財(cái)政壓力下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為研究

一、引言

近年來(lái)，受經(jīng)濟(jì)下行壓力和減稅降費(fèi)等因素的多重影響，全國(guó)財(cái)政收支呈現(xiàn)“緊平衡”，地方財(cái)政收支平衡壓力明顯加大。2016—2022年，全國(guó)財(cái)政收入狀況整體出現(xiàn)下滑趨勢(shì)①，分中央和地方看，中央和地方財(cái)政收入除2021年有所增長(zhǎng)外，但總體也均呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)。從中國(guó)的財(cái)政體制看，為了改善財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重過(guò)低的現(xiàn)象，中國(guó)于1994年實(shí)施了分稅制改革。分稅制改革后，中央財(cái)政收入增加，地方財(cái)政收入下降，特別是基層政府。但從支出的角度看，地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任并沒(méi)有發(fā)生改變，因此分稅制改革之后地方基層政府往往面臨著財(cái)政收入和支出不匹配的問(wèn)題。因此，盡管中央和地方財(cái)政收入均有所下降，但財(cái)政壓力最大的還是基層政府，特別是縣鄉(xiāng)政府。1995—2009年，縣級(jí)政府的財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重基本穩(wěn)定在20%，但是其支出在2000年之前卻占到了30%，且之后呈現(xiàn)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，2009年時(shí)增至42%，十年間增長(zhǎng)約40%（吳敏和周黎安，2020）。

縣級(jí)政府尚且如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層政府，其面臨的財(cái)政壓力更甚。從20世紀(jì)末開(kāi)始，為了解決基層政府的財(cái)政缺口，中央政府出臺(tái)了諸多調(diào)整基層財(cái)政體制的政策，2023年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這些舉措表明，基層財(cái)政缺口問(wèn)題具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，至今仍是政策關(guān)注的焦點(diǎn)。對(duì)于基層地方政府而言，除了被動(dòng)對(duì)上級(jí)政府出臺(tái)的政策做出回應(yīng)外，更加積極主動(dòng)地尋求解決辦法才是根本。因此，本文想要研究的問(wèn)題是，基層政府在面臨財(cái)政缺口時(shí)該如何積極應(yīng)對(duì)呢？或者說(shuō)可以如何行為？在當(dāng)前各級(jí)政府普遍面臨財(cái)政壓力的情況下，對(duì)該問(wèn)題的研究毫無(wú)疑問(wèn)有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

然而，想要研究該問(wèn)題并不容易，首要問(wèn)題便是數(shù)據(jù)。中國(guó)是五級(jí)行政體制，縣鄉(xiāng)屬于最基層政府，承擔(dān)了大量公共事務(wù)，因此有學(xué)者認(rèn)為縣鄉(xiāng)政府“權(quán)力最小、責(zé)任最大”（馬光榮和張玲，2023）。即便如此，在現(xiàn)行分稅制體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的財(cái)政壓力仍大于縣級(jí)政府。因此，從研究情景看，選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為研究對(duì)象是最合適的，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)很缺乏；另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為往往具有內(nèi)生性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入和財(cái)政支出均和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，這也導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為——無(wú)論是后文敘述的節(jié)流還是開(kāi)源，均具有內(nèi)生性。想要解決該問(wèn)題需要選擇合適的外生沖擊。

廢除農(nóng)業(yè)稅為我們研究該問(wèn)題提供了非常好的研究情景。對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，很幸運(yùn)地，浙江省有鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的數(shù)據(jù)，雖然只有三年（2003—2005年），但涵蓋了諸多可供研究使用的變量指標(biāo)；對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也為了解決日益嚴(yán)重的三農(nóng)問(wèn)題，中國(guó)從2000年開(kāi)始在農(nóng)村推行新一輪改革，稱(chēng)之為農(nóng)村稅費(fèi)改革，直至2006年在全國(guó)范圍內(nèi)取消了施行長(zhǎng)達(dá)2600多年歷史的農(nóng)業(yè)稅。雖然政府和學(xué)術(shù)界均認(rèn)為農(nóng)村稅費(fèi)改革是中國(guó)農(nóng)村繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革之后又一重要舉措，但該舉措是否能達(dá)政策制定者的目標(biāo)以及承包制改革的積極影響仍需要謹(jǐn)慎評(píng)估（周黎安和陳燁，2005）。但不可否認(rèn)的是，農(nóng)業(yè)稅廢除對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言是一次外生沖擊。

而且，更重要的問(wèn)題在于，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的視角來(lái)看，農(nóng)業(yè)稅對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言是一項(xiàng)重要的財(cái)政收入來(lái)源。從數(shù)據(jù)上看，2000年農(nóng)業(yè)稅收入465.3億元（《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒2005》），同期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總收入為1026.65億元（《中國(guó)財(cái)政年鑒2001》，同期全國(guó)財(cái)政收入為13395.23億元），占比達(dá)到了45.3%。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)稅取消后，中央政府為了防止基層政府收入下降安排了轉(zhuǎn)移支付，但轉(zhuǎn)移支付并不能彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)稅的損失（陳曉光，2016；孫小燕和溫琦，2007）。所以，在政府支出剛性的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對(duì)財(cái)政收入突然大幅度下降時(shí)勢(shì)必要做出回應(yīng)，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該作何選擇呢？進(jìn)而會(huì)對(duì)地方公共品供給產(chǎn)生什么影響？

本文基于上述邏輯，以農(nóng)村稅費(fèi)改革中農(nóng)業(yè)稅取消為外生沖擊，使用手工收集的浙江省2003—2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的數(shù)據(jù)，使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧食產(chǎn)量占比和耕地面積占比構(gòu)造不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)稅取消后面臨的財(cái)政壓力指標(biāo)，使用廣義雙重差分法實(shí)證檢驗(yàn)了地方政府行為的變化：節(jié)流還是開(kāi)源？以及對(duì)基層公共品供給的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，稅費(fèi)改革不僅沒(méi)有降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入，反而增加了財(cái)政收入。排除了轉(zhuǎn)移支付的解釋?zhuān)覀冋J(rèn)為主要是因?yàn)榈胤秸_(kāi)辟了新的稅源，即大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這一點(diǎn)和既有文獻(xiàn)的發(fā)現(xiàn)是一致的（謝貞發(fā)等，2017）。最后，本文還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅取消之后，財(cái)政壓力更大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加了教育和醫(yī)療公共物品的供給，這一方面驗(yàn)證了開(kāi)源的結(jié)果，同時(shí)也證偽了節(jié)流的觀點(diǎn)。

