創(chuàng)投領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展面臨的稅收問(wèn)題與政策建議

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展，將其視為推動(dòng)科技創(chuàng)新、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的關(guān)鍵力量。與此同時(shí)，為破解科技創(chuàng)新企業(yè)早期融資難題，我國(guó)構(gòu)建起創(chuàng)投領(lǐng)域立體化稅收支持體系，形成了穿透式、全鏈條的稅收激勵(lì)機(jī)制，為創(chuàng)業(yè)投資注入強(qiáng)勁發(fā)展動(dòng)能，助力帶動(dòng)社會(huì)資本形成近萬(wàn)億級(jí)投資規(guī)模。然而，我國(guó)創(chuàng)投領(lǐng)域稅收政策仍存在一些問(wèn)題，影響了創(chuàng)投基金“投早投小投長(zhǎng)期”功能的有效發(fā)揮，諸如“先分后稅”機(jī)制客觀上增加了創(chuàng)投企業(yè)現(xiàn)金流壓力，虧損抵扣制度不完善造成一定程度的逆向征稅，政策優(yōu)惠存在短期化傾向等等。下一步，建議構(gòu)建適配創(chuàng)新資本特質(zhì)的稅收體系，稅制設(shè)計(jì)上完善“先分后稅”與虧損抵扣機(jī)制，稅收優(yōu)惠上實(shí)施與投資期限反向掛鉤的階梯稅率，稅收征管上健全稅收治理協(xié)同體系，為科技企業(yè)跨越“死亡谷”提供可持續(xù)的資本支撐力量。

一、我國(guó)支持創(chuàng)投領(lǐng)域的稅收制度安排

（一）創(chuàng)投領(lǐng)域企業(yè)所得稅支持政策

在企業(yè)所得稅領(lǐng)域，政策著力打通創(chuàng)投資本循環(huán)通道。針對(duì)公司制創(chuàng)投企業(yè)，允許其投資種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)或中小高新技術(shù)企業(yè)滿2年時(shí)，按投資額70%抵扣當(dāng)年應(yīng)納稅所得額，通過(guò)形成稅收優(yōu)惠閉環(huán)，以提升資本流動(dòng)效率。對(duì)于有限合伙制創(chuàng)投企業(yè)，創(chuàng)新性地實(shí)施“穿透”抵扣機(jī)制，允許法人合伙人按投資比例享受同等抵扣待遇，有效解決了合伙制企業(yè)稅負(fù)過(guò)高的痛點(diǎn)。同時(shí)疊加高新技術(shù)企業(yè)15%優(yōu)惠稅率、西部大開(kāi)發(fā)地區(qū)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)15%稅率、500萬(wàn)元以下設(shè)備器具一次性扣除等配套政策，形成政策協(xié)同效應(yīng)。

（二）創(chuàng)投領(lǐng)域個(gè)人所得稅支持政策

在個(gè)人所得稅層面，制度設(shè)計(jì)更注重激勵(lì)個(gè)人投資者。有限合伙制創(chuàng)投的個(gè)人合伙人可享受70%投資額抵扣分得的經(jīng)營(yíng)所得優(yōu)惠，與法人合伙人形成制度對(duì)稱。針對(duì)天使投資人這一特殊群體，不僅允許70%投資額抵扣股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得，還創(chuàng)新設(shè)置虧損結(jié)轉(zhuǎn)機(jī)制和跨項(xiàng)目抵扣規(guī)則，極大緩解了早期投資高風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的稅收顧慮。尤為重要的是引入單一投資基金核算模式，允許選擇按20%比例稅率或5%—35%累進(jìn)稅率計(jì)稅，通過(guò)稅收工具引導(dǎo)資金流向長(zhǎng)期價(jià)值投資。

（三）創(chuàng)投領(lǐng)域其他稅收支持政策

除了企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅之外，一系列配套政策體系則為創(chuàng)投生態(tài)圈提供全方位支撐。對(duì)科技企業(yè)孵化器、大學(xué)科技園等載體，實(shí)施房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、增值稅的免征政策，有效降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的物理空間成本。科研機(jī)構(gòu)進(jìn)口儀器設(shè)備的關(guān)稅減免，以及非營(yíng)利科研機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)土地免稅政策，共同搭建起從基礎(chǔ)研究到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化的政策支持鏈條，打造從原始創(chuàng)新到產(chǎn)業(yè)培育的完整政策生態(tài)。

