新時(shí)期甘肅省預(yù)算績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置芻議

Discussion on the Standardization of Budget Performance Indicators in Gansu Province in the NewEra

ZHANG Wen-bo （Gansu Institute of Standardization）

Abstract：Asan important criterion to measure the effectof theuseof budget funds，the standardizationof budget performance indicators is the basis and technical support for promoting the al-round implementationof budget performance management.TheCPC Central Commitee and the State Council have issued the Opinions onthe Allround Implementationof BudgetperformanceManagement.Forthe improvementof the standardssystemof budget performance，the Opinions clearly points out：“Financial departments at all levelsshould establish and improve the common performance indicator framework that combines quantitative and qualitative aspects，and the competent authorities of various industries should speedupthe constructionofcore performance indicators and standard systems respectivelyfordifferentindustries，feldsandlayers.”Theimportanceofstandardizingthesetingofbudgetperformance indicators in financial work isobvious.Combined with the actual situationof workandthedocuments issued by the central governmentand Gansu province forbudget performance，this paperdiscusses issues offour aspects：the problems existinginthesetingofbudgetperformanceindicators in Gansu，theconstructionof standardized settingof budget performanceindicators in Gansu，thedifculties instandardizing the setingofbudget performance indicators in Gansu， and the optimization countermeasures for standardized setting of budget performance indicators in Gansu.

Keywords：budget performance，budget performance indicator，standardized setting

0 引言

推進(jìn)預(yù)算績效管理，不斷強(qiáng)調(diào)和重視預(yù)算績效的必要性和重要性。標(biāo)準(zhǔn)作為基礎(chǔ)性制度，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)管理中起到指導(dǎo)和規(guī)范作用。我國對(duì)預(yù)算近年來，從國家層面到各級(jí)政府部門都在大力績效標(biāo)準(zhǔn)化先后出臺(tái)了一系列的制度規(guī)范。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出“健全共性的績效指標(biāo)框架和分行業(yè)領(lǐng)域的績效指標(biāo)體系，推動(dòng)預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、程序規(guī)范、方法合理、結(jié)果可信”；黨的十九大明確提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”；國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》提出“推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，建立國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系”。這些政策文件都對(duì)預(yù)算績效的標(biāo)準(zhǔn)化提出了明確的要求。在預(yù)算績效管理中，績效指標(biāo)是基礎(chǔ)性要素，推進(jìn)績效指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置是推進(jìn)全面預(yù)算管理的必要條件。

1甘肅省預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置存在的問題

1.1績效指標(biāo)定義有待進(jìn)一步明確

《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》指出“績效目標(biāo)是指財(cái)政預(yù)算資金計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果；績效指標(biāo)是對(duì)績效目標(biāo)的細(xì)化和量化描述”。大多數(shù)人對(duì)績效概念的理解容易出現(xiàn)偏差，比如“實(shí)際工作時(shí)間”“資產(chǎn)購買數(shù)量”等這些指標(biāo)經(jīng)常被預(yù)算單位當(dāng)作產(chǎn)出指標(biāo)中的數(shù)量指標(biāo)使用，但這些指標(biāo)從本質(zhì)上來說是為了完成項(xiàng)目需要投入的成本，應(yīng)該作為成本指標(biāo)使用，而產(chǎn)出指標(biāo)中的數(shù)量指標(biāo)是指預(yù)算資金預(yù)期需要提供或者產(chǎn)出的公共產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量。各預(yù)算單位填報(bào)預(yù)算績效時(shí)對(duì)績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的選擇存在舉棋不定的情況。出現(xiàn)這種情況的原因是大多數(shù)預(yù)算單位對(duì)績效的重視程度不足，財(cái)務(wù)人員和項(xiàng)目人員對(duì)績效的學(xué)習(xí)不夠深入，選擇的績效指標(biāo)大多與績效目標(biāo)不匹配，沒有完整準(zhǔn)確反映項(xiàng)目的產(chǎn)出與投入，發(fā)揮不了績效評(píng)價(jià)的優(yōu)勢(shì)作用。