與本文相似的文獻(xiàn)有謝貞發(fā)等（2017）、毛捷和曹婧（2021），但存在如下三方面差異：第一，從我國(guó)的財(cái)政體制看，越基層的政府面臨的財(cái)政壓力越大。從這個(gè)意義上說(shuō)，農(nóng)業(yè)稅作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府最重要的財(cái)政來(lái)源，取消農(nóng)業(yè)稅勢(shì)必會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨更大財(cái)政壓力，從而為研究財(cái)政壓力下地方政府行為提供了一個(gè)非常好的研究情景。第二，從研究的內(nèi)容上講，本文與毛捷和曹婧（2021）關(guān)注的重點(diǎn)并不相同，毛捷和曹婧（2021）認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅取消造成地方政府更加依賴(lài)土地出讓金的邏輯在本文并不成立，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府本身沒(méi)有賣(mài)地的權(quán)力；但和謝貞發(fā)等（2017）之間的差別在于，謝貞發(fā)等（2017）關(guān)注的是農(nóng)業(yè)稅取消促進(jìn)了第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而導(dǎo)致財(cái)政收入的上升。但這一邏輯成立的前提是第二產(chǎn)業(yè)的稅收歸縣級(jí)政府，但很顯然，分稅制改革體制下，發(fā)展工業(yè)產(chǎn)生的新的稅源很大程度上要和上級(jí)政府進(jìn)行分成。在這種財(cái)政體制下，地方政府通過(guò)發(fā)展工業(yè)來(lái)增加稅收的激勵(lì)有多少是值得商榷的。本文的研究設(shè)計(jì)有效規(guī)避了上述激勵(lì)扭曲問(wèn)題，因?yàn)楸疚尿?yàn)證邏輯使用的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所繳的稅收均歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配，而無(wú)須和上級(jí)政府等進(jìn)行分成，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有很大的激勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（周飛舟，2006；蘭小歡，2021）。第三，本文和上述文獻(xiàn)最重要的差別是不僅關(guān)注了開(kāi)源，同時(shí)也關(guān)注了節(jié)流，全面考察了農(nóng)業(yè)稅取消之后基層政府的行為。相比之下，既有文獻(xiàn)只關(guān)注了其中一方面。

本文的貢獻(xiàn)在于：第一，從研究視角看，本文主要從農(nóng)業(yè)稅取消對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入產(chǎn)生沖擊入手，研究（地方）政府在面臨財(cái)政壓力時(shí)會(huì)如何選擇這一問(wèn)題。很顯然，這一問(wèn)題不僅具有理論意義，同時(shí)也非常有現(xiàn)實(shí)意義，因此需要從理論和實(shí)證的角度予以研究。既有文獻(xiàn)雖然也關(guān)注到了農(nóng)村稅費(fèi)改革，比如周黎安和陳燁（2005）關(guān)注了稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)民收入的影響，周飛舟（2006）、徐增陽(yáng)和黃輝祥（2002）、朱鋼（2002）考慮了稅費(fèi)改革可能會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政造成更大的缺口，但很顯然，上述文獻(xiàn)僅僅停留在農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響這一層面，而沒(méi)有探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)在財(cái)政壓力下的反應(yīng)（周黎安和陳燁，2005；周飛舟，2006；徐增陽(yáng)和黃輝祥，2002；朱鋼，2002）。本文從（地方）政府能動(dòng)性的視角，以農(nóng)村稅費(fèi)改革為切入點(diǎn)，全面考察了財(cái)政壓力對(duì)（地方）政府行為產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響，這是本文和既有關(guān)注農(nóng)業(yè)稅取消的文獻(xiàn)的不同之處，也是本文最重要的創(chuàng)新點(diǎn)。特別是我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革并沒(méi)有導(dǎo)致財(cái)政收入的下降，反而增加了基層政府的財(cái)政收入，這為我們理解基層政府在財(cái)政壓力下的行為提供了重要的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)（陳抗等，2002），同時(shí)也為解決基層政府（包括縣市政府甚至地市政府）財(cái)政缺口以及債務(wù)問(wèn)題提供了新的思路①。

第二，本文是第一篇使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的數(shù)據(jù)對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革背景下基層政府行為變化進(jìn)行研究的文章。使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為研究樣本的好處在于：其一，眾所周知，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為不平衡，因此研究樣本層級(jí)越高，混淆因素會(huì)更多，樣本差異性越大。以2022年的行政區(qū)劃數(shù)據(jù)為例，中國(guó)一個(gè)省包含10.7個(gè)地級(jí)市，1個(gè)地級(jí)市包括8.5個(gè)縣，1個(gè)縣包括13.6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從計(jì)量的角度看，更加微觀的數(shù)據(jù)可以更好地控制樣本之間的差異，使得結(jié)果更加可信。其二，更重要的是，相比縣市甚至更高層級(jí)的樣本，農(nóng)業(yè)稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的比重更大，農(nóng)業(yè)稅取消之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的財(cái)政壓力更大，因此也更加有動(dòng)力對(duì)農(nóng)業(yè)稅取消做出反應(yīng)，這是很重要的研究前提。因此，本文的研究主題確定了使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為研究樣本是最合適的。在一定程度上說(shuō)，本文也為以后研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提供了數(shù)據(jù)上的支撐。

第三，從研究結(jié)果看，本文發(fā)現(xiàn)了一些新證據(jù)。在面臨財(cái)政壓力時(shí)，（地方）政府可以選擇節(jié)流或開(kāi)源，但不同的選擇對(duì)應(yīng)不同的結(jié)果。比如，一些研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村稅費(fèi)改革導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入下降以及公共品供給的下降（周黎安和陳祎，2015）。而本文則發(fā)現(xiàn)，稅費(fèi)改革并沒(méi)有導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的下降，反而還增加了公共物品的供給，這主要是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)辟了新的稅源，即發(fā)展工業(yè)，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)量、利潤(rùn)和上繳稅額均顯著增加。本文的發(fā)現(xiàn)既是對(duì)既有文獻(xiàn)的重要補(bǔ)充，同時(shí)也深化了我們對(duì)稅費(fèi)改革經(jīng)濟(jì)影響的理解，對(duì)于之后類(lèi)似政策的制定提供了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的支持。