二、當(dāng)前創(chuàng)投領(lǐng)域稅收政策存在的問(wèn)題

（一）稅制設(shè)計(jì)與創(chuàng)投基金運(yùn)行適配性不足

一是“先分后稅”機(jī)制客觀上增加企業(yè)流動(dòng)性壓力?！跋确趾蠖悺笔呛匣锲髽I(yè)針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得和其他所得遵循的納稅原則。創(chuàng)投企業(yè)多采用有限合伙形式，其稅務(wù)處理遵循“先分后稅”原則，即合伙人按分?jǐn)偟膽?yīng)納稅所得額，而非實(shí)際分配收益進(jìn)行納稅。然而，創(chuàng)投行業(yè)投資周期長(zhǎng)，往往短期難以形成收益，“先分后稅”的征稅機(jī)制，導(dǎo)致在基金存續(xù)期內(nèi)，合伙人需就未實(shí)現(xiàn)的收益繳納企業(yè)所得稅。業(yè)內(nèi)多家基金管理公司反映，因主客觀原因，基金未能于收到投資回報(bào)的當(dāng)年進(jìn)行收益分配，合伙人需被迫動(dòng)用其他資金墊付稅款，客觀上增加企業(yè)現(xiàn)金流壓力。二是虧損抵扣制度不完善造成“虧損仍需繳稅”問(wèn)題。創(chuàng)投行業(yè)的退出規(guī)律是，對(duì)于收益較好的項(xiàng)目予以優(yōu)先退出，以確保收回投資本金，對(duì)于收益不佳甚至長(zhǎng)期虧損的被投企業(yè)，退出流程通常予以后置?，F(xiàn)行制度允許單個(gè)項(xiàng)目退出時(shí)即時(shí)征稅，但跨項(xiàng)目虧損結(jié)轉(zhuǎn)的限制，導(dǎo)致無(wú)法進(jìn)行整體的稅基調(diào)整。因此，高收益項(xiàng)目提前退出產(chǎn)生當(dāng)期稅負(fù)，后期虧損項(xiàng)目退出時(shí)即便合伙人整體投資虧損卻無(wú)法抵減盈利，從而形成“投資虧損仍需繳稅”的現(xiàn)象。

（二）稅收優(yōu)惠對(duì)長(zhǎng)期投資的引導(dǎo)亟待加強(qiáng)

一是現(xiàn)行政策對(duì)投資抵扣的最低期限設(shè)定較短。《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和天使投資個(gè)人有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅〔2018〕55號(hào)），是創(chuàng)投企業(yè)可適用的重要稅收優(yōu)惠政策。其中對(duì)投資抵扣的最低期限要求，使企業(yè)可能選擇投資期滿2年，在享受投資抵扣稅收優(yōu)惠后撤出投資，且不存在反向掛鉤的階梯稅率，難以體現(xiàn)鼓勵(lì)長(zhǎng)期投資的政策導(dǎo)向。對(duì)比美國(guó)、韓國(guó)、新加坡等國(guó)，對(duì)于創(chuàng)投企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的投資期限要求，普遍設(shè)置在5—10年，而我國(guó)現(xiàn)行政策僅要求2年持有期，與政府引導(dǎo)基金、創(chuàng)投基金平均7—10年存續(xù)期不適配。二是稅收優(yōu)惠試點(diǎn)政策范圍有限。雖然目前在中關(guān)村自主創(chuàng)新示范區(qū)及上海浦東新區(qū)，試點(diǎn)按年限不同給予稅收優(yōu)惠的相關(guān)政策，但該政策屬于特定區(qū)域?qū)嵤┑膬?yōu)惠試點(diǎn)，且僅針對(duì)公司型創(chuàng)投企業(yè)，無(wú)法覆蓋創(chuàng)投行業(yè)中占絕大多數(shù)的合伙型創(chuàng)投企業(yè)。

（三）稅收征管體系有待進(jìn)一步完善

一是征管規(guī)則存在一定程度模糊。當(dāng)前，對(duì)于創(chuàng)投企業(yè)的稅務(wù)征管主要借用其他文件，導(dǎo)致具有行業(yè)特性的稅務(wù)問(wèn)題難以明確界定。諸如，在對(duì)賭協(xié)議中，現(xiàn)金補(bǔ)償和股權(quán)補(bǔ)償應(yīng)按照交易實(shí)質(zhì)判定納稅義務(wù)，但相關(guān)問(wèn)題尚未有明確規(guī)定，導(dǎo)致企業(yè)存在潛在的稅收風(fēng)險(xiǎn)。又如，對(duì)于創(chuàng)投企業(yè)合伙人投入的資本，由于財(cái)務(wù)軟件未設(shè)置相關(guān)科目，導(dǎo)致本無(wú)需繳稅的資金被要求征收印花稅。并且，由于部分征管規(guī)則的模糊，各地稅收征管口徑不一，造成企業(yè)實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)存在差異，制約各地創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的均衡性與協(xié)調(diào)性。二是征管模式有待完善。現(xiàn)行稅收征管流程沿用納稅人自主申報(bào)與稅務(wù)機(jī)關(guān)事后風(fēng)險(xiǎn)核查的傳統(tǒng)模式。然而，在金稅四期背景下，傳統(tǒng)模式難以適應(yīng)創(chuàng)投行業(yè)的復(fù)雜性，倘若納稅人在申報(bào)過(guò)程中未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)疏漏，將面臨非主觀意愿導(dǎo)致的高額滯納金風(fēng)險(xiǎn)。

