城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策

一、引言

習(xí)近平總書記深刻指出，“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路”。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要深入實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化[”，也是我們?cè)谥袊碌陌l(fā)展實(shí)際下做出新研究和得出新結(jié)論的基本依據(jù)。中國的常住人口城鎮(zhèn)化水平仍遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家 80% 的平均水平[2]通常認(rèn)為，城鎮(zhèn)化率從 30% 增加到 70% 的階段是經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的黃金時(shí)期。其中所蘊(yùn)含的是我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)大動(dòng)力。因此，研究城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展面臨的問題并提出有針對(duì)性的建議是十分重要的課題。

二、城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

（一）伴隨鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化率大幅度提升，但是城鎮(zhèn)化率增速放緩

我國社會(huì)生產(chǎn)能力實(shí)現(xiàn)了巨大發(fā)展，國內(nèi)生產(chǎn)總值居于世界第二位，我國的溫飽問題已基本解決，總體實(shí)現(xiàn)了小康水平，且在不久的將來將全面建成小康社會(huì)。與此同時(shí)，我國城鎮(zhèn)化率實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。如下表1所示：1991年我國的城鎮(zhèn)化率為 26.37% ，到2018年我國的城鎮(zhèn)化率為 59.58% 。城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)速度最高達(dá)到 17.25% ，最低增速為 1.14% 。尤其是東部沿海的城鎮(zhèn)化率在以飛快的速度發(fā)展，帶動(dòng)了我國整個(gè)城鎮(zhèn)化的巨變。京津冀、長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲這三大城市群，以 2.8% 的國土面積集中著 20% 的人口，貢獻(xiàn)了 35% 的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、貢獻(xiàn)了 3% 的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及參與國際經(jīng)濟(jì)合作與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵平臺(tái)[3-4]。我國的城鎮(zhèn)化在2000 年達(dá)到峰值，經(jīng)過了高速飛躍發(fā)展的階段，在隨后的10年保持 3% 以上的增速，進(jìn)入2014年之后，下降為 1.94% ，近年來城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)速度有所放緩。（見表1）

（二）大力推進(jìn)戶籍人口城鎮(zhèn)化率，但戶籍農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化率仍舊偏低

如表2所示，截至2016年，中國的戶籍人口城鎮(zhèn)化水平達(dá)到了 41.2% ，而常住人口的城鎮(zhèn)化率為57.4% 。差距為16個(gè)百分點(diǎn)，到2023年為止，我國的常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到 66.16% ，并且戶籍人口的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到 48.3%^[5] ，可見城鎮(zhèn)化在快速發(fā)展的同時(shí)，戶籍人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展顯得相對(duì)滯后，其不足 50% 的覆蓋率有待于進(jìn)一步提高。（見表2、表3）

按照正常速度發(fā)展，到2023年實(shí)現(xiàn) 66.16% 城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)后，在2035年實(shí)現(xiàn) 80% 的城鎮(zhèn)化覆蓋率已經(jīng)不是問題，更應(yīng)該注重城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，即在轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的同時(shí)，應(yīng)該注重提高轉(zhuǎn)移人口的工資待遇、消費(fèi)水平、社保支付水平、住房改善、隨遷子女就學(xué)保障等等，從而保證高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（三）城鎮(zhèn)化過程中，盡管農(nóng)民工總數(shù)不斷增長(zhǎng)，但其回流的趨勢(shì)卻愈加顯著

2017年農(nóng)民工總?cè)藬?shù)為28652萬，其中外出農(nóng)民工為17185萬，本地農(nóng)民工為11467萬。在外出農(nóng)民工中，進(jìn)城的農(nóng)民工人數(shù)為13710萬。如圖1所示，2009年一2015年農(nóng)民工總量增長(zhǎng)速度呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢(shì)，到2016、2017年這種下降趨勢(shì)有所緩和。從2010年開始，外出農(nóng)民工增速急速下滑，外出農(nóng)民工人數(shù)增加速度直至2016年有所緩和，在2017年外出就業(yè)農(nóng)民工人數(shù)增速開始增加。長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)可以看出農(nóng)民工外出務(wù)工的意愿有所下降，農(nóng)民工回流趨勢(shì)明顯。由此可知，隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的不斷深化，農(nóng)民工回流也將成為人口新常態(tài)的一個(gè)重要表現(xiàn)。大規(guī)模的回流將對(duì)中國當(dāng)前的區(qū)域格局和城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑帶來深遠(yuǎn)的影響