本文其余部分內(nèi)容安排如下：第二部分介紹了農(nóng)業(yè)稅取消的歷史背景，同時(shí)從理論上分析了農(nóng)業(yè)稅取消會(huì)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響，提出本文待檢驗(yàn)的假說(shuō)；第三部分對(duì)數(shù)據(jù)來(lái)源和估計(jì)策略進(jìn)行了說(shuō)明，給出了變量的描述性統(tǒng)計(jì)；第四部分檢驗(yàn)了農(nóng)業(yè)稅取消對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的影響；第五部分在第四部分的基礎(chǔ)上檢驗(yàn)了農(nóng)業(yè)稅取消對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共品供給的影響；最后部分是結(jié)論和政策含義。

二、歷史背景與理論分析

（一）歷史背景

農(nóng)業(yè)稅古已有之，是農(nóng)業(yè)社會(huì)中最重要的稅種①。新中國(guó)成立之初，農(nóng)業(yè)稅仍然是國(guó)家財(cái)政收入的重要來(lái)源，1950年農(nóng)業(yè)稅占稅收總額的比重仍然達(dá)到了約39%，之后一直下降，2000年，農(nóng)業(yè)稅占稅收總額的比重已經(jīng)下降到3.7%，具體見(jiàn)圖1。從整體上看，2000年左右農(nóng)業(yè)稅占比已經(jīng)很低，但是對(duì)于地方政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，農(nóng)業(yè)稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的比重依然很高。特別是20世紀(jì)80年代以來(lái)，三農(nóng)問(wèn)題特別是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，這不僅阻礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，同時(shí)也導(dǎo)致了社會(huì)的不穩(wěn)定。因此，從2000年開(kāi)始，中央政府發(fā)布多個(gè)文件開(kāi)始率先在安徽省農(nóng)村推行稅費(fèi)改革，以期降低農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入②。從農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的書(shū)面規(guī)定、通知和條例看，截至2004年9月24日，全國(guó)有5個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）完全取消農(nóng)業(yè)稅，3個(gè)?。ㄖ陛犑校┗救∠?6個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的310個(gè)縣免征農(nóng)業(yè)稅，11個(gè)糧食主產(chǎn)省（自治區(qū)）降低農(nóng)業(yè)稅率3%，其余省、自治區(qū)、直轄市農(nóng)業(yè)稅稅率總體上降低1%。2005年，全國(guó)有28個(gè)省全面免征農(nóng)業(yè)稅，河北、山東、云南也按中央要求將農(nóng)業(yè)稅稅率降到2%以下。在《農(nóng)業(yè)稅條例》正式廢止之前的2005年，全國(guó)幾乎所有的區(qū)縣已經(jīng)停征“農(nóng)業(yè)三稅”，該年縣級(jí)“農(nóng)業(yè)三稅”總收入僅為2004年的8.9%（陳曉光，2016）。2006年，中國(guó)正式取消了農(nóng)業(yè)稅。

具體到本文研究的浙江省，其于2004年開(kāi)始推行稅費(fèi)改革，當(dāng)年發(fā)布的《中共浙江省委、浙江省人民政府關(guān)于全面進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的通知》（浙委〔2004〕4號(hào)）中提出，在全省范圍內(nèi)全面完成以“減調(diào)改穩(wěn)、合理負(fù)擔(dān)、轉(zhuǎn)移支付、配套進(jìn)行”為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費(fèi)改革，但并不是完全取消農(nóng)業(yè)稅，其中的表述是“調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)稅以及取消屠宰稅”。

2003年，為進(jìn)一步加快全省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，根據(jù)中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳《關(guān)于實(shí)施“欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”的通知》（浙委辦〔2003〕14號(hào)）精神和省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)做好欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅減免工作的要求，早在2001年，對(duì)全省361個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民人均收入低于全國(guó)農(nóng)民人均收入水平的農(nóng)戶，免征農(nóng)業(yè)稅，共免征農(nóng)業(yè)稅4841萬(wàn)元，占當(dāng)年農(nóng)業(yè)稅的7%左右，全部由省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

2004年，為深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，扶持糧食生產(chǎn)，確保糧食安全，對(duì)全省各地在農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地上種植糧油作物的農(nóng)業(yè)收入免征農(nóng)業(yè)稅。對(duì)免征影響財(cái)政收入部分，省財(cái)政給予轉(zhuǎn)移支付，全省80個(gè)市、縣、區(qū)有75個(gè)當(dāng)年基本停征了農(nóng)業(yè)稅，共減免農(nóng)業(yè)稅57761萬(wàn)元，為2005年全省宣布全面停征農(nóng)業(yè)稅打下了良好的基礎(chǔ)。2005年《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好深化農(nóng)村稅費(fèi)改革工作的通知》（浙政發(fā)〔2005〕7號(hào)）規(guī)定，2005年在全省范圍內(nèi)正式取消農(nóng)業(yè)稅，比中央政府宣布正式取消農(nóng)業(yè)稅提前一年。

