中國(guó)不同城市非道路移動(dòng)機(jī)械低排放控制區(qū)政策研究

文章編號(hào)：1674-6139（2025)06-0010-06

中圖分類號(hào)：X321文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

Research on Low Emission Control Zones Policy for Non-Road Mobile Machinery in Different Cities of China

Yang Tao，Ma Chenggong，Zhang Fan（ChinaAutomotive TechnologyResearch Center Co.Ltd.，Beijing10O176，China）

Abstract:Basedonthecombingofthepolicycontentsonlowemisioncontrolzonesfornon-roadmobilemachineryindiferentcit iesinChina，tissudydscuesteurntstatusoftheolcyinforaspctsiplmentatiooendclasficatofool as，emisionsandardsndtyesofontroledmachineryndpeformanceadregulatorymechansms.Inthefaceoftetrendfhte ningairqualityontrolallocalitissouldontiuetopromoteteegistratioofonoadobilemacineryodesinthefutuesu ringtheaccuracdctiessofteegstatiofoatiosedooalevelontaraceiti，teato tificallyandrallfielowisiocontrolzoandearlspecifetesofachirytoegulatdAdditioallyosid erationshouldbeiventointroducingrelevantfinancialandfscalsuportoliciestopromotetendevelopmentofonoadobile machinery and reduce pollutant emissions.

Keywords:non-road mobile machinery；low emission control zone；policy analysis

前言

非道路移動(dòng)機(jī)械，指用于非道路上的，既能自驅(qū)動(dòng)又能進(jìn)行其他功能操作的機(jī)械;或不能自驅(qū)動(dòng)，但被設(shè)計(jì)成能夠從一個(gè)地方移動(dòng)或被移動(dòng)到另一個(gè)地方的機(jī)械，包括但不限于工程機(jī)械、農(nóng)業(yè)機(jī)械、林業(yè)機(jī)械、材料裝卸機(jī)械、發(fā)電機(jī)組等[1]。高排放非道路移動(dòng)機(jī)械的排放物包括顆粒物、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物等，近年來非道路移動(dòng)源的顆粒物排放在移動(dòng)源中的占比逐年升高[2]，對(duì)大氣環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染，同時(shí)也嚴(yán)重威脅了人體健康[2-4]。中國(guó)相繼出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》、《非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染物監(jiān)控技術(shù)要求》等文件，明確了非道路移動(dòng)機(jī)械排放控制的目標(biāo)和要求。與此同時(shí)，隨著科技的進(jìn)步，低排放非道路移動(dòng)機(jī)械已經(jīng)得到了廣泛發(fā)展和應(yīng)用。因此中國(guó)各地通過實(shí)施非道路移動(dòng)機(jī)械低排放控制區(qū)政策，可以有效控制非道路移動(dòng)機(jī)械的排放，保護(hù)環(huán)境、改善空氣質(zhì)量，并推動(dòng)中國(guó)可持續(xù)發(fā)展。

1非道路移動(dòng)機(jī)械低排放控制區(qū)管理現(xiàn)狀

1. 1 實(shí)施情況

為深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，持續(xù)改善空氣質(zhì)量，進(jìn)一步減少非道路移動(dòng)機(jī)械污染物排放，各地城市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)卮髿猸h(huán)境質(zhì)量狀況，并按照《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第六十一條的要求，劃定并公布禁止高排放非道路移動(dòng)機(jī)械使用的區(qū)域。截至2022年底，共有315個(gè)地級(jí)及以上城市已經(jīng)劃定非道路移動(dòng)機(jī)械低排放控制區(qū)[5]。研究基于各個(gè)城市的政府網(wǎng)站、生態(tài)環(huán)境局網(wǎng)站收集相關(guān)政策文件，總共收集到276個(gè)地級(jí)及以上城市的信息，涉及區(qū)域包括4個(gè)直轄市 ?22 個(gè)省份和5個(gè)自治區(qū)。（見表1）

