民營經(jīng)濟促進法地方立法研究

黨的二十大報告指出要堅持“兩個毫不動搖”，強調(diào)要“優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境，依法保護民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益，促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大”。2025年5月20日，我國第一部關(guān)于民營經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性法律- 《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法》正式開始施行。

近年來，黑龍江、山東、廣州等14個省、市已進行了民營經(jīng)濟的地方立法嘗試。以現(xiàn)有地方立法文本進行分析，可為后續(xù)地方制定具有地方特色的條例提供有益借鑒。

我國民營經(jīng)濟地方立法的梳理與考察

以“民營經(jīng)濟”“民營企業(yè)\"等為關(guān)鍵詞檢索可以發(fā)現(xiàn)，我國第一個制定民營經(jīng)濟促進條例的市是合肥市，于2013年7月制定，2013年9月正式實施。浙江是全國最先在省域?qū)用嬷贫駹I經(jīng)濟促進條例的地方，于2020年1月頒布，2020年2月正式實施。昆明則是西部率先制定促進民營經(jīng)濟發(fā)展地方性法規(guī)的地方。總的來說，地方性法規(guī)呈現(xiàn)以下特點：

促進型立法屬性

促進型立法具有倡導(dǎo)政府主導(dǎo)下的社會參與、強調(diào)政府的服務(wù)功能、義務(wù)性規(guī)范較少等特征，其主旨是促進基礎(chǔ)、薄弱產(chǎn)業(yè)或事業(yè)的發(fā)展，如中小企業(yè)促進法、循環(huán)經(jīng)濟促進法、促進科技成果轉(zhuǎn)化法。

從條例名稱來看，14部民營經(jīng)濟地方條例均是用到“民營經(jīng)濟發(fā)展促進\"“民營經(jīng)濟促進\"等作為名稱。從法規(guī)中的立法目的條款來看，所有條例都有“為了依法保護民營經(jīng)濟組織合法權(quán)益，優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，促進民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”等相關(guān)表述。

章節(jié)要素齊全

梳理發(fā)現(xiàn)，14部民營經(jīng)濟地方立法的體例結(jié)構(gòu)絕大部分采用“總則一分則一附則”的形式，只有煙臺、撫順和昆明3個地方的條例未分篇章，但是實質(zhì)內(nèi)容上還是按照“總則一分則一附則\"的模式制定的。

不管是分章節(jié)還是未分章節(jié)的文本，立法思路幾乎都按照“總體原則一行為方式一行為后果\"的模式展開，在第一部分都規(guī)定立法目的、適用范圍及概念界定、工作原則、各級政府的職責(zé)分工等內(nèi)容；之后則圍繞民營經(jīng)濟促進的具體事項展開，包含要素保障、服務(wù)保障及法律保障等方面；最后，對促進及參與主體“法律責(zé)任\"進行規(guī)定。

總體而言，這14部民營經(jīng)濟地方立法在章節(jié)體例設(shè)置方面均追求了要素齊全。

地域分布不均衡

梳理發(fā)現(xiàn)，民營經(jīng)濟地方立法存在東部和中西部、南方和北方區(qū)域分布不均衡的情況。

首先，東部制定有民營經(jīng)濟促進條例的省、市明顯多于中西部。中部有山西省和安徽的合肥市，西部有內(nèi)蒙古的鄂爾多斯市和云南的昆明市，其余9個省、市全部為東部地區(qū)。

其次，北方制定有民營經(jīng)濟促進條例的省、市明顯多于南方。南方的省、市，有浙江、昆明、合肥、廣州和珠海，其余9個省、市均為北方。這主要是由于中西部地區(qū)市場化進程略顯滯后。相比南方，北方地區(qū)的市場化進程也相對滯后些，所以北方的促進型立法相較南方更多。

我國民營經(jīng)濟地方立法存在的問題

適用范圍有待統(tǒng)一

在這些條例中，除山西、煙臺以及鄂爾多斯未對適用范圍進行規(guī)定外，其余都對適用范圍進行了規(guī)定。主要包括兩類，一類是對“民營經(jīng)濟組織\"內(nèi)涵進行規(guī)定，另一類是對“民營經(jīng)濟”的內(nèi)涵進行規(guī)定?？傮w而言以“當(dāng)?shù)貐^(qū)域 + 投資主體 + 組織類型\"的模式進行規(guī)定。

通過分析發(fā)現(xiàn)，這些條例對適用范圍的規(guī)定主要有三方面差異，一是對于集體所有的經(jīng)濟組織是否應(yīng)當(dāng)納入民營經(jīng)濟組織的范疇。二是對于是否應(yīng)當(dāng)將適用的范圍限定在本區(qū)域內(nèi)設(shè)立、開展投資和經(jīng)營的組織。三是對經(jīng)濟組織的列舉式規(guī)定是否合理。

