力推財(cái)政政策“四個(gè)轉(zhuǎn)型”化危為機(jī)打贏關(guān)稅戰(zhàn)

美國(guó)發(fā)起全球關(guān)稅戰(zhàn)嚴(yán)重破壞了全球經(jīng)貿(mào)秩序，對(duì)華關(guān)稅稅率之高可能導(dǎo)致中美貿(mào)易事實(shí)上脫鉤，這在沖擊美國(guó)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也將對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、出口和就業(yè)產(chǎn)生較大沖擊。充分估計(jì)形勢(shì)的嚴(yán)峻性、充分做好應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備，未雨綢繆，借此契機(jī)實(shí)施一系列改革，才能打贏關(guān)稅戰(zhàn)并化危為機(jī)，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)從債務(wù)和投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向科技和消費(fèi)驅(qū)動(dòng)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈高端化的全面升級(jí)。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政政策是宏觀調(diào)控的重要抓手、財(cái)稅制度是宏觀治理體系的重要組成。關(guān)稅戰(zhàn)不會(huì)是短期現(xiàn)象，將具有長(zhǎng)期性和日益嚴(yán)峻性。財(cái)政政策應(yīng)對(duì)不能僅考慮短期，要著眼長(zhǎng)期，大力實(shí)施“四個(gè)轉(zhuǎn)型”。

財(cái)政政策實(shí)施方式的“四個(gè)轉(zhuǎn)型”

面臨關(guān)稅戰(zhàn)的重大外部沖擊乃至多維度更高層面的博弈，財(cái)政政策也要因時(shí)因勢(shì)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。

一是從過(guò)去較多關(guān)注赤字率轉(zhuǎn)向支出增速，確保必要的支出力度，真正發(fā)揮出逆周期調(diào)節(jié)的作用。赤字率是靜態(tài)的，但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是動(dòng)態(tài)的，有必要盯支出增速，而不是赤字率水平。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增速下行時(shí)，財(cái)政收入增速下行，支出等于收入加上當(dāng)期債務(wù)（赤字、專項(xiàng)債、特別國(guó)債等），此時(shí)的支出被動(dòng)收縮，以收定支的結(jié)果是支出增速下行，就出現(xiàn)順周期的行為。如果支出增速較大幅度低于名義經(jīng)濟(jì)增速，可以考慮追加預(yù)算。

二是由注重收入端的減稅降費(fèi)政策轉(zhuǎn)向支出端的擴(kuò)大支出為主，推動(dòng)收入政策從數(shù)量規(guī)模型轉(zhuǎn)向效率效果型。在經(jīng)濟(jì)增速放緩時(shí)，寄希望于收入端的減稅降費(fèi)政策來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，效果是有限的。企業(yè)和居民信心不足，企業(yè)難以大幅追加投資、居民難以大幅增加消費(fèi)，所以減稅降費(fèi)所帶來(lái)的結(jié)果就是債務(wù)增加但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有限。而財(cái)政擴(kuò)大支出可直接帶動(dòng)總需求擴(kuò)大，從而形成居民和企業(yè)收入的增加。應(yīng)清理規(guī)范稅收優(yōu)惠，提高關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)（例如科技創(chuàng)新、小微企業(yè)、鼓勵(lì)生育等）的稅收優(yōu)惠政策的精準(zhǔn)性。

三是支出端政策要進(jìn)一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)，從重供給、重企業(yè)、重投資轉(zhuǎn)向供給需求并重、企業(yè)家庭并重、投資消費(fèi)并重。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到需求不足階段，要求宏觀調(diào)控的目標(biāo)和作用方式也要發(fā)生變化，財(cái)政支持政策有必要轉(zhuǎn)向需求端和家庭端，給特定家庭群體發(fā)放補(bǔ)貼以及提高家庭部門的社會(huì)福利水平。

