從民營經(jīng)濟促進法看制造業(yè)立法促進措施

好的法律和政策必然是建立在國情社情民情基礎(chǔ)上的，否則即使頒布也無法很好施行。民營經(jīng)濟發(fā)展政策法治化為其高質(zhì)量發(fā)展筑牢制度根基，其創(chuàng)新制度與措施為制造業(yè)立法提供了寶貴借鑒。地方制造業(yè)立法也在積極探索促進措施，以推動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

2025年4月30日，第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法》（以下簡稱《民營經(jīng)濟促進法》），5月20日起正式施行。事實上，在民營企業(yè)座談會、促進民營經(jīng)濟發(fā)展意見等信號引導(dǎo)下，民營經(jīng)濟促進立法一直都在快速推進。同時，各地的制造業(yè)促進立法也在持續(xù)進行。不論是民營經(jīng)濟的領(lǐng)域促進立法，還是制造業(yè)的行業(yè)促進立法，顯著特點都是要設(shè)置一些支持發(fā)展的促進措施?！胺钫撸裰?，為治之本也?！币粤⒎ㄐ问揭?guī)定有力高效的促進措施，才能更好促進高質(zhì)量發(fā)展。

性向普惠性功能性轉(zhuǎn)型。在政治語境中法律屬于廣義的政策。當前的促進立法屬于新興的立法類型，背后是國家強制力和實踐模糊性并存條件下，與國家從管理到治理、從管制到引導(dǎo)的手段演進相適應(yīng)的規(guī)范形式進化。顯然，中國面向高質(zhì)量發(fā)展的政策轉(zhuǎn)型應(yīng)堅持市場友好、普惠包容、競爭中性與開放協(xié)調(diào)等原則，這既適用于產(chǎn)業(yè)政策，也適用于促進立法。促進立法具備的法律指引和預(yù)測功能，在體現(xiàn)和貫徹國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面不可替代。

（二）重要領(lǐng)域或行業(yè)需要促進發(fā)展

一、領(lǐng)域和行業(yè)促進立法產(chǎn)生緣由

（一）促進立法是新時代功能性舉措

自1995年起，以張維迎、林毅夫為代表的學者展開多輪產(chǎn)業(yè)政策論戰(zhàn)——最著名的是2016年中國企業(yè)家論壇和產(chǎn)業(yè)政策思辨會，現(xiàn)已基本形成的共識是：產(chǎn)業(yè)政策必須由差異性選擇

2024年10月10日，中國政府法制信息網(wǎng)公布民營經(jīng)濟促進法草案征求意見稿，2025年5月1日前審議通過并頒布，立法節(jié)奏可謂迅速。這也在一定程度上顯示出國家對民營經(jīng)濟發(fā)展的重視和促其發(fā)展的急迫。梳理我國以“促進”為名的立法，主要聚焦在環(huán)保、民生、就業(yè)等領(lǐng)域，如清潔生產(chǎn)、家庭教育、鄉(xiāng)村振興、科技進步、營商環(huán)境等，而民營經(jīng)濟從此也占得一席。在2017年和2019年，全民閱讀促進條例、文化產(chǎn)業(yè)促進法也分別發(fā)布過征求意見稿。重點行業(yè)促進立法，已有農(nóng)業(yè)機械化促進法、電影產(chǎn)業(yè)促進法，以及引人關(guān)注的中小企業(yè)促進法等立法。放眼全國，湖南、廣東、江西、山西、山東等地已頒布實施各自的先進制造業(yè)促進立法（見表1）。

（三）促進立法之前已有相關(guān)政策鋪墊

近些年來，中共中央分別于2018年11月和2025年2月召開民營企業(yè)座談會，習近平總書記出席并發(fā)表重要講話。2023年上半年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見》發(fā)布，各地民營經(jīng)濟促進立法明顯加速，立法形式包括民營經(jīng)濟促進條例或促進辦法，下半年《山西省民營經(jīng)濟發(fā)展促進條例》《黑龍江省民營經(jīng)濟發(fā)展促進條例》，以及《湖北省民營經(jīng)濟發(fā)展促進辦法》等紛紛頒布。北京市早在2001年就頒布了《北京市促進私營個體經(jīng)濟發(fā)展條例》，2020年4月發(fā)布《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于進一步提升民營經(jīng)濟活力促進民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》，2021年3月又對《北京市促進私營個體經(jīng)濟發(fā)展條例》進行修正。民營經(jīng)濟發(fā)達的浙江省在2020年頒布《浙江省民營企業(yè)發(fā)展促進條例》，之前已有《中共浙江省委浙江省人民政府關(guān)于推動民營經(jīng)濟新飛躍的若干意見》（2004年）和《中共浙江省委辦公廳浙江省人民政府辦公廳關(guān)于進一步促進民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》（2018年）等政策文件。

