。

最后，需要特別指出的是，本文的知識(shí)生產(chǎn)模式界定是一種學(xué)理型劃分，這一劃分并非意圖將現(xiàn)實(shí)中的知識(shí)生產(chǎn)模式截然分開，而是為了從學(xué)術(shù)角度提供一種較為清晰的分析框架。在實(shí)際的決策場(chǎng)域中，不同知識(shí)生產(chǎn)模式并非彼此孤立，而是存在一定的交叉和重疊。此外，正如文中指出的，囿于自身固有局限以及社會(huì)驅(qū)動(dòng)力的持續(xù)作用，不同知識(shí)生產(chǎn)模式難以進(jìn)行敦優(yōu)敦劣的比較，而是在相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的過程中更新與優(yōu)化，以更好地適應(yīng)行政決策需求，推動(dòng)行政決策的科學(xué)化、民主化。

責(zé)任編輯 申華技術(shù)編輯 王文浩