（四）新生代農(nóng)民工成為城鎮(zhèn)化吸納就業(yè)的主體，且農(nóng)民工工資繼續(xù)上漲

眾所周知，非國有企業(yè)是吸納農(nóng)民工就業(yè)的主要渠道，我國的2.8億農(nóng)民工大多數(shù)都聚集在非國有企業(yè)中，據(jù)調(diào)查這些農(nóng)民工的收人、社保等方面自2004年、2008年的“民工荒”“招工難”事件之后，有了較大的改善，2010年、2011年農(nóng)民工的收入增長(zhǎng)幅度分別高達(dá) 19.27% 與 21.24% ，即便在2013年、2014年其工資收入增幅放緩，仍舊在 11% 以上，最近的三年，農(nóng)民工的工資增長(zhǎng)速度仍舊保持在平均 7% 。但調(diào)查顯示，非國有企業(yè)仍舊存在著嚴(yán)重的延長(zhǎng)工時(shí)、拖欠工資、非規(guī)范用工等情況，農(nóng)民工在非國有企業(yè)享受各項(xiàng)福利、保險(xiǎn)、帶薪休假等待遇的情況就可想而知了。

伴隨著新生代農(nóng)民工成為農(nóng)民工主體，他們對(duì)生活質(zhì)量的追求、對(duì)工作環(huán)境、薪酬水平等要求會(huì)比老一代農(nóng)民工要求更高。

雖然農(nóng)民工工資有了較快較大的增長(zhǎng)幅度，并沒有再出現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，伴隨工資上漲的過程并未發(fā)生了農(nóng)民工的大規(guī)?；亓?，以及不間斷出現(xiàn)的“民工荒”與“招工難”等問題。

（五）城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程催生農(nóng)民工消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生結(jié)構(gòu)變化，已由生存型階段向發(fā)展型階段的轉(zhuǎn)變

隨著中國進(jìn)入發(fā)展型新階段，消費(fèi)需求有望進(jìn)入顯著增長(zhǎng)的時(shí)代。然而，由于全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，與投資和進(jìn)出口貿(mào)易相比，中國目前的消費(fèi)水平較低[7-8]由表4可知，2002年，最終消費(fèi)支出對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率55.6% ，到2016年最終消費(fèi)支出對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率增長(zhǎng)到 64.6% ；最終消費(fèi)支出對(duì)GDP的拉動(dòng)由2002年的5.1% 下降為2016年的 4.3% ，最終消費(fèi)支出的貢獻(xiàn)率緩慢增加，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)是下降的。同樣，2002年，投資對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率 39.8% ，到2016年投資對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率增長(zhǎng)到 42.2% ；投資對(duì)GDP的拉動(dòng)由2002年的 3.6% 下降為2016年的 2.8% ，投資的貢獻(xiàn)率緩慢增加，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)是下降的?？傮w而言，投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)大于消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，消費(fèi)占比的下降證明我國居民在其他方面需求有所增長(zhǎng)，逐步顯現(xiàn)出脫離生存階段轉(zhuǎn)向更高層級(jí)、更美好生活訴求的追尋。

以上信息均說明，伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻的變化，其吃穿等基本生活支出在居民消費(fèi)支付中有所下降，而住房、教育、文化、娛樂以及醫(yī)療保健等方面的支出在消費(fèi)總支出的比重連年增加。

三、城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策

（一）非國有企業(yè)要改變傳統(tǒng)的管理模式，以人為核心

非國有企業(yè)著力提高農(nóng)民工的薪酬待遇、切實(shí)保證勞動(dòng)合同規(guī)范實(shí)施、全面為農(nóng)民工提供社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)行人性化激勵(lì)，使得農(nóng)民工可以體面就業(yè)，增加其在城市的歸屬感。并注重對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)技能與職業(yè)熟練程度方面的積累，提升農(nóng)民工的人力資本存量。只有用長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展眼光幫助這些農(nóng)民工變得有實(shí)力、有能力愿意留、留得下、留得住，才能真正加快戶籍人口城鎮(zhèn)化率的發(fā)展，同時(shí)以此助推農(nóng)民工市民化工程，從而助推城鎮(zhèn)化向著縱深發(fā)展。

（二）承認(rèn)并尊重農(nóng)民工對(duì)城市的貢獻(xiàn)，用貢獻(xiàn)年限激勵(lì)和吸引農(nóng)民工落戶

只有實(shí)現(xiàn)了真正農(nóng)民工進(jìn)城、有戶籍，才能更快更好地助推城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的其他指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，戶籍制度改革勢(shì)在必行，刻不容緩。各個(gè)地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源和政府的政策，在完成建立統(tǒng)一大市場(chǎng)的過程中，把戶籍制度改革作為建立人力資源統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要指標(biāo)來考核與完成，并解除戶籍與就業(yè)、買房、子女就學(xué)的關(guān)聯(lián)，利用農(nóng)民工在城市的工作年限作為一個(gè)新的留人、激勵(lì)人的政策，重點(diǎn)考慮其在城市的貢獻(xiàn)來激勵(lì)農(nóng)民工落戶意愿和增加其落戶概率。