地方特色不明顯

14部條例的地方特色還不夠突出，它們在諸多內(nèi)容上很相似。

如法律責(zé)任部分：一般都是先提出“違反本條例規(guī)定，法律、行政法規(guī)已有法律責(zé)任規(guī)定的，從其規(guī)定?！本o接著籠統(tǒng)性規(guī)定“國家工作人員在民營經(jīng)濟發(fā)展促進工作中，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。\"此外，就是對于“民營經(jīng)濟組織采取欺詐手段騙取享受本市規(guī)定的優(yōu)惠政策的”法律責(zé)任進行規(guī)定。只有廣州的條例獨創(chuàng)性地對“故意抹黑民營經(jīng)濟組織的”進行法律責(zé)任規(guī)定。

不僅如此，廣州的條例還包含有“將每年11月第一周確定為民營經(jīng)濟服務(wù)周，各級政府與相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)舉辦宣傳、服務(wù)活動\"等特色內(nèi)容。

實質(zhì)性條款不多

作為促進型立法，這些條例多為倡導(dǎo)性條款，而具體能夠規(guī)定義務(wù)和責(zé)任的實質(zhì)性條款較少。

首先，這些民營經(jīng)濟地方條例大量使用“提供\"“推進\"“推動\"“保障\"\"協(xié)助\"\"鼓勵”“支持\"“表彰\"“引導(dǎo)\"等詞語。

其次，從法律責(zé)任條款的數(shù)量看，14個地方性法規(guī)文本中對法律責(zé)任規(guī)定較少。比如煙臺，就只簡單規(guī)定了“違反本條例規(guī)定，國家工作人員在民營經(jīng)濟促進工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任…\"這樣的條款可操作性不強。

最后，條例的確定性責(zé)任條款較少，多為準(zhǔn)用性責(zé)任條款。例如，《廣州市支持民營經(jīng)濟發(fā)展條例》第三十八條的“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任\"和第三十九條“由有關(guān)部門責(zé)令改正，依法追究法律責(zé)任\"的表述，內(nèi)容不夠直接具體。

立法技術(shù)不規(guī)范

一是法規(guī)目錄設(shè)置不規(guī)范。營口、遼陽、合肥、珠海、山東、浙江有設(shè)置目錄，其余均未設(shè)置目錄。

二是特定名詞表述不規(guī)范。如“地方金融管理部門\"“市、縣（市、區(qū)）人民政府工業(yè)和信息化部門”等。

三是標(biāo)點符號和連詞使用不夠規(guī)范。

四是條款之間設(shè)置不合理。如，《合肥市促進民營經(jīng)濟發(fā)展條例》第三十五條第一款\"建立對民營企業(yè)的容錯機制\"與第二款\"市、縣（市）區(qū)人民政府有關(guān)部門在行政執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)依法保護民營企業(yè)的合法權(quán)益”兩款內(nèi)容關(guān)聯(lián)度較小，不應(yīng)當(dāng)在同一條中。

相關(guān)配套辦法不足

地方性法規(guī)的實施需要政府出臺相應(yīng)的實施細(xì)則等來落實落地。對于民營經(jīng)濟而言，各地政府出臺規(guī)章數(shù)量并不少，但是專門針對條例而制定實施細(xì)則的較少。據(jù)不完全統(tǒng)計，14部條例中只有合肥、撫順、營口制定有實施細(xì)則。

此外，這些實施細(xì)則對條例的具體細(xì)化程度還不夠。如，營口市出臺的《營口市促進民營經(jīng)濟發(fā)展條例實施細(xì)則》，還有與原條例一模一樣的條款。

我國民營經(jīng)濟地方立法的完善路徑

統(tǒng)一適用范圍內(nèi)涵

各個地方立法中對于民營經(jīng)濟適用范圍的規(guī)定未統(tǒng)一。

在對范圍進行規(guī)定時，首先要避免將政治概念納人其中，法律概念與政治概念應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。不能將私營經(jīng)濟等政治概念納入。其次，有必要將范圍精準(zhǔn)化，將適用范圍限定在本區(qū)域內(nèi)的企業(yè)。此外，應(yīng)該將集體經(jīng)濟組織納人民營經(jīng)濟促進條例的適用范圍內(nèi)。