這里需要著重說(shuō)明一下農(nóng)業(yè)稅對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的重要性，因?yàn)檫@涉及本文研究的前提條件。從全國(guó)的數(shù)據(jù)看，2000年全國(guó)農(nóng)業(yè)稅收入465.3億元（《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒2005》），同期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總收入為1026.65億元（《中國(guó)財(cái)政年鑒2001》），占比高達(dá)45.3%。李普亮等（2004）使用山東省十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算發(fā)現(xiàn)，稅費(fèi)改革前，農(nóng)業(yè)稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的比重平均為31.6%，稅費(fèi)改革后更是增至79.6%。根據(jù)陳曉光（2016）的計(jì)算，2005年前，縣級(jí)層面農(nóng)業(yè)稅占稅收總收入（稅收總收入不包括轉(zhuǎn)移支付收入）的比重均值約為21.5%，考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相比縣市更偏向農(nóng)業(yè)，因此農(nóng)業(yè)稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的比重會(huì)超過(guò)21.5%。再以最早進(jìn)行試點(diǎn)縣的安徽省為例，2000年，通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革，安徽農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)共減少16.9億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)減收的為13.96億元，按1850個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均，則全省每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減收75.46萬(wàn)元（周焱，2001）。相應(yīng)地，安徽省2000年財(cái)政稅收收入144.58億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收收入781.51萬(wàn)元，按這個(gè)數(shù)字，減少的農(nóng)業(yè)稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收的比重接近10%。很顯然，稅收收入中很大一部分來(lái)源于城市，因此，農(nóng)業(yè)稅廢除對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)10%。孫小燕和溫琦（2007）對(duì)山東省濟(jì)寧市某鎮(zhèn)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2003年預(yù)算內(nèi)收入占該鎮(zhèn)總收入的62.8%，其中農(nóng)業(yè)四稅占到預(yù)算內(nèi)收入的53.7%，取消農(nóng)業(yè)稅后，這部分占財(cái)政總收入33.7%的稅收急劇減少，這對(duì)于本就入不敷出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是雪上加霜。為了避免這種情況的發(fā)生，中央政府在取消農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)也對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅的損失而進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付，但轉(zhuǎn)移支付也不能完全彌補(bǔ)因農(nóng)業(yè)稅取消導(dǎo)致的稅收損失。同樣地，孫小燕和溫琦（2007）的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2006年該鎮(zhèn)得到的轉(zhuǎn)移支付295萬(wàn)元，而該鎮(zhèn)2003年的農(nóng)業(yè)稅收入為383.5萬(wàn)元，二者缺口有90萬(wàn)元，占當(dāng)年農(nóng)業(yè)稅收收入的比重為23.5%。根據(jù)陳曉光（2016）的計(jì)算，2005年前，縣級(jí)層面農(nóng)業(yè)稅占稅收總收入（稅收總收入不包括轉(zhuǎn)移支付收入）的比重均值約為21.5%，考慮了轉(zhuǎn)移支付后，該比重下降到9.5%。以本文使用的2003年浙江省縣級(jí)數(shù)據(jù)看，農(nóng)業(yè)五稅占稅收總額的比重平均而言約為11.45%。所以對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，該比重會(huì)更高。

（二）理論分析

1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的通知》，從此，我國(guó)開(kāi)始探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制。1994年分稅制改革之后，由于中央和地方在財(cái)政收入劃分上呈現(xiàn)“上收”特征，而地方承擔(dān)的事權(quán)未減少，導(dǎo)致地方政府普遍面臨收支不匹配的壓力，地方政府的財(cái)政壓力逐漸顯現(xiàn)，且分稅制體制下越是基層政府，財(cái)政壓力越大。即使到了現(xiàn)在，基層地方政府依然面臨著不小的財(cái)政壓力①。

從財(cái)政收入的角度分析，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，農(nóng)業(yè)稅一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的重要來(lái)源（詳見(jiàn)上文的論述）。因此農(nóng)業(yè)稅取消使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本就不富裕的財(cái)政更加入不敷出，財(cái)政壓力加大。在這種情況下，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，想要緩解財(cái)政壓力，只有兩個(gè)辦法——開(kāi)源或節(jié)流。如果不想辦法節(jié)流或者開(kāi)源，會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的下降，進(jìn)而影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共品的能力。但開(kāi)源和節(jié)流兩種選擇對(duì)應(yīng)了可能不同的結(jié)果。具體分析，節(jié)流的本質(zhì)是減少或壓縮財(cái)政支出，因此并不會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收入增加。況且，政府的財(cái)政支出一般都是剛性的，即有所謂的棘輪效應(yīng)，因此想要節(jié)流較為困難（周飛舟，2006）。而且，從財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)看，地方政府往往承擔(dān)著大量公共服務(wù)，比如學(xué)校醫(yī)院等公共品的供給。在這種情況下，節(jié)流不僅不能增加地方公共品的供給甚至?xí)p少，從而對(duì)基層本就薄弱的民生服務(wù)產(chǎn)生更加不利的影響。

而開(kāi)源則是尋找新的替代稅源，其本質(zhì)是通過(guò)增加財(cái)政收入來(lái)緩解財(cái)政壓力。關(guān)于開(kāi)源，一種方式是增加征管力度，比如強(qiáng)化對(duì)工業(yè)企業(yè)的稅收征管，既有文獻(xiàn)對(duì)該問(wèn)題有較多研究（范子英和田彬彬，2013；李廣眾和賈凡勝，2020；李春濤等，2021；楊永聰和李齊笑，2024）。但是，一來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)并不強(qiáng)，本來(lái)就是需要扶持發(fā)展的對(duì)象，即使能夠強(qiáng)化征管，得到的收入也并不能夠彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)稅取消的損失；更重要的是，強(qiáng)化稅收征管可能會(huì)對(duì)工業(yè)和服務(wù)業(yè)企業(yè)的績(jī)效產(chǎn)生負(fù)面影響（楊繼生和黎嬌龍，2018）。從本文后文的實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果也發(fā)現(xiàn)，稅費(fèi)改革對(duì)績(jī)效的影響是正向的，這一結(jié)果也說(shuō)明了本文發(fā)現(xiàn)的開(kāi)源并不是通過(guò)加強(qiáng)稅收征管這一機(jī)制產(chǎn)生的。

在工業(yè)化社會(huì)中，工業(yè)是稅收（增值稅和營(yíng)業(yè)稅）的重要來(lái)源，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面臨財(cái)政減少的壓力時(shí)可能會(huì)通過(guò)第二種開(kāi)源方式——大力發(fā)展工業(yè)來(lái)增加稅收。謝貞發(fā)等（2017）發(fā)現(xiàn)，當(dāng)縣級(jí)政府面臨財(cái)政壓力時(shí)，除了強(qiáng)化稅收征管，還會(huì)大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)。特別是，在中國(guó)，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收直接歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而無(wú)需上繳，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展工業(yè)的動(dòng)力更強(qiáng)。在這種情況下，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)積極發(fā)展工業(yè)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）以尋求新的稅收來(lái)源，那么即使農(nóng)業(yè)稅取消了，財(cái)政收入也不一定會(huì)下降反而會(huì)增加。