二、民營經(jīng)濟促進法的制度與措施創(chuàng)新（一）促進民營經(jīng)濟發(fā)展的三維立法框架

從《民營經(jīng)濟促進法》全篇邏輯看，該法共9章78條，主要構(gòu)建了“主體權(quán)利一政府義務(wù)一實施機制”的三維立法框架，內(nèi)容上主要表現(xiàn)為“權(quán)利、支持、保護”。如權(quán)利保障體系方面，明確民營經(jīng)濟組織在準入許可、政府采購、標準制定等方面的平等地位（第10-14條以及第七章權(quán)益保護）。政策支持體系方面，建立財政獎補、融資擔保、稅收減免等立體化支持工具（主要是第三章投資融資促進，即第16-26條）。權(quán)益保護機制方面，明確規(guī)定了禁止行政強制措施濫用等政府義務(wù)，完善信用修復(fù)與異議申訴制度（主要是第51-70條）。

表1部分地方制造業(yè)相關(guān)促進立法一覽表

（來源：根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)信息整理）

（二）促進民營經(jīng)濟發(fā)展的創(chuàng)新制度機制

由于歷史和所有制因素，民營企業(yè)普遍反映出對通過立法推動公平對待的迫切需求，特別是為在社會主義市場經(jīng)濟條件下更加徹底地貫徹公平競爭原則，希望立法在要素和創(chuàng)新等方面的支持機制上有所創(chuàng)新。在公平競爭機制方面，比如規(guī)定市場準入負面清單制度（第10條），明確“非禁即入”原則，禁止在招標投標、政府采購中設(shè)置所有制歧視條款。再比如公平競爭審查制度（第11條），要求政策制定機關(guān)定期評估政策措施的公平競爭合規(guī)性，建立動態(tài)清理機制。在要素保障機制方面，比如規(guī)定土地等供應(yīng)保障（第12條），民營經(jīng)濟主體依法平等使用資金、技術(shù)、人力資源、數(shù)據(jù)、土地及其他自然資源等各類生產(chǎn)要素和公共服務(wù)資源。再比如數(shù)據(jù)要素開放（第28條），支持民營經(jīng)濟主體依法參與數(shù)字化、智能化共性技術(shù)研發(fā)和數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)，依法合理使用數(shù)據(jù)等。在創(chuàng)新支持體系方面，比如鼓勵基礎(chǔ)性前沿性研究（第27、29條），明確支持民營經(jīng)濟組織參與國家重大戰(zhàn)略和重大工程，參與國家科技攻關(guān)項目甚至牽頭承擔國家重大技術(shù)攻關(guān)任務(wù)。再比如知識產(chǎn)權(quán)保護（第33條），實行懲罰性賠償制度，嚴懲對民營經(jīng)濟主體的惡意侵權(quán)行為。

（三）促進民營經(jīng)濟發(fā)展的系列支持舉措

資金支持：《民營經(jīng)濟促進法》第三章為投資融資促進（第16-26條），對于資金投向、投資能力、政府和社會資本合作（PPP）、放貸容錯、權(quán)利質(zhì)押、平等貸款、直接融資、貸款可得性和便利性等系統(tǒng)規(guī)定，都是民營企業(yè)急難愁盼的支持事項。要素支持：第12、13條規(guī)定民營經(jīng)濟主體平等獲取生產(chǎn)要素和公共服務(wù)資源，在政府資金安排、土地供應(yīng)、排污指標、職稱評定、人力資源等方面平等對待。標準支持：第30條規(guī)定國家保障民營經(jīng)濟組織依法參與標準制定工作。管理支持：規(guī)范財務(wù)、人力、資本合規(guī)等管理。培訓支持：第41、49、56條規(guī)定了職業(yè)教育和培訓等。信息支持：規(guī)定民營經(jīng)濟相關(guān)統(tǒng)計、信息咨詢、政府部門信息互認、重大項目和用工信息發(fā)布等。信用支持：規(guī)定失信懲戒和信用修復(fù)、增加對民營經(jīng)濟主體的信用評級有效供給等。執(zhí)法支持：規(guī)定禁止“釣魚、遠洋執(zhí)法”，以及應(yīng)避免或盡量減少對正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的影響。支付支持：規(guī)定政府、大企業(yè)對中小企業(yè)賬款的支付保障，這是本法與國務(wù)院《保障中小企業(yè)款項支付條例》（2020年公布，2025年修訂）之間互相加持的立法聯(lián)動。黨建支持：第34條規(guī)定民營經(jīng)濟組織中的黨組織和黨員要遵守黨內(nèi)法規(guī)，發(fā)揮政治引領(lǐng)和先鋒模范作用，第6條規(guī)定民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者應(yīng)當遵守社會公德、商業(yè)道德、履行社會責任等。