1.2績效指標(biāo)設(shè)置未融合長期規(guī)劃

績效指標(biāo)是對(duì)績效目標(biāo)的量化和細(xì)化，大多數(shù)預(yù)算單位在填報(bào)預(yù)算績效目標(biāo)時(shí)，往往考慮預(yù)算資金短期內(nèi)的績效目標(biāo)或者項(xiàng)目規(guī)劃。通常情況下，大多數(shù)預(yù)算單位根據(jù)當(dāng)年預(yù)算資金執(zhí)行情況或項(xiàng)目進(jìn)展情況填報(bào)下一年度預(yù)算，預(yù)算資金或項(xiàng)目的中長期規(guī)劃還有欠缺。因此績效指標(biāo)不能完全反映項(xiàng)目的實(shí)際產(chǎn)出，甚至出現(xiàn)與預(yù)算單位職能或者定位不相符的情況。一方面，以這種方式設(shè)定的績效指標(biāo)不能對(duì)單位或項(xiàng)目的發(fā)展起到積極的引領(lǐng)作用；另一方面，無法支撐上級(jí)部門或財(cái)政部門對(duì)預(yù)算資金使用效果做出客觀的評(píng)價(jià)，績效評(píng)價(jià)的效果大打折扣。

1.3績效指標(biāo)設(shè)置不合理

部分預(yù)算單位在設(shè)定績效指標(biāo)時(shí)與項(xiàng)目具體工作目標(biāo)存在偏差，這與預(yù)算單位長期形成的工作慣性密切相關(guān)。預(yù)算單位往往重視預(yù)算資金的執(zhí)行完成率，但忽視了預(yù)算資金支出的效果評(píng)價(jià)。另外，績效指標(biāo)的設(shè)置往往與項(xiàng)目具體工作密切相關(guān)，但目前多數(shù)預(yù)算單位在績效指標(biāo)的填報(bào)和報(bào)告過程中，由財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)績效指標(biāo)的填報(bào)和報(bào)告，項(xiàng)目人員很少參與績效指標(biāo)的填報(bào)和報(bào)告，導(dǎo)致績效指標(biāo)設(shè)置不合理。

2甘肅省預(yù)算績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置的 構(gòu)建

2.1前期制度建設(shè)

甘肅省財(cái)政廳于2014年印發(fā)《甘肅省省級(jí)預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》，明確績效目標(biāo)編制的管理職責(zé)、編制規(guī)范、編制依據(jù)和編制要求等內(nèi)容，明確績效目標(biāo)編制責(zé)任主體：財(cái)政部門是績效目標(biāo)管理的綜合部門，預(yù)算部門是績效目標(biāo)管理的責(zé)任主體。此外，甘肅省財(cái)政廳于2020年出臺(tái)《甘肅省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)〈甘肅省省級(jí)預(yù)算績效管理辦法〉等6個(gè)辦法和規(guī)程的通知》（甘財(cái)績[2020]5號(hào)），對(duì)預(yù)算績效指標(biāo)做出明確的闡述，即績效指標(biāo)應(yīng)與績效目標(biāo)對(duì)應(yīng)一致、突出重點(diǎn)、系統(tǒng)全面以及便于考核，并提出績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)要專項(xiàng)化。

2.2預(yù)算績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置原則

預(yù)算績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置要堅(jiān)持可量化性、結(jié)果導(dǎo)向性、相關(guān)性和合理性原則，具體是指績效指標(biāo)要從數(shù)量、質(zhì)量和效益三方面對(duì)績效目標(biāo)進(jìn)行量化和細(xì)化；績效指標(biāo)要以結(jié)果為導(dǎo)向，選擇目的性強(qiáng)和說服力大的指標(biāo)；績效指標(biāo)要與部門（單位）職能相關(guān)，與預(yù)算資金使用方向和支出范圍相關(guān)；績效指標(biāo)值的設(shè)定要與預(yù)算金額相匹配。此外，對(duì)于共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)要采取不同的標(biāo)準(zhǔn)化原則，即“共性指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化、個(gè)性指標(biāo)規(guī)范化”