從各地政策實(shí)施年份來看（如圖1所示），2020年發(fā)布實(shí)施相關(guān)政策的城市最多有127個(gè)，占比高達(dá) 46% ;其次2019年有50個(gè)城市出臺(tái)“劃定高排放非道路移動(dòng)機(jī)械進(jìn)行區(qū)域”的政策。2017年和2018年發(fā)布實(shí)施的政策，現(xiàn)在仍在進(jìn)行的城市相對(duì)較少;5個(gè)城市(廊坊、江門、德陽(yáng)、資陽(yáng)和銀川)已經(jīng)推出最新的非道路移動(dòng)機(jī)械管控政策，于2024年正式施行。25個(gè)城市的政策或于2023年和2024年到期，即將面臨新政策的出臺(tái)；此外2020 年雙碳目標(biāo)提出，在“碳達(dá)峰”和“碳中和”大背景下，未來非道路移動(dòng)機(jī)械的管控可能進(jìn)一步加嚴(yán)。因此，研究通過對(duì)中國(guó)不同城市現(xiàn)有非道路移動(dòng)機(jī)械管控政策的梳理和分析，可為未來進(jìn)一步降低非道路移動(dòng)機(jī)械的排放，助力雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供思路。

1.2管控區(qū)域范圍及分類

從不同地級(jí)及以上城市劃定的高排放非道路移動(dòng)機(jī)械進(jìn)行區(qū)域范圍來看，大部分城市均將市中心城區(qū)納入管控范圍。市中心城區(qū)通常為一個(gè)城市的商業(yè)、文化和交通中心，人口密集、車流量大。將市中心城區(qū)劃定為高排放非道路移動(dòng)機(jī)械禁行區(qū)域，可以減少氮氧化物、顆粒物等污染物的排放，改善空氣質(zhì)量，保護(hù)人民健康，同時(shí)可以提高城市的環(huán)境質(zhì)量及交通運(yùn)行效率和安全性。

在劃定現(xiàn)有高排放非道路移動(dòng)機(jī)械禁行區(qū)域的基礎(chǔ)上，20個(gè)城市特別指出其轄區(qū)內(nèi)所屬的重點(diǎn)用車單位廠區(qū)、機(jī)場(chǎng)、港口、碼頭、鐵路貨場(chǎng)、物流園區(qū)及工礦企業(yè)廠區(qū)等使用非道路移動(dòng)機(jī)械密集區(qū)域禁正使用高排放非道路移動(dòng)機(jī)械，涉及城市包括天津、邯鄲、張家口、滄州、廊坊、沈陽(yáng)、營(yíng)口、遼陽(yáng)、朝陽(yáng)、佳木斯、洛陽(yáng)、平頂山、安陽(yáng)、新鄉(xiāng)、焦作、許昌、信陽(yáng)、周□、汕頭和貴港。從各城市分布情況來看（如圖2所示），河南省將重點(diǎn)區(qū)域納入管控范圍的城市最多有7個(gè)，占比達(dá)到 42.1% ；其次是河北省和遼寧省，均包含4個(gè)城市，占比為 21.1% 。河南省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以制造業(yè)為主，主要包括機(jī)械制造、鋼鐵和化工等行業(yè)[，將鐵路貨場(chǎng)、物流園區(qū)和工礦企業(yè)納入重點(diǎn)管控范圍有利于促使企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。

天津、上海、濟(jì)南、武漢、西安等22個(gè)城市對(duì)高排放非道路移動(dòng)機(jī)械禁行區(qū)域進(jìn)行分類管控，其中山東省有7個(gè)城市，占比最高為 31.8% （如圖3所示），主要分類包括一類禁用區(qū)和二類禁用區(qū)、核心禁用區(qū)和一般禁用區(qū)等?？偟膩砜?，一類禁用區(qū)和核心禁用區(qū)多為市中心城區(qū)等人口密度較大、經(jīng)濟(jì)水平較高的重點(diǎn)區(qū)域，二類禁用區(qū)和一般禁用區(qū)多為市中心城區(qū)以外的部分重點(diǎn)區(qū)域；從管控依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來看，一類禁用區(qū)和核心禁用區(qū)選取的排放標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格且納入管控范圍的非道路移動(dòng)機(jī)械類型更加廣泛。根據(jù)城市不同區(qū)域的環(huán)境敏感型、人口密度和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等因素對(duì)管控區(qū)域進(jìn)行分類，可以更合理地配置資源和管理措施，避免對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活產(chǎn)生負(fù)面影響，同時(shí)能夠確保措施的執(zhí)行具有科學(xué)性和可操作性。