四是更好地發(fā)揮財(cái)政穩(wěn)定預(yù)期的作用，將“積極財(cái)政政策”的表述改為更加清晰的“擴(kuò)張性財(cái)政政策”。明確當(dāng)前財(cái)政政策“積極”的內(nèi)涵，必要時(shí)將“積極財(cái)政政策”的表達(dá)改為“擴(kuò)張性財(cái)政政策”，以傳遞更加明確的信號(hào)。我國(guó)整體政府債務(wù)負(fù)債率偏低，且當(dāng)前我國(guó)名義利率持續(xù)下行，政府舉債成本不斷下降，為實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策進(jìn)一步打開了空間。理論上，當(dāng)有效的財(cái)政政策能夠使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持在高于實(shí)際利率的合理區(qū)間，長(zhǎng)期看不必過(guò)于擔(dān)心債務(wù)的可持續(xù)性問(wèn)題，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也只有在經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展的前提下才能逐步化解。

探索成立“中央房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”

短期有必要積極擴(kuò)大內(nèi)需，根據(jù)形勢(shì)需要追加財(cái)政預(yù)算，強(qiáng)化民生兜底保障，堅(jiān)決防范系統(tǒng)性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，研究推出“中央房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”，優(yōu)化化債政策推動(dòng)地方政府以更大的能力和積極性應(yīng)對(duì)關(guān)稅戰(zhàn)，中長(zhǎng)期將中國(guó)建設(shè)成為全球最大的消費(fèi)市場(chǎng)。

一是在赤字率 4.0% 的基礎(chǔ)上，及時(shí)根據(jù)形勢(shì)調(diào)整并宣布追加預(yù)算，確保必要的支出強(qiáng)度。一方面，加快既有財(cái)政政策落地，加快債券發(fā)行并盡快投入形成實(shí)物工作量。另一方面，推動(dòng)財(cái)政支出增速靠近名義經(jīng)濟(jì)增速，節(jié)奏要快，走在市場(chǎng)預(yù)期前面。

二是紓困救助外貿(mào)等受損行業(yè)，解決重大沖擊下可能的失業(yè)問(wèn)題，對(duì)因外貿(mào)沖擊的失業(yè)群體可按照低保標(biāo)準(zhǔn)給予半年或者一定階段的直接補(bǔ)貼。當(dāng)然這種補(bǔ)貼屬于應(yīng)急性和臨時(shí)性的兜底性質(zhì)，將隨著形勢(shì)變化而退出，避免逆向激勵(lì)。其一，設(shè)立產(chǎn)業(yè)紓困基金，制定產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，分級(jí)提供產(chǎn)業(yè)紓困補(bǔ)貼。例如將出口依賴度和利潤(rùn)率作為產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大的產(chǎn)業(yè)提供臨時(shí)紓困補(bǔ)助。其二，適當(dāng)加大對(duì)勞動(dòng)密集型行業(yè)的支持力度，落實(shí)各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，對(duì)于穩(wěn)崗穩(wěn)就業(yè)實(shí)施補(bǔ)貼或者失業(yè)保險(xiǎn)返還。其三，強(qiáng)化財(cái)政民生兜底功能，防范系統(tǒng)性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)因外貿(mào)沖擊的失業(yè)群體按照低保標(biāo)準(zhǔn)給予半年或者一定階段的直接補(bǔ)貼，相關(guān)支出由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，避免地方“無(wú)錢兜底”風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期。其四，妥善安置下崗職工，挖掘新興行業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的用工需求潛力。對(duì)下崗職工、農(nóng)民工等重點(diǎn)群體開展專項(xiàng)公共就業(yè)服務(wù)，重點(diǎn)匹配先進(jìn)產(chǎn)業(yè)配套環(huán)節(jié)、銀發(fā)經(jīng)濟(jì)、物流運(yùn)輸、文化服務(wù)產(chǎn)業(yè)的用工需求；對(duì)安置下崗職工的企業(yè)予以政策優(yōu)惠。其五，積極支持金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)受損行業(yè)的融資支持力度，給予適當(dāng)貼息。