三、促進先進制造業(yè)發(fā)展的措施

（一）現(xiàn)有地方制造業(yè)立法的促進措施

表1中列舉的地方制造業(yè)促進立法，基本包含了促進制造業(yè)發(fā)展的必要要素。如，要大力發(fā)展當?shù)叵冗M制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群（如湖南條例第6、7條），大力支持制造業(yè)公共服務(wù)平臺建設(shè)（如廣東條例第二章），實施制造業(yè)綠色節(jié)能低碳發(fā)展（如山西條例第21、25條），高標準建設(shè)循環(huán)綠色工業(yè)園區(qū)（如山東條例第14條），促進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新（如廣東條例第23條），加大優(yōu)質(zhì)制造業(yè)企業(yè)培育力度（如江西條例第8條），加強制造業(yè)國際合作交流（如廣東條例第27條），支持制造業(yè)企業(yè)全鏈條全過程數(shù)字化改造（如江西條例第11條），著力培育制造業(yè)知名品牌（如湖南條例第15條），保障工業(yè)用地（如山東條例第17條），加大制造業(yè)資金支持力度（如山西條例第8、27、37、41條），注重制造業(yè)相關(guān)各層次人才培養(yǎng)（如湖南條例第19、20條）等。

（二）借鑒民營經(jīng)濟促進法的促進措施

上述總結(jié)的《民營經(jīng)濟促進法》中10項促進民營經(jīng)濟發(fā)展的系列支持措施，有些已經(jīng)被納入各地的制造業(yè)促進立法，有些還需要再加大立法聯(lián)動。資金支持、要素支持等是必需的也是慣常的支持措施，但支持方式可以持續(xù)優(yōu)化，如后補貼后獎勵。我國作為制造業(yè)第一大國，支持打造相關(guān)國際標準是制造業(yè)發(fā)展的重中之重。產(chǎn)業(yè)界有所謂“三流企業(yè)做產(chǎn)品，二流企業(yè)做品牌，一流企業(yè)做標準”的說法，為打造民營經(jīng)濟的一流企業(yè)，《民營經(jīng)濟促進法》第30條規(guī)定了國家為民營經(jīng)濟主體提供科研基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)驗證、質(zhì)量認證、檢驗檢測等服務(wù)和便利，未來的制造業(yè)立法可資借鑒。制造業(yè)發(fā)展面臨的一些問題其實“病灶”并不在產(chǎn)業(yè)內(nèi)，需要秉持系統(tǒng)性思維考慮支持制造業(yè)的最優(yōu)解決方案，比如可以借鑒信息支持和信用支持等支持措施。畢竟參與權(quán)的實現(xiàn)是以知情權(quán)為基礎(chǔ)的，只有保障了民營企業(yè)（制造業(yè)企業(yè)）的知情權(quán)，才能實現(xiàn)其國家重大戰(zhàn)略實施的參與權(quán)。同理，加強市場經(jīng)濟條件下信用體系建設(shè)、加強社會道德建設(shè)、完善就業(yè)市場，特別是探索加強企業(yè)的黨建工作，產(chǎn)業(yè)亂象、產(chǎn)業(yè)內(nèi)卷等問題才有可能得到解決。

（三）新形勢下制造業(yè)需要的促進措施

2024年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，當前外部環(huán)境變化帶來的不利影響加深，國內(nèi)需求不足，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，群眾就業(yè)增收面臨壓力，風險隱患仍然較多。要強化底線思維，充分備足預(yù)案，扎實做好經(jīng)濟工作。所以，制造業(yè)要堅持高質(zhì)量發(fā)展之路，特別是要大力發(fā)展先進制造業(yè)，保持并提升我國制造業(yè)第一大國地位，推動我國從制造大國向制造強國轉(zhuǎn)變。要持續(xù)加大“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)投入力度，持續(xù)加快彌補短板弱項、鞏固優(yōu)勢領(lǐng)域，讓包括民營企業(yè)在內(nèi)的各類主體都參與到科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合發(fā)展中來，持續(xù)提升制造業(yè)重點產(chǎn)業(yè)鏈韌性和安全水平。要統(tǒng)籌新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，培育壯大新質(zhì)生產(chǎn)力，打造一批新興支柱產(chǎn)業(yè)，保持并發(fā)揮好全國統(tǒng)一大市場、全要素資源調(diào)配和全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢。要堅決貫徹落實黨中央一攬子經(jīng)濟政策，總結(jié)2024年9月中共中央政治局會議部署一攬子增量政策的經(jīng)驗，不斷完善實施科技創(chuàng)新與設(shè)備更新、制造業(yè)開放與外資準入、產(chǎn)業(yè)鏈韌性提升等相關(guān)支持政策。

四、結(jié)語

“為國也，觀俗立法則治，察國事本則宜?！焙玫姆珊驼弑厝皇墙⒃趪樯缜槊袂榛A(chǔ)上的，否則即使頒布也無法很好施行。民營經(jīng)濟發(fā)展政策法治化為其高質(zhì)量發(fā)展筑牢制度根基，其創(chuàng)新制度與措施為制造業(yè)立法提供了寶貴借鑒。地方制造業(yè)立法也在積極探索促進措施，以推動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。在復(fù)雜的新形勢下，唯有以法治為引領(lǐng)，加快制造業(yè)促進立法，強化各類支持舉措，更好助力中國制造積微成著、行穩(wěn)致遠，加快實現(xiàn)從制造大國向制造強國的華麗轉(zhuǎn)身，為提升我國經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和綜合國力持續(xù)注入強勁動力。

（作者為中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院副研究員）責任編輯：馬莉莎