對(duì)于（地方）政府而言，提供公共品是其財(cái)政支出的重要一項(xiàng)，而公共品的供給在很大程度上取決于財(cái)政收入的多寡，特別是在生產(chǎn)性支出偏向的背景下，教育、醫(yī)療及社會(huì)保障等基層民生性公共服務(wù)供給不足是（地方）政府面臨的突出問(wèn)題（喬寶云等，2005）。一些文獻(xiàn)認(rèn)為，比如Fan等（2004）的研究表明，農(nóng)村公共投資對(duì)促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和扶貧具有非常重要的作用。由于農(nóng)村人口的主要生產(chǎn)和生活活動(dòng)發(fā)生在自己的村莊，導(dǎo)致村民很難從上級(jí)政府或其他途徑提供的公共服務(wù)中得到好處，因此對(duì)于農(nóng)村居民而言，當(dāng)?shù)靥峁┑墓卜?wù)對(duì)于他們的生存和發(fā)展具有至關(guān)重要的意義（羅仁福等，2006），基層民生性公共服務(wù)供給不足甚至已成為打好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)役的關(guān)鍵難題（姚鵬等，2022）。在農(nóng)業(yè)稅取消導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政壓力的背景下，公共品供給會(huì)發(fā)生什么變化呢？如果上文的邏輯成立，那么我們應(yīng)該可以看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共品供給的增加。因此，通過(guò)檢驗(yàn)公共品的供給，也可以間接驗(yàn)證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入在稅費(fèi)改革前后的變化。既有文獻(xiàn)研究了稅費(fèi)改革對(duì)公共品供給的影響，但是其潛在的假設(shè)均是稅費(fèi)改革導(dǎo)致了財(cái)政收入的下降（左翔等，2011；張博驍和王輝，2015）。但如果本文提出的開(kāi)源觀點(diǎn)成立的話，那么應(yīng)該能看到公共品供給的增加，而這也在一定程度上證偽了節(jié)流的觀點(diǎn)。

基于此，本文提出如下假說(shuō)：

假說(shuō)1：農(nóng)業(yè)稅取消導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨財(cái)政壓力，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以選擇節(jié)流或開(kāi)源的方式來(lái)緩解甚至解決財(cái)政壓力；

假說(shuō)2：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如果選擇開(kāi)源的方式緩解財(cái)政壓力，那么其機(jī)制是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)而不是通過(guò)加強(qiáng)稅收征管；

假說(shuō)3：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如果選擇開(kāi)源的方式緩解財(cái)政壓力，那么應(yīng)該可以看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共品供給的增加；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇節(jié)流，則不會(huì)增加。

三、數(shù)據(jù)說(shuō)明和估計(jì)策略

本文使用浙江省2003—2005年的數(shù)據(jù)對(duì)上述觀點(diǎn)進(jìn)行檢驗(yàn)，參考Chen（2017），借鑒雙重差分法的檢驗(yàn)邏輯，即農(nóng)業(yè)稅取消前不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅負(fù)是不同的，因此2005年取消農(nóng)業(yè)稅之后所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅均為0，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅損失是不同的，損失越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的財(cái)政壓力越大，越有動(dòng)機(jī)進(jìn)行節(jié)流或開(kāi)源的行為。具體來(lái)說(shuō)，我們使用如下的固定效應(yīng)模型進(jìn)行因果識(shí)別，回歸方程如式（1）所示：

其中，i表示鄉(xiāng)鎮(zhèn)，t表示年份。為虛擬變量，浙江省是2005年取消的農(nóng)業(yè)稅，因此2005年設(shè)為1，2003和2004年為0。考慮到所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)均受到?jīng)_擊，但是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)受沖擊的程度不同，因此該方法屬于廣義雙重差分法（Nunnamp;Qian，2011）。方程（1）中我們感興趣的系數(shù)是，它衡量的是農(nóng)業(yè)稅取消產(chǎn)生的影響。具體來(lái)說(shuō)，估計(jì)系數(shù)衡量的是2005年相對(duì)于之前年份農(nóng)業(yè)稅更重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（相對(duì)于農(nóng)業(yè)稅負(fù)較輕）在經(jīng)濟(jì)影響方面的額外變化。

Y為被解釋變量，首先在檢驗(yàn)農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的影響時(shí)為財(cái)政收入（取對(duì)數(shù)），其次在驗(yàn)證開(kāi)源假說(shuō)時(shí)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相關(guān)指標(biāo)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量、就業(yè)人數(shù)、利潤(rùn)以及上交的稅額等。之所以選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，主要是因?yàn)榈胤秸诿媾R財(cái)政壓力時(shí)青睞于實(shí)施能夠帶來(lái)地方獨(dú)享稅源的措施。比如，Han和Kung（2015）發(fā)現(xiàn)所得稅分享比例降低造成的財(cái)政壓力，使地方政府的發(fā)展重心轉(zhuǎn)變?yōu)榕c土地有關(guān)的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)；陳思霞等（2017）的研究發(fā)現(xiàn)，諸如房地產(chǎn)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等營(yíng)業(yè)稅支撐產(chǎn)業(yè)的增加值在所得稅改革后大幅上升；Chen（2017）基于農(nóng)業(yè)稅改革的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)受到改革沖擊較大的轄區(qū)地方政府會(huì)顯著加大對(duì)制造業(yè)增值稅的征管力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所有權(quán)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交的稅額完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配（周飛舟，2006；蘭小歡，2021）。最后在檢驗(yàn)對(duì)公共品的影響時(shí)，使用學(xué)校、醫(yī)院等數(shù)量作為被解釋變量。