三是優(yōu)化化債政策，化債額度靠前使用，調(diào)整紅橙黃綠債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分檔指標(biāo)，進(jìn)一步提高地方政府應(yīng)對(duì)外部沖擊的積極性和能力。其一，優(yōu)化化債政策，化債額度根據(jù)地方實(shí)際需要一次性給到地方，支持高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)化債、靠前化債。統(tǒng)籌各年度債務(wù)置換安排，研究將“6萬(wàn)億分三年、4萬(wàn)億分五年”的化債方式調(diào)整為根據(jù)地方債務(wù)形勢(shì)和壓力一次性給到地方，由地方根據(jù)自身化債需要彈性安排實(shí)施。其二，調(diào)整紅橙黃綠債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)調(diào)整，解決債務(wù)指標(biāo)對(duì)地方投資積極性和能力影響的問(wèn)題。近年來(lái)房地產(chǎn)處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期，土地出讓收入下行，優(yōu)化紅橙黃綠債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分檔指標(biāo)十分必要，可以考慮剔除房地產(chǎn)調(diào)整的因素來(lái)評(píng)判地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，或者根據(jù)全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整幅度導(dǎo)致全國(guó)地方債務(wù)率上升的幅度重新確定風(fēng)險(xiǎn)分類指標(biāo)。其三，做好退出重點(diǎn)地區(qū)后的政策銜接工作，逐步實(shí)行以市縣為單位制定管控措施的化債政策，實(shí)施精細(xì)化管理。嚴(yán)控新增政府投資項(xiàng)目的區(qū)域范圍從以省為單位調(diào)整為以市縣為單位，避免誤傷部分市縣政府投資。

四是啟動(dòng)新一輪有效益的投資計(jì)劃，重點(diǎn)考慮社會(huì)效益，資金來(lái)源為法定債務(wù)而非擴(kuò)張隱性債務(wù)。財(cái)政更多支持消費(fèi)不意味著不要投資，而是要找到有真正需求的投資領(lǐng)域。新一輪投資計(jì)劃與2008年“四萬(wàn)億”投資有三個(gè)明顯區(qū)別：主要集中在人口流入的都市圈城市群地區(qū)，而非遍地開花；重點(diǎn)考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，避免無(wú)效益的投資，避免形成過(guò)剩產(chǎn)能；資金來(lái)源為法定債務(wù)而非融資平臺(tái)等隱性債務(wù)擴(kuò)張。

五是從中央政府層面探索成立房地產(chǎn)穩(wěn)定基金，專項(xiàng)用于保交房、收儲(chǔ)存量房、收購(gòu)房企存量土地、防范房企流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等工作，保障民生、緩解房企流動(dòng)性壓力；引導(dǎo)鼓勵(lì)高品質(zhì)住宅產(chǎn)品開發(fā)，以優(yōu)質(zhì)供給滿足居民合理需求。當(dāng)前促進(jìn)房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)主要是中央支持、地方發(fā)力，實(shí)施主體在地方，但是當(dāng)前地方政府促進(jìn)房地產(chǎn)“止跌回穩(wěn)”可能存在能力和積極性不足的問(wèn)題。

六是推動(dòng)“國(guó)資－財(cái)政－社?！甭?lián)動(dòng)改革，提高國(guó)資上繳財(cái)政比例并專項(xiàng)用于提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)水平，同時(shí)給二孩及以上家庭發(fā)放補(bǔ)貼，“以舊換新”補(bǔ)貼擴(kuò)圍至服務(wù)消費(fèi)，提振消費(fèi)。其一，推動(dòng)“國(guó)資－財(cái)政-社?！甭?lián)動(dòng)改革，構(gòu)建更加扎實(shí)的社保體系。加大國(guó)資上繳財(cái)政的比例，用于提高城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)民養(yǎng)老金水平，分階段提高至低保水平；若如此，既盤活了國(guó)資，又支持了社保體系，還能減少社?；痤A(yù)算對(duì)一般公共預(yù)算的依賴。其二，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，向醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等公共消費(fèi)領(lǐng)域傾斜，解決居民后顧之憂，提高居民消費(fèi)意愿。其三，加大對(duì)失業(yè)大學(xué)生、二孩及以上家庭的特定補(bǔ)貼，以提高其抗風(fēng)險(xiǎn)能力并提振消費(fèi)。其四，將消費(fèi)品“以舊換新”政策擴(kuò)圍至服務(wù)消費(fèi)，大力提振服務(wù)消費(fèi)。