三、構(gòu)建適配創(chuàng)新資本稅收體系的政策建議

（一）構(gòu)建鼓勵(lì)投資的稅收制度體系

一是優(yōu)化征稅節(jié)點(diǎn)安排以適應(yīng)創(chuàng)投周期。調(diào)整現(xiàn)行“先分后稅”模式，改為按照投資人實(shí)際取得的收益進(jìn)行征稅，即投資人收回本金前不征稅，待投資人真正實(shí)現(xiàn)收益后開(kāi)始征稅，匹配創(chuàng)投行業(yè)的收益周期與納稅節(jié)點(diǎn)，減輕合伙人現(xiàn)金流壓力。二是完善虧損抵扣機(jī)制。允許用項(xiàng)目整體虧損抵減其他項(xiàng)目收益，虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限延長(zhǎng)至10年。通過(guò)稅務(wù)主管部門抽查或中介機(jī)構(gòu)鑒定等方式確認(rèn)損失，在后續(xù)的盈利年度進(jìn)行虧損結(jié)轉(zhuǎn)，減輕高風(fēng)險(xiǎn)投資帶來(lái)的財(cái)務(wù)壓力，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)投基金與耐心資本稅負(fù)的統(tǒng)籌平衡。三是優(yōu)化投資退出的稅收制度安排。明確創(chuàng)投企業(yè)減持未上市公司股權(quán)后在二級(jí)市場(chǎng)賣出股票的行為免征增值稅，對(duì)管理人業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)視為利潤(rùn)分配而非管理費(fèi)收入，減輕管理人作為基金投資人投資收益的稅收負(fù)擔(dān)。

（二）實(shí)施引導(dǎo)長(zhǎng)期投資的稅收優(yōu)惠政策

充分考慮股權(quán)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性，根據(jù)股權(quán)持有年限和項(xiàng)目類別，對(duì)長(zhǎng)期投資持股實(shí)施差異化的稅收優(yōu)惠政策。一是實(shí)施與投資期限反向掛鉤的階梯稅率。借鑒美國(guó)通過(guò)7年以上投資抵免39%所得稅、新加坡對(duì)長(zhǎng)期投資收益免稅等政策，在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上，對(duì)于持股滿5年按投資額100%抵扣應(yīng)納稅所得額。二是給予超長(zhǎng)期限投資稅收獎(jiǎng)勵(lì)。支持政府引導(dǎo)基金延長(zhǎng)投資期限至7—10年，形成“投資期限越長(zhǎng)、優(yōu)惠力度越大”的稅收優(yōu)惠政策體系，促進(jìn)“資本敢投、企業(yè)敢闖”的良性循環(huán)。

（三）完善創(chuàng)投領(lǐng)域稅收協(xié)同治理體系

一是健全稅收征管制度體系。推進(jìn)稅收規(guī)則系統(tǒng)化整合，建立創(chuàng)投領(lǐng)域稅收規(guī)則動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，重點(diǎn)解決部門規(guī)章與稅收基本法的銜接問(wèn)題。編制覆蓋“募投管退”全周期的《創(chuàng)投基金稅收操作指引》，建立典型案例數(shù)據(jù)庫(kù)，細(xì)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)界定與操作規(guī)范。二是構(gòu)建確定性稅務(wù)處理機(jī)制。完善創(chuàng)投基金穿透式稅收認(rèn)定規(guī)則，明確GP/LP收益分配、資本金印花稅等爭(zhēng)議場(chǎng)景的計(jì)稅規(guī)則，建立全國(guó)統(tǒng)一的稅收認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。創(chuàng)新復(fù)雜交易計(jì)稅范式，建立特殊稅務(wù)事項(xiàng)預(yù)申報(bào)系統(tǒng)，明確對(duì)賭協(xié)議估值調(diào)整、跨境重組稅基計(jì)算等復(fù)雜交易的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在長(zhǎng)三角、大灣區(qū)先行試點(diǎn)稅務(wù)預(yù)裁定制度，為新型交易提供可預(yù)期的稅收處理方案。三是完善協(xié)同監(jiān)管與評(píng)估機(jī)制。整合工商登記、銀行流水、證券交易等數(shù)據(jù)源，實(shí)施資金流向穿透監(jiān)管，構(gòu)建行業(yè)自律、稅務(wù)稽查、第三方審計(jì)三位一體的監(jiān)管體系。建立稅收優(yōu)惠績(jī)效評(píng)估機(jī)制，通過(guò)設(shè)置資本形成率、創(chuàng)新轉(zhuǎn)化率、稅收乘數(shù)效應(yīng)等指標(biāo)，鼓勵(lì)形成支持創(chuàng)業(yè)投資高質(zhì)量發(fā)展的稅收治理體系。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委投資所）