增強制度創(chuàng)制性

“地方立法特色的體現(xiàn)，應(yīng)以地方的實際問題為導(dǎo)向，即反映地方的特殊性，契合地方實際，解決地方問題。\"這需要地方立法增強創(chuàng)制性，在不抵觸上位法或上位規(guī)定的前提下，制定一些符合本地實際需求的新制度。

一是推進章節(jié)體例設(shè)置上的創(chuàng)新。不一定都采取五至八章的體例，可按照平等準(zhǔn)入、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、權(quán)益保護、法律責(zé)任的模式來排布，也可以嘗試從行政機關(guān)角度，按照不同促進主體來排布。

二是緊扣最新時代發(fā)展的前沿進行立法規(guī)定。如《廣州市支持民營經(jīng)濟發(fā)展條例》第十二條規(guī)定“探索將碳排放權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)等環(huán)境權(quán)益納入融資質(zhì)押擔(dān)保范圍?！?/p>

三是要結(jié)合地方特色創(chuàng)新，如《廣州市支持民營經(jīng)濟發(fā)展條例》第二十二條規(guī)定“廣州商務(wù)部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門支持民營經(jīng)濟組織利用中國進出口商品交易會等境內(nèi)外各種展會資源推動民營經(jīng)濟組織加強與香港、澳門以及國際知名高等院校、科研機構(gòu)合作。”

提高實質(zhì)性條款比重

實質(zhì)性條款提供了具體的行為標(biāo)準(zhǔn)和法律后果，具有較強的可操作性和規(guī)范性。在地方立法中，應(yīng)當(dāng)擴大實質(zhì)性條款占比。

一是減少“可以\"等詞語，多用“應(yīng)當(dāng)”等詞語。如《合肥市促進民營經(jīng)濟發(fā)展條例》第二十六條第三款“對于政府和社會資本合作的項目，該項目收入無法覆蓋成本和收益但社會效益較好的，市、縣（市）區(qū)人民政府可以給予補貼?！边@里用“可以”表示，僅起到倡導(dǎo)性鼓勵性作用。

二是減少“有關(guān)部門”，多用“具體部門\"或者“主管部門”。

三是減少“鼓勵、支持\"等詞語。如《煙臺市民營經(jīng)濟促進條例》第二十四條第四款“鼓勵和支持高等院校、科研機構(gòu)、職業(yè)學(xué)校、中介機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會為民營經(jīng)濟組織培養(yǎng)經(jīng)營管理人才、專業(yè)技術(shù)人才和專業(yè)技能人才。\"針對其中的“鼓勵”一詞，可以明確“鼓勵\"的相關(guān)的激勵措施，增強條款的可操作性、執(zhí)行性。

四是對某些行為條款進行列舉式細(xì)化規(guī)定。這些條例多只是從一般意義上規(guī)定“政府工作人員禁止不作為、亂作為、互相推諉等，否則會受到處分或者刑法處罰。\"但是對于具體哪些行為、哪些事項會受到處罰規(guī)定不夠具體。

嚴(yán)格立法程序和規(guī)范

首先，在立法起草階段，牽頭起草部門可以提前邀請常委會法工委和省司法廳等專業(yè)部門介人指導(dǎo)。

其次，在立法審查階段，要嚴(yán)格履行審查程序，開展調(diào)查研究、征求各方意見、組織專家論證、協(xié)調(diào)分歧意見。立法起草部門應(yīng)當(dāng)召集不同單位、不同行業(yè)和不同社會階層的組織或個人進行立法聽證，還要面向全社會征求意見。

最后，立法評估和法律法規(guī)的修改、廢止和解釋工作是立法的重要組成部分。立法機關(guān)應(yīng)該密切關(guān)注立法的實施情況，有意識、有計劃、有目的收集法律法規(guī)運行過程中存在的問題和意見，定期做好立法評估工作。

加強配套辦法保障

可以在條例中明確指出應(yīng)當(dāng)制定和完善的相關(guān)制度和細(xì)則。如山西省提出“縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)完善民營企業(yè)職稱評審工作制度，明確職稱評審標(biāo)準(zhǔn)。”

此外，對于條例中未明確指出應(yīng)當(dāng)制定的制度，也需要根據(jù)條例的內(nèi)容制定相關(guān)的配套辦法。例如，浙江省杭州市政府制定《市屬國有企業(yè)混合所有制改革操作指引》，支持和鼓勵民營資本依法參與國有企業(yè)混合所有制改革以及充許民營資本控股；制定《杭州市公共數(shù)據(jù)開放管理暫行辦法》，確保民營企業(yè)在數(shù)據(jù)資源等資源要素配置中享受公平待遇。

（作者單位：重慶市渝北區(qū)委黨校）

編輯 張英 美編 周子朝

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