1.3排放標(biāo)準(zhǔn)及管控機(jī)械類型

目前，中國(guó)各地級(jí)及以上城市出臺(tái)非道路移動(dòng)機(jī)械低排區(qū)相關(guān)政策依據(jù)的排放標(biāo)準(zhǔn)主要有三種，分別是GB20891－2007《非道路移動(dòng)機(jī)械用柴油機(jī)排氣污染物排放限值及測(cè)量方法（中國(guó)I、ⅡI階段)》、GB20891－2014《非道路移動(dòng)機(jī)械用柴油機(jī)排氣污染物排放限值及測(cè)量方法（中國(guó)第三、四階段)》和GB36886－2018《非道路移動(dòng)柴油機(jī)械排氣煙度限值及測(cè)量方法》，不同城市基于本地實(shí)際情況選取適當(dāng)?shù)呐欧艠?biāo)準(zhǔn)制定政策。

從各個(gè)城市現(xiàn)行政策依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來看，根據(jù)GB36886-2018中“III類限值”和“多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)組合”制定政策的城市最多為89個(gè)，占比為 32.2% ;其次是依據(jù)\"國(guó)ⅡI及以下(2016年4月1日前生產(chǎn))\"標(biāo)準(zhǔn)的城市有63個(gè)，占比為 22.8% ；依據(jù)“國(guó)I及以下（2009年10月1日前生產(chǎn)）”標(biāo)準(zhǔn)的城市較少為26個(gè)，占比為 9.42% （如圖4所示）。由此可以看出，更多的城市選擇標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械進(jìn)行管控，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)較為寬松的城市未來也將面臨進(jìn)一步加強(qiáng)管控的挑戰(zhàn)。對(duì)于“多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)組合”，多為排放限值和煙度限值的組合，其中“國(guó)I及以下 +III 類限值”占比最高為 23.6% ;其次是“國(guó)Ⅱ及以下 +III 類限值”和“國(guó)I及以下 + 國(guó)Ⅱ及以下”，占比均為 15.7% （如圖4所示）。因此各地未來進(jìn)一步加強(qiáng)非道路移動(dòng)機(jī)械管控時(shí)，可以考慮同時(shí)管控排放限值和煙度限值，以達(dá)到非道路移動(dòng)機(jī)械不斷更新?lián)Q代、降低污染物排放的目標(biāo)。

研究對(duì)不同城市納入管控范圍的非道路移動(dòng)機(jī)械類型進(jìn)行整理，并將276個(gè)城市分為九大類型，分別為“標(biāo)準(zhǔn)中全部機(jī)械、工程機(jī)械、工程機(jī)械 + 材料裝卸機(jī)械、工程機(jī)械 + 農(nóng)業(yè)機(jī)械 + 林業(yè)機(jī)械 + 材料裝卸機(jī)械 + 其它、工程機(jī)械 + 農(nóng)業(yè)機(jī)械 + 其它、工程機(jī)械+ 其它、挖掘機(jī) + 裝載機(jī) + 叉車 + 推土機(jī) + 平地機(jī) + 壓路機(jī) + 其它、特殊類型和其它\"（如圖5所示)。其中，以GB20891-2007、GB20891-2014和GB36886-2018為依據(jù)將標(biāo)準(zhǔn)中全部機(jī)械類型納入管控范圍的城市有99個(gè)，占比最高為 35.9% ；其余分類中有五種涉及到工程機(jī)械，可見工程機(jī)械納入管控范圍的必要性;此外“挖掘機(jī) + 裝載機(jī) + 叉車 + 推土機(jī) + 平地機(jī) + 壓路機(jī) + 其它\"這一類型涉及城市92個(gè)，占比較高為 33.3% ，不同于其他城市中的廣義機(jī)械類型，此類城市給出了明確的機(jī)械管控種類，挖掘機(jī)、裝載機(jī)、叉車、推土機(jī)、平地機(jī)和壓路機(jī)普遍存在。值得一提的是，贛州、煙臺(tái)、濟(jì)寧、威海、日照和德州6個(gè)城市納入管控范圍的機(jī)械類型在現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上剔除了農(nóng)業(yè)機(jī)械和林業(yè)機(jī)械，而除贛州外的5個(gè)城市均位于山東省，這與山東農(nóng)業(yè)大省的省情密不可分[7]