（三）加強(qiáng)就業(yè)保障制度建設(shè)，重點(diǎn)考慮新老兩代農(nóng)民工的需求差異

當(dāng)前進(jìn)城的農(nóng)民工大部分在40歲及以上，多年的打拼，身體狀況堪憂，其養(yǎng)老需求也日益增加。而新生代農(nóng)民工更加年輕化、個(gè)性化、時(shí)尚化，還不存在過重的養(yǎng)家、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。這兩代人在城市的生存需求、發(fā)展需求已經(jīng)走向多樣化和異質(zhì)性，政府在制定就業(yè)制度的時(shí)候，重點(diǎn)考慮其如何滿足不同代際群體的真實(shí)需求。建議針對(duì)老一代農(nóng)民工，重點(diǎn)做好醫(yī)療保險(xiǎn)銜接、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋等系列制度性問題；針對(duì)年輕一代農(nóng)民工，則應(yīng)更加重視勞動(dòng)保護(hù)和勞動(dòng)和諧關(guān)系維護(hù)的方面的制度政策等。

（四）重視舉家遷移農(nóng)民工的訴求，與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)公共服務(wù)均等化

要想使得戶籍人口城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)化同步高質(zhì)量發(fā)展，還要重視舉家遷移成為趨勢(shì)，了解其舉家遷移人群的特點(diǎn)，考慮農(nóng)民工舉家遷移的成本、子女就學(xué)、老人就醫(yī)等實(shí)際困難，應(yīng)出臺(tái)有利于農(nóng)民工舉家遷移的惠民政策，公共服務(wù)與時(shí)俱進(jìn)，考慮一攬子計(jì)劃幫助其實(shí)現(xiàn)舉家遷移。繼續(xù)改革在就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、買房、住房等方面存在的低效率政策，提升公共服務(wù)效率和質(zhì)量，真正做到想農(nóng)民工所想、急農(nóng)民工所急，為農(nóng)民工辦實(shí)事、暖人心。讓農(nóng)民工整個(gè)家庭能融入城市，增加其舉家留城的概率，只有這樣，才能快速實(shí)現(xiàn)戶籍人口城鎮(zhèn)化率的發(fā)展，為城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展做好鋪墊。

四、結(jié)論

總之，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程所隱含的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力巨大。但存在如下問題：一是城鎮(zhèn)化率增速放緩；二是戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍舊偏低；三是城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)移主體農(nóng)民工，其總量增加但回流趨勢(shì)明顯，這就有可能降低人口城鎮(zhèn)化速度；四是城鎮(zhèn)化吸納就業(yè)的主體非國有企業(yè)在吸納農(nóng)民工的過程中，新生代農(nóng)民工成為主體且工資連續(xù)上漲，這給非國有企業(yè)帶來管理挑戰(zhàn)和成本壓力；五是伴隨城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化中的主體農(nóng)民工，其消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，已由生存型階段向發(fā)展型階段的轉(zhuǎn)變。鑒于城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中面臨的挑戰(zhàn)，本文提出非國有企業(yè)要改變傳統(tǒng)的管理模式，以人為核心，建立合理的工資增長(zhǎng)機(jī)制并重視新生代農(nóng)民工的管理、激勵(lì)；地方政府要承認(rèn)并尊重農(nóng)民工對(duì)城市的貢獻(xiàn)，用貢獻(xiàn)年限激勵(lì)和吸引農(nóng)民工落戶；加強(qiáng)就業(yè)保障制度建設(shè)時(shí)，重點(diǎn)考慮新老兩代農(nóng)民工的需求差異。既重視舉家遷移農(nóng)民工的訴求，又與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)公共服務(wù)均等化。

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本文得到以下項(xiàng)目支持：山西省社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)課題“高質(zhì)量發(fā)展下山西中小微企業(yè)勞動(dòng)質(zhì)量提升研究”（SSKLZDKT2021081）；山西省社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)科研課題“山西省城鄉(xiāng)一體化建設(shè)指標(biāo)體系研究”（KYTJ[2021]003）；2021年度山西省科技戰(zhàn)略研究專項(xiàng)課題“三次產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展背景下山西省強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新運(yùn)用對(duì)策研究”（202104031402127）；2021年度晉中學(xué)院“1331工程”學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)（資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)jzxyxscxtd202104）。

（作者系晉中學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系副教授）