2.3預(yù)算績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置方法

目前，從國家層面尚未出臺(tái)統(tǒng)一性的指導(dǎo)文件規(guī)范預(yù)算績效指標(biāo)的設(shè)置，績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定要從“定性”和“定量”兩方面綜合考慮，首先“定性”：一是項(xiàng)目績效指標(biāo)要依據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)、功能特性和支出總體目標(biāo)等方面提煉項(xiàng)目績效指標(biāo)。二是部門（單位）整體支出績效指標(biāo)要依據(jù)部門（單位）職能、中長期規(guī)劃或年度計(jì)劃、總體目標(biāo)等方面提煉部門（單位）整體支出績效指標(biāo)。其次“定量”：設(shè)定績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值通常是參考政策標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、部門標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)等數(shù)據(jù)，對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算績效指標(biāo)要根據(jù)項(xiàng)目種類有所區(qū)分，一是針對(duì)新增項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目資料結(jié)合政策標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、部門標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)績效指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值綜合設(shè)定；二是針對(duì)經(jīng)常性項(xiàng)目，且項(xiàng)目未發(fā)生重大改變，可選擇歷史標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值。對(duì)于預(yù)算單位整體績效指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值通常是參照部門標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)等數(shù)據(jù)設(shè)定。

2.4預(yù)算績效指標(biāo)體系總體框架

績效指標(biāo)體系的構(gòu)建是績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置的前提條件，甘肅預(yù)算績效指標(biāo)體系總體框架設(shè)想如圖1所示[]。該體系一方面明確了績效指標(biāo)體系構(gòu)建的主體單位，由政府牽頭，其中共性指標(biāo)體系由財(cái)政部門健全，個(gè)性指標(biāo)由預(yù)算單位完善。另一方面明晰了績效指標(biāo)體系建設(shè)的具體內(nèi)容，即項(xiàng)目支出和部門（單位）整體支出績效指標(biāo)是根據(jù)政府收支分類科目中的支出功能分類，分行業(yè)、分領(lǐng)域的從產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)這三類指標(biāo)展開體系構(gòu)建。

2.5預(yù)算績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)置

部門（單位）整體支出績效指標(biāo)和項(xiàng)目支出績效指標(biāo)的共性指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)置詳見表2和表3。

3甘肅省預(yù)算績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置的難點(diǎn)

財(cái)政預(yù)算資金涉及面廣、政策和項(xiàng)目各有其特點(diǎn)、績效評(píng)價(jià)層次多等原因?qū)е驴冃е笜?biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置專業(yè)性強(qiáng)且難度大，具體分析，績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置的難點(diǎn)主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面。

3.1績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化量化難度大

績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值是對(duì)績效指標(biāo)的統(tǒng)一量化，建設(shè)一套客觀、公正、全面的績效標(biāo)準(zhǔn)是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。主要原因：其一是單位職能不同，政策和項(xiàng)目特點(diǎn)、背景和側(cè)重點(diǎn)不同，績效指標(biāo)很難全面標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一，共性指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化量化難度較小，尚可實(shí)現(xiàn)，但是個(gè)性化指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化量化則很困難。其二是因?yàn)榭冃е笜?biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置一般是參照歷史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)或項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃，但由于經(jīng)驗(yàn)的不足以及信息技術(shù)的不完善，同類指標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)和地方標(biāo)準(zhǔn)等數(shù)據(jù)難以獲取，各預(yù)算單位的績效指標(biāo)難以匯總，績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置有難度。其三是因?yàn)樾б嫘椭笜?biāo)難以標(biāo)準(zhǔn)化量化，查看各預(yù)算單位填報(bào)的績效報(bào)告，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)預(yù)算單位偏向于采用一些宏觀且主觀性強(qiáng)的績效指標(biāo)，這些指標(biāo)難以標(biāo)準(zhǔn)化量化。

3.2績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性欠缺

績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置需要財(cái)政部門和各預(yù)算單位共同參與制定，績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置關(guān)鍵的一點(diǎn)是需要財(cái)政部門和各預(yù)算單位都共同認(rèn)可預(yù)算績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值設(shè)置的科學(xué)性與合理性[2]。目前績效指標(biāo)的設(shè)置缺乏科學(xué)性，一是在實(shí)際工作中，績效指標(biāo)的設(shè)置通常是由財(cái)務(wù)人員編制，缺少項(xiàng)目人員的參與。大多數(shù)單位存在業(yè)財(cái)融合不深的問題，財(cái)務(wù)人員不清楚項(xiàng)目具體情況，項(xiàng)目人員對(duì)績效了解不足，存在信息不對(duì)稱問題。即使是績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)制定，也都由財(cái)政部門和各預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員參與制定，這就導(dǎo)致績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定缺乏科學(xué)性。二是績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定是財(cái)政廳部門主導(dǎo)，各預(yù)算單位參與制定。由于雙方職能不同，財(cái)政廳部門傾向于設(shè)置較高的績效目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值，保證財(cái)政資金發(fā)揮最大的效益，而預(yù)算單位傾向于設(shè)置較低的績效目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值，降低預(yù)期實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的難度。在這個(gè)雙方博弈的環(huán)節(jié)中，制定一套雙方都認(rèn)可的、科學(xué)的績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)難度較大。