1.4 執(zhí)行和監(jiān)管機(jī)制

在實(shí)施低排放控制區(qū)政策時(shí)，各城市同時(shí)配套相關(guān)措施保障非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治工作的開展。北京、上海、武漢、成都等地均開展非道路移動(dòng)機(jī)械編碼登記工作，明確機(jī)械登記信息、登記方式、信息審查等內(nèi)容;濟(jì)南、長(zhǎng)春、深圳等地明確鼓勵(lì)優(yōu)先使用新能源或清潔能源機(jī)械；長(zhǎng)沙、南昌、淄博等地鼓勵(lì)非道路移動(dòng)機(jī)械加裝實(shí)時(shí)定位裝置和污染控制裝置，并與生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)網(wǎng)。對(duì)于違規(guī)使用的非道路移動(dòng)機(jī)械，各地處罰方式大同小異，要求生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同交通運(yùn)輸、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)主管部門依據(jù)《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》及各地大氣污染防治條例或非道路移動(dòng)機(jī)械污染防治條例予以處罰，處罰以罰款、整改等形式落實(shí)。

2 現(xiàn)行政策影響與挑戰(zhàn)

為不斷改善空氣質(zhì)量，中國(guó)各地陸續(xù)出臺(tái)非道路移動(dòng)機(jī)械低排放控制區(qū)管控政策。研究表明，實(shí)施管控措施后，深圳市非道路移動(dòng)機(jī)械各污染物排放量大幅減少，其中 NOx 排放量減少最多，減排率為26.3% ， PM_2.5，PM₁₀ 和CO 排放量減少較少，減排率分別為 30.6%.30.1% 和 11.3%^[8] 。然而，不同地區(qū)政策實(shí)施后的環(huán)境效益研究相對(duì)較少，未來需加強(qiáng)相關(guān)研究，為非道路移動(dòng)機(jī)械管控政策的制定和出臺(tái)提供數(shù)據(jù)支撐。

但是，目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市低排放控制區(qū)政策仍存在一定的發(fā)展空間。準(zhǔn)確、有效的編碼登記信息是順利開展非道路移動(dòng)機(jī)械污染防治工作的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，然而現(xiàn)有編碼登記數(shù)據(jù)中機(jī)械種類繁多復(fù)雜，機(jī)械類別劃分依據(jù)不明；數(shù)據(jù)信息缺失，登記過程中發(fā)動(dòng)機(jī)型號(hào)、機(jī)械型號(hào)、生產(chǎn)年份等重點(diǎn)信息不完整[9]。編碼登記數(shù)據(jù)的科學(xué)性會(huì)影響對(duì)現(xiàn)有機(jī)械情況的了解，同時(shí)對(duì)未來趨勢(shì)的判斷帶來較高的不確定性。

從政策制定角度來看，如何科學(xué)劃定低排放控制區(qū)是最重要的問題，各地需結(jié)合本地發(fā)展特征，通過充分的基礎(chǔ)調(diào)研和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，合理地明確管控范圍。此外還需進(jìn)一步明確納入管控范圍的機(jī)械類型，現(xiàn)有政策中多給出代表性機(jī)械種類，對(duì)于其它沒有出現(xiàn)在文件中的機(jī)械該如何判定需要進(jìn)一步明確，進(jìn)而提高執(zhí)法效率。對(duì)于相關(guān)配套措施，可以具象的形式體現(xiàn)，如通過稅收減免鼓勵(lì)企業(yè)提高研發(fā)水平，對(duì)于老舊機(jī)械更新?lián)Q代予以補(bǔ)貼等[10]

3結(jié)束語

進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械的管控仍是未來發(fā)展的重點(diǎn)。各個(gè)城市應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展情況和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，依托走訪調(diào)研及大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，綜合考慮分區(qū)、分階段管控，系統(tǒng)評(píng)估經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及實(shí)施可行性等，科學(xué)地開展低排區(qū)劃定工作。同時(shí)充分利用非道路移動(dòng)機(jī)械備案登記制度，建立完善信息管理系統(tǒng)，通過宣傳、培訓(xùn)等方式，提高登記主體信息填報(bào)準(zhǔn)確性，加強(qiáng)對(duì)已登記信息的審核和清洗，提高編碼登記數(shù)據(jù)有效性。此外，政府主管部門可通過走訪座談生產(chǎn)企業(yè)和機(jī)械主，了解需求和難處，進(jìn)而推出配套的技術(shù)支撐和經(jīng)濟(jì)支持，推動(dòng)整個(gè)行業(yè)的綠色發(fā)展。

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