表示本文的核心解釋變量——鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)，定義為2003年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧食產(chǎn)量占縣市糧食總產(chǎn)量的比值，該定義是根據(jù)農(nóng)業(yè)稅的計(jì)算方式得到的。根據(jù)農(nóng)業(yè)稅條例規(guī)定，各種農(nóng)業(yè)收入的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)分別規(guī)定為①：（1）種植糧食作物的收入，按照糧食作物的常年產(chǎn)量計(jì)算；（2）種植薯類(lèi)作物的收入，按照同等土地種植糧食作物的常年產(chǎn)量計(jì)算；（3）種植棉花、麻類(lèi)、煙葉、油料和糖料作物的收入，參照種植糧食作物的常年產(chǎn)量計(jì)算；（4）農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品收入，按產(chǎn)品實(shí)際收入另行規(guī)定；（5）其他經(jīng)濟(jì)作物的收入和經(jīng)國(guó)務(wù)院規(guī)定或者批準(zhǔn)征收農(nóng)業(yè)稅的其他收入，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。前3條所列農(nóng)業(yè)收入一律折合當(dāng)?shù)氐闹饕Z食，以公斤為單位計(jì)算，折合比例由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。因?yàn)楸疚氖褂玫氖钦憬∫皇〉臄?shù)據(jù)，因此折算比例均相同。從這個(gè)規(guī)定中可以得出兩點(diǎn)結(jié)論，其一，糧食產(chǎn)量是最重要的計(jì)算單位，一般而言，糧食產(chǎn)量越多，稅負(fù)越重；其二，僅使用糧食產(chǎn)量并不能精確衡量農(nóng)業(yè)稅負(fù)，所以我們也使用2003年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地面積占縣市耕地總面積的比重指標(biāo)做了穩(wěn)健性檢驗(yàn)。計(jì)稅土地面積是征收農(nóng)業(yè)稅的基礎(chǔ)。上文中提到，農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅基礎(chǔ)是糧食產(chǎn)量，而糧食產(chǎn)量的多寡則和耕地面積呈正相關(guān)關(guān)系，因此，耕地面積越多，相應(yīng)地農(nóng)業(yè)稅越重。為了驗(yàn)證二者存在相關(guān)性，我們使用1999年縣級(jí)層面的耕地面積和農(nóng)業(yè)五稅進(jìn)行回歸②，回歸結(jié)果見(jiàn)圖2。從結(jié)果中可以看出，二者顯著正相關(guān)，單變量回歸系數(shù)在1%的水平上顯著，R2為0.71。所用數(shù)據(jù)均來(lái)源于《浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

DID估計(jì)的識(shí)別依賴(lài)于這樣一個(gè)假設(shè)，即在沒(méi)有受到政策處理的情形下，處理組和控制組的潛在結(jié)果在處理前后具有相同的變化趨勢(shì)，我們需要提供進(jìn)一步的證據(jù)來(lái)支持我們的識(shí)別，見(jiàn)下式：

本文變量主要分為三類(lèi)：財(cái)政指標(biāo)、公共品指標(biāo)以及控制變量，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧食占比和耕地面積占比是本文的核心解釋變量，衡量農(nóng)業(yè)稅負(fù)的大小。具體指標(biāo)以及相關(guān)的描述性統(tǒng)計(jì)詳見(jiàn)表1。需要說(shuō)明的是，為了便于回歸系數(shù)的解釋?zhuān)@三類(lèi)指標(biāo)均取對(duì)數(shù)形式。

四、節(jié)流還是開(kāi)源

（一）基準(zhǔn)回歸結(jié)果

需要說(shuō)明的是，對(duì)節(jié)流的檢驗(yàn)因?yàn)閿?shù)據(jù)的原因并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，比如精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、縮小人員編制、撤校并點(diǎn)等，這些均沒(méi)有數(shù)據(jù)。不過(guò)，對(duì)于公共品供給的檢驗(yàn)中則使用了學(xué)校相關(guān)的指標(biāo)，按照上文的論述，如果政府僅僅是節(jié)流，那么并不能增加政府財(cái)政收入，同時(shí)可能還會(huì)縮減公共品的支出，因此，對(duì)財(cái)政收入以及公共品的檢驗(yàn)結(jié)果在一定程度上可以證偽節(jié)流的觀點(diǎn)。

根據(jù)上文的分析，開(kāi)源的途徑之一便是支持工業(yè)的發(fā)展，這一邏輯已經(jīng)得到了諸多文獻(xiàn)的驗(yàn)證。改革開(kāi)放初期，財(cái)政大包干給了地方政府激勵(lì)，促使地方政府開(kāi)始大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起的一個(gè)重要原因。在中國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接控制的農(nóng)村工業(yè)部門(mén)，因此在財(cái)政壓力下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然有激勵(lì)支持發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，從而開(kāi)辟新的稅源以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)稅損失。

表2首先給出了稅費(fèi)改革與地方財(cái)政收入之間的檢驗(yàn)結(jié)果。其中第（1）～（2）列衡量農(nóng)業(yè)稅負(fù)的指標(biāo)為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧食產(chǎn)量占比，第（1）列僅控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和年份固定效應(yīng)，第（2）列在第（1）列的基礎(chǔ)上增加了控制變量，均使用聚類(lèi)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的標(biāo)準(zhǔn)誤，第（3）列和第（4）列衡量農(nóng)業(yè)稅負(fù)的指標(biāo)為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地面積占比，控制變量和前兩列相同?？梢钥吹剑械幕貧w結(jié)果系數(shù)均顯著為正，這說(shuō)明農(nóng)業(yè)稅負(fù)越重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)稅取消之后財(cái)政收入不減反增。

可以從數(shù)據(jù)上比較一下農(nóng)業(yè)稅損失和財(cái)政收入增加的大小。2003年，農(nóng)業(yè)稅總共約為6.2億元，表2第（2）列回歸系數(shù)表示，本文計(jì)算的農(nóng)業(yè)稅負(fù)指標(biāo)每增加1%（即一個(gè)單位），財(cái)政收入會(huì)增加1.2%。從描述性統(tǒng)計(jì)中可以看出，農(nóng)業(yè)稅負(fù)均值為2.1%，這就意味著財(cái)政收入增加2.52%。財(cái)政收入均值為4307.7萬(wàn)元，那么平均而言，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入增加約108.6萬(wàn)元，2003年共1229個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，那么財(cái)政收入增加約13.3億元，是農(nóng)業(yè)稅損失的約2倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了農(nóng)業(yè)稅損失。這一結(jié)果證實(shí)了本文提出的假說(shuō)1。