4預(yù)算績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置的優(yōu)化對(duì)策

4.1加強(qiáng)頂層制度建設(shè)

目前我國對(duì)于績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置沒有統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件，全國大部分省份只是出臺(tái)了相應(yīng)的預(yù)算績效管理辦法，只有少部分省份制定了績效標(biāo)準(zhǔn)體系，缺少對(duì)分行業(yè)、分領(lǐng)域績效標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性指導(dǎo)文件[3]。因此我國需要加強(qiáng)頂層制度的設(shè)計(jì)，對(duì)各省已經(jīng)發(fā)布的“分行業(yè)、分領(lǐng)域績效指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系”進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，形成具有可比性的績效指標(biāo)體系。

4.2借助“大數(shù)據(jù)”技術(shù)助力績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置

績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定，首先需要數(shù)據(jù)的支撐。指標(biāo)分為共性指標(biāo)和個(gè)性化指標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)值設(shè)定過程中引入大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)。一方面我們可以匯總統(tǒng)計(jì)各預(yù)算單位所使用的指標(biāo)。過去用傳統(tǒng)技術(shù)手段難以識(shí)別、獲取的績效信息和其他地區(qū)績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值、歷史值、經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)等參考數(shù)據(jù)，現(xiàn)在可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行組織利用4，在數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上對(duì)共性指標(biāo)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化、個(gè)性化指標(biāo)的設(shè)置規(guī)范化。另一方面從數(shù)據(jù)共享角度出發(fā)，我們也可以構(gòu)建橫向和縱向可比的績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值，提高不同部門、不同地區(qū)之間績效評(píng)價(jià)的可比性。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建績效目標(biāo)和績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值大數(shù)據(jù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)庫實(shí)行動(dòng)態(tài)化調(diào)整，不僅提高了績效編制的質(zhì)量，也提高了績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的實(shí)踐性應(yīng)用。目前，甘肅省財(cái)政部門使用的大數(shù)據(jù)工具主要是預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)。將預(yù)算績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值融入該系統(tǒng)中，將很大程度地推進(jìn)預(yù)算績效的執(zhí)行與管理。

4.3匯聚多方力量助力預(yù)算績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置

預(yù)算績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置過程中需要考慮業(yè)財(cái)融合，需要各行業(yè)專家與財(cái)政人員共同深度參與[2]，可以借助專家?guī)?，按照?cái)政人員、專家和各部門財(cái)務(wù)人員的模式組成工作小組共同參與指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置的制定。績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置要把握指標(biāo)科學(xué)性的原則，需要經(jīng)過科學(xué)的論證和反復(fù)地推敲，保證績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置的客觀性和完整性。

5結(jié)語

預(yù)算績效管理是一個(gè)閉環(huán)管理的全過程，績效指標(biāo)作為預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，其標(biāo)準(zhǔn)化程度決定了預(yù)算績效管理的質(zhì)量?？冃е笜?biāo)的選取和填寫不僅決定了績效目標(biāo)監(jiān)測(cè)的真實(shí)性，還直接決定了績效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和公正性。全面實(shí)施預(yù)算績效管理的前提是構(gòu)建科學(xué)合理、詳細(xì)可量化、可比較、動(dòng)態(tài)調(diào)整、與績效目標(biāo)相適應(yīng)、定性與定量相結(jié)合的績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化體系。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介

張文波，管理學(xué)學(xué)士，會(huì)計(jì)師，研究方向?yàn)樨?cái)會(huì)領(lǐng)域課題的標(biāo)準(zhǔn)化。

（責(zé)任編輯：張佩玉）