上述結(jié)果可能的解釋是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)辟了新的稅源。為了驗(yàn)證上述觀點(diǎn)，表3提供了相應(yīng)的證據(jù)，表3第（1）～（6）列被解釋變量均為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相關(guān)的指標(biāo)，之所以使用該指標(biāo)，也是因?yàn)閿?shù)據(jù)所限，本文使用的數(shù)據(jù)并沒(méi)有全部工業(yè)企業(yè)相關(guān)的指標(biāo)。根據(jù)浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，2005年，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)為112.06萬(wàn)個(gè)，相比2004年增長(zhǎng)3.5%，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)中占據(jù)了相當(dāng)重要的地位，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)較好的代表。

從結(jié)果來(lái)看，稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)量、從業(yè)人數(shù)、總產(chǎn)值以及營(yíng)業(yè)額和上繳稅收均顯著增加，只有凈利潤(rùn)系數(shù)為負(fù)且不顯著，而且相比其他系數(shù)絕對(duì)值很小。但總的來(lái)說(shuō)，這驗(yàn)證了本文的觀點(diǎn)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)稅取消之后，通過(guò)大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)顯著促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，而工業(yè)貢獻(xiàn)的稅收大于農(nóng)業(yè)，因此稅費(fèi)改革不僅沒(méi)有導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入的下降，反而導(dǎo)致財(cái)政收入的上升。同時(shí)這一結(jié)果也證實(shí)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)源的機(jī)制在于發(fā)展工業(yè)而不是通過(guò)加強(qiáng)稅收征管，因?yàn)槿绻羌訌?qiáng)稅收征管，根據(jù)既有文獻(xiàn)的研究發(fā)現(xiàn)，會(huì)對(duì)工業(yè)和服務(wù)業(yè)企業(yè)的績(jī)效產(chǎn)生負(fù)面影響（楊繼生和黎嬌龍，2018）。

本文的發(fā)現(xiàn)和謝貞發(fā)等（2017）的研究結(jié)論較為相似。謝貞發(fā)等（2017）也研究了農(nóng)業(yè)稅取消之后縣級(jí)政府的行為，認(rèn)為在壓力型財(cái)政體制下會(huì)導(dǎo)致地方政府開(kāi)辟新的財(cái)源，即財(cái)政壓力更大的縣市，農(nóng)業(yè)稅改革之后工業(yè)增長(zhǎng)更快。最后，使用耕地面積占比衡量農(nóng)業(yè)稅負(fù)的結(jié)果保持一致，詳見(jiàn)表4。

（二）平行趨勢(shì)

采用雙重差分方法必須具備一個(gè)前提條件是“滿足平行趨勢(shì)假設(shè)”，即在政策事件發(fā)生前，處理組與對(duì)照組的變化趨勢(shì)應(yīng)該是一致的。因此，本文采用事件研究法（ESA）來(lái)具體分析，回歸分析的方程式為式（2），具體回歸結(jié)果見(jiàn)表5。

從平行趨勢(shì)的回歸結(jié)果可以看出，第一，農(nóng)業(yè)稅取消之前，核心解釋變量系數(shù)為負(fù)但不顯著［第（1）列］或者為正但也不顯著［第（2）列］，且系數(shù)絕對(duì)值非常小，說(shuō)明平行趨勢(shì)是滿足的，農(nóng)業(yè)稅取消前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的趨勢(shì)是相同的；第二，農(nóng)業(yè)稅取消后，核心解釋變量的系數(shù)顯著為正，且相比之前的系數(shù)大幅度增加，說(shuō)明農(nóng)業(yè)稅取消顯著增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入。

五、稅費(fèi)改革與公共品供給

上文發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革反而增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入，即地方政府選擇了開(kāi)源。除了開(kāi)源，地方政府也可以選擇節(jié)流，或者在開(kāi)源的同時(shí)進(jìn)行節(jié)流，這部分對(duì)節(jié)流的觀點(diǎn)進(jìn)行驗(yàn)證。其中的邏輯是：提供公共產(chǎn)品是政府的重要責(zé)任，但提供公共產(chǎn)品需要財(cái)政收入支持。如果農(nóng)業(yè)稅取消導(dǎo)致財(cái)政收入下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)此的反應(yīng)是選擇節(jié)流，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然要縮減各種公共支出，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不縮減公共支出，在財(cái)政收入受到?jīng)_擊的情況下，必然也不會(huì)增加公共產(chǎn)品支出。因此，如果看到公共產(chǎn)品供給的增加，那么就可以證偽鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇了節(jié)流這一觀點(diǎn)，相反，如果看到公共產(chǎn)品供給的下降，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅選擇了開(kāi)源，還選擇了節(jié)流。這樣，本文就從節(jié)流、開(kāi)源兩個(gè)角度來(lái)檢驗(yàn)，更加全面考察了農(nóng)業(yè)稅取消之后基層政府的行為。

另一方面，研究農(nóng)業(yè)稅改革和公共物品的供給還可以間接檢驗(yàn)基準(zhǔn)結(jié)果的穩(wěn)健性，其中的邏輯在于：如果農(nóng)業(yè)稅取消財(cái)政收入確實(shí)增加了，那么作為政府支出的重要組成部分，應(yīng)該可以看到公共品支出增加了。因此，對(duì)公共產(chǎn)品的檢驗(yàn)也是很重要的一部分。

公共品供給本文主要關(guān)注教育和醫(yī)療，原因主要有兩點(diǎn)：其一，教育和醫(yī)療是重要的民生性公共物品，且對(duì)于基層而言更加重要。盡管我國(guó)在2020年已基本實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口，不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”的脫貧目標(biāo)，但農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生性公共服務(wù)水平較城市而言仍處于較低水平，基層民生性公共服務(wù)供給不足已成為制約當(dāng)前實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵難題；其二，數(shù)據(jù)可得性，住房、社會(huì)保障等數(shù)據(jù)不可得。驗(yàn)證民生類(lèi)公共產(chǎn)品支出是否增加，最合適的變量是財(cái)政支出中用于民生類(lèi)的支出費(fèi)用是否增加，但遺憾的是并沒(méi)有找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的相關(guān)數(shù)據(jù)，作為替代，我們使用了醫(yī)院、學(xué)校等指標(biāo)。

從表6中可以看出，稅費(fèi)改革顯著增加了學(xué)校、在校學(xué)生和專(zhuān)任教師的數(shù)量［表6第（1）～（3）列］，同時(shí)對(duì)于醫(yī)院數(shù)量也有顯著增加，雖然對(duì)醫(yī)生數(shù)和病床數(shù)沒(méi)有顯著的效果，但核心變量的系數(shù)依然為正，且絕對(duì)值并不小。這個(gè)結(jié)果說(shuō)明，稅費(fèi)改革促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)教育和醫(yī)療公共物品的投資。如果考慮到教育和醫(yī)療是影響人力資本的重要因素，可以認(rèn)為，稅費(fèi)改革對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展也會(huì)產(chǎn)生重要影響。

這里的結(jié)果表明，稅費(fèi)改革之后相比之前，地方公共物品有所提高，這個(gè)結(jié)果更是間接驗(yàn)證了上文的觀點(diǎn)，即稅費(fèi)改革增加了財(cái)政收入。因?yàn)楣参锲返墓┙o是需要財(cái)政投入的，如果財(cái)政收入沒(méi)有增加，那么在財(cái)政壓力存在的情況下，很難會(huì)增加對(duì)公共物品的供給，這和既有文獻(xiàn)的發(fā)現(xiàn)是相反的（左翔等，2011）。需要解釋的是，他們結(jié)論的得出是建立在稅費(fèi)改革導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入的下降，而對(duì)這個(gè)前提他們并沒(méi)有給出證據(jù)。因此，本文首先發(fā)現(xiàn)稅費(fèi)改革并沒(méi)有導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入下降，在此前提下，我們發(fā)現(xiàn)稅費(fèi)改革增加了公共品供給是符合邏輯的，同時(shí)也證實(shí)了本文提出的假說(shuō)3。

六、結(jié)論與建議

借鑒既有文獻(xiàn)的思路，本文使用浙江省2003—2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的數(shù)據(jù)對(duì)農(nóng)業(yè)稅取消之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為變化進(jìn)行了研究。農(nóng)業(yè)稅作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的重要組成部分，取消會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入面臨巨大的壓力。盡管有轉(zhuǎn)移支付政策，但并不能完全緩解。在財(cái)政壓力下，基層政府為了彌補(bǔ)稅收損失，會(huì)開(kāi)辟新的稅源。我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅取消反而增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入，而其中的機(jī)制在于農(nóng)村稅費(fèi)改革促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，這說(shuō)明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)辟了新的稅源。從公共品供給的角度看，我們還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革增加了學(xué)校和醫(yī)院等公共品的供給，這也間接證實(shí)了上述觀點(diǎn)。

本文的結(jié)論具有如下含義：從理論上說(shuō)，第一，對(duì)于地方政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，往往面臨著財(cái)政壓力，這種情況下，如何解決該問(wèn)題不僅關(guān)系到財(cái)政收入的增減，同時(shí)還關(guān)系到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。從歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)型是必由之路，而本文的研究結(jié)果也表明，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革導(dǎo)致的工業(yè)轉(zhuǎn)型是可持續(xù)財(cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路；第二，本文的研究對(duì)于理解地方政府“援助之手”和“攫取之手”提供了新的證據(jù)。在財(cái)政壓力下，地方政府從援助之手到攫取之手并不是必然，相反，地方政府可以通過(guò)招商引資等開(kāi)辟新的稅源，進(jìn)而解決面臨的財(cái)政壓力，增加公共品的供給，形成財(cái)政壓力——開(kāi)辟新稅源——財(cái)政收入增加——公共品供給新的援助之手。

從政策的角度看，本文的研究為解決（地方）政府財(cái)政缺口提供了思路，即（地方）政府不能僅通過(guò)過(guò)“緊日子”來(lái)緩解財(cái)政壓力，更重要的是需要開(kāi)辟新的稅源。具體來(lái)說(shuō)，可以有三種可能的方向：第一，根據(jù)本文的結(jié)果，對(duì)于（地方）政府而言，面對(duì)財(cái)政壓力，需要積極培育非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大背景下，（地方）政府可以結(jié)合本地的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)積極承接發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步培育和擴(kuò)大當(dāng)?shù)氐姆寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高主體財(cái)源的收入，同時(shí)，努力培育和挖掘潛在財(cái)源和新興財(cái)源。這不僅能實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，進(jìn)而緩解甚至解決財(cái)政壓力，同時(shí)也為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

第二，擴(kuò)展來(lái)看，市場(chǎng)主體，特別是民營(yíng)企業(yè)是稅收的重要來(lái)源，因此對(duì)于地方政府而言，要充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，積極培育市場(chǎng)，規(guī)范市場(chǎng)秩序，為各類(lèi)企業(yè)健康發(fā)展創(chuàng)造公平、良好的環(huán)境。比如可以拿出專(zhuān)門(mén)的財(cái)政資金、完善稅收激勵(lì)政策、鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大信貸支持以及積極發(fā)揮多層次資本市場(chǎng)的融資功能來(lái)扶持創(chuàng)業(yè)；再比如完善標(biāo)準(zhǔn)體系和市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，優(yōu)化市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境?？赡艽胧┯欣^續(xù)深化商事制度改革、改善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和完善企業(yè)監(jiān)管和服務(wù)，釋放市場(chǎng)主體潛能。

第三，更深層次地，需要繼續(xù)推進(jìn)財(cái)稅體制改革，完善地方稅制，構(gòu)建地方主體稅種。2019年10月9日國(guó)務(wù)院發(fā)布《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，提出消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，并穩(wěn)步下劃地方，增量部分原則上將歸屬地方。再比如可能的措施是將車(chē)輛購(gòu)置稅劃歸為中央和省級(jí)政府的共享稅，中央與地方（省級(jí)）的分享比例各占百分之五十。

總而言之，對(duì)于地方政府而言，如何解決財(cái)政壓力是必須要面臨且解決的問(wèn)題，各地政府以及中央政府需要更多的制度創(chuàng)新，比如借鑒扶貧的對(duì)口幫扶機(jī)制，可以引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的財(cái)政幫扶等，本文的研究在政策上提供了一些可資借鑒的意